农村社区养老问题探析

□ 刘 鹏

（中共吉林省委党校， 吉林 长春 130012）

当前，正是我国建设和谐社会重要的战略机遇期。2012年， 党的十八大报告再次将民生问题提升到了前所未有的高度， 报告明确指出，“实现基础养老金全国统筹， 建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”。我国经济社会的快速发展逐步改变了农村贫困落后的状态，使农村的社会结构、人员成分和农民的生产、生活方式都发生了巨大变化，新时期的农村社区就是在城乡一体化发展之下农民居住和生活的聚集地。我国农村养老的主体主要有国家、社区、家庭和个人四种。 其中， 农村社区养老是缓解农村养老压力，具有生机和活力的方式；是在村集体具有一定经济能力和村民具有互助意识基础上建立起来的一种养老模式，具有极强的适应性，更贴近农村老年人的生活，更能提升农村老年人的生活质量。 农村社区养老是农村社区的一项重要功能，它通过农村社区养老院，将农村需要养老的村民集中在一起，照顾其日常生活，包括其生老病死。在经济来源上以个人缴费为主、集体集资为辅，政府给予一定的政策扶持，在承担农村养老方面发挥着越来越重要的作用。然而，农村社区养老尚处于初级阶段，仍存在许多现实的问题，需要不断地加以解决。在全面建成小康社会的时代背景下，让所有农民都能真正实现“老有所养、病有所医，住有所居”的愿景，还需要探索符合实际情况的解决途径。

一、农村社区养老的现实意义

（一）农村社区养老有利于城乡社会养老保障制度的统一

历经多年的发展， 我国已跨越温饱和总体小康两个阶段。目前，我国社会的基本矛盾是城乡居民之间的二元经济社会结构的矛盾， 城乡差距已经成为我国社会发展面临的一大挑战， 也是中国进一步发展生产力和促进社会进步的最大的体制性障碍。因此，加快城乡社会养老保障的统一进程是全面建设小康社会的必然要求，也是逐步缩小城乡社会保障差距，解决农村人口老龄化问题的重要举措。 消除社会养老保障制度的不公平待遇是社会的发展趋势， 利用农村社区养老是向城市社区养老服务标准靠近的有效途径。因此，应采取积极措施，提高农村社区养老服务水平，当其发展水平与城市社区养老服务标准持平时， 城乡社会养老保障即能取得突破性进展。

（二）农村社区养老有利于农村社会的稳定

近几年来， 我国城乡居民养老保险在覆盖农村方面发展较快， 但由于推出新型农村社会养老保障制度时间较晚，因而，成效有限。随着我国现代社会的发展，虽然社会阶层结构发生了巨大变化， 但我国农民人数依旧占据总人口的半数以上， 特别是欠发达地区的农民仍然处于社会保障的边缘。 要解决我国已经提前步入老龄化社会的养老问题， 首先要面对的就是农民的养老问题。这个问题解决得好与坏，关系到整个农村的社会稳定与否。 农村社区养老能够解决传统养老日益弱化的诸多问题。在我国农村多数地方仍延续着“养儿防老”的传统观念，但经济社会的发展逐步改变了这一现象。 经济快速发展对农村最直接的冲击就是农民工群体的形成，由于农民工在城市中受生存条件的限制，无法实现将年迈的失去劳动能力的父母接到城市养老， 而失去土地依靠的农民工也没办法回到农村去赡养父母，导致出现大量的“空巢”老人和“留守”老人，这些人群如果不能得到很好的安置势必会影响农村社会的稳定。农村社区养老好到可以解决这类问题，既解决了农民工的后顾之忧，又消除了农村社会稳定的隐患。

（三）农村社区养老有利于农村经济社会的发展

改革开放以来， 我国的就业格局发生了明显的变化， 第三产业的兴起使很多闲置的农村劳动力有机会进城就业。对于农村进城务工人员来说，多数农民工仍然以回乡养老为主， 而继任他们在城里打工的第二代农民工无法实现以家庭对老人的赡养， 这个时候需要有个组织能够承接这个任务， 农村社区无疑是最合适之选。在实现养老保险可以转移的背景下，农民工不必担心养老保险交与不交一个样的问题， 将来的制度设计必然是全国统筹养老保险金， 在任何地方交养老保险都可以实现养老金的支取。通过政策的支持，能够加快农村社区养老事业的发展， 将各种社会资金引进农村。农村社区养老的兴起必将带动一批产业，增加农民在本地就业的机会，增加农民的收入，最终促进农村经济社会的发展。

二、农村社区养老存在的主要问题

（一）农村社会养老保障制度总体不完善

我国农村土地制度改革后， 以农村社区经济为基础的社会保障机制应运而生， 社区性的社会保障和家庭共同担负了农民基本生活保障的职能， 并在中国经济发展过程中发挥了重要作用。然而，大多数农民特别是欠发达地区的农民基本上仍处于社会养老保障制度的边缘，虽然保障覆盖面逐渐扩大，但是保障能力相对较弱。 为适应社会改革和全面建成小康社会的客观要求， 迫切需要建立一种与市场经济相适应的农村社会保障体系。事实上，在我国农村社会养老保障制度建设方面，政府始终是缺位的，历史欠账太多。其完善程度对农村社会经济的稳定与发展水平具有很大的影响，社会养老保障制度只是近几年在农村有所延伸，然而，医疗保险、社会救助等农村急需的险种仍极度缺乏。

近年来， 我国农村社会养老保障体系暴露出的缺点和不足，是保障的能力不足、保障的机制不健全。在农村，养老保障并没有实行强制险，采取自愿原则，这就使得那些进城务工的农民被排除在了保障之外。有调查表明，进城务工者中有82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”（46.1%）高出很多。由此表明，进城务工者在养老保障方面的整体水平很低。

（二）农村社区养老尚处于初级阶段

在思想认识上，由于政府重视不够，农民认可度不高，很多地方的农村社区养老往往只停留在文件之中。养儿防老的观念在我国农村根深蒂固， 家庭赡养一直是最重要的养老方式。 在以自给自足为基本特色的农业社会中，生产技术基本稳定，社会分工程度很低，“子承父业”高度概括了上下两代人之间的密切关系。这种稳定的世代交替， 能在家庭内部自然地完成赡养老人的职能并形成相应的道德规范。以往，农村的养老模式以家庭养老为主，但随着农民工群体的大量出现，产生了一系列新问题，比如“空巢老人”等问题仍没有有效的解决途径。由于农村社区经济条件有限，农村社区养老有待推动，如果不是每个社区都能建立养老院，那么社区养老当然也就无从谈起。

从农村社区来看， 农村的养老服务水平远远低于城市。由于受到农村经济发展水平的限制，对政府的依赖性过强， 村民互助意识不强和对农村老年人养老的关注不够，社会力量参与农村社区养老不足；专门为老年人提供服务的场所和基础设施严重匮乏， 用于为老年人提供各种护理服务的项目和内容严重不足， 从事护理服务的人员素质参差不齐，因此，农村社区为老年人护理服务的数量和质量都不能满足农村需要。

（三）农民收入偏低和政府投入不足阻碍了农村社区养老事业的发展

目前，农村经济增长的速度远远低于城市，农民的收入与城市居民相比差距日益增大， 主要是因为农民的收入大多数还是来源于土地， 而老年人拥有的土地数量部分不足以维持整个家庭的开支。 很多老年人由于身体弱，无法从事农业生产劳动，依靠子女供养或出租土地度日， 除此就是依靠政府给予的各种补助和亲友的馈赠等。在这种背景下，部分农民无力承担每年都在增长的养老保险费， 而到达一定年龄又没有养老金的保障，也就无法支付农村社区养老的费用，这就阻碍了农村社区养老事业的发展。

目前， 在农村社区建设中还存在着对养老配套设施、体制机制建设重视不够、投入不足的问题，一些社区虽然有养老院和养老中心等规划，但难以落实。我国农村社区养老资金以中央财政和地方财政投入为主，而由于各地方政府财政实力的非均衡， 导致了各地在农村社区养老服务资金投入上的非均衡现状， 养老资金投入不足是困扰农村社区养老发展的一个主要障碍。在资金投入量少和人口老龄化日益严重的情况下，需要政府建立适度普惠型的农村社区养老服务体系。同时，城乡之间差异巨大。在城市老年人中，有66.3%主要依靠离退休养老金生活，而在农村，依靠养老金作为主要收入来源的老年人仅为4.6%（2012年10月23日《新京报》）。财政投入相对不足，从根本上制约了社会保障的普惠。养老金尤其是新农保基础养老金过低，很难维持老年人的正常生活。 农村社区养老配套资金和设备不足，环境不佳，致使现有的农村社区难以开展养老工作。

三、农村社区养老实现的途径

（一）鼓励农村社区养老，转变农民的养老观念

农民的养老保障制度同其他社会保障制度一样都是由劳动和社会保障部门具体管理，是一种福利事业，属于政府行为。从长远来看，政府需要在农民养老保障的模式上探索新形式，现实的选择就是农村社区养老。总结试点的经验，应该按照水平适当、结构合理、平稳过度的原则， 指导各地方依据实际情况逐步推广农村社区养老。

由于传统养老观念与现代养老环境相冲突， 导致农村老年人对养老产生担忧心理， 在没有完全认识到农村社区养老意义的情况下，农村老年人难以接受“养儿不养老”的现实，这就需要政府出面协调，在农村社区养老政策中，更多地推出养老扶助计划。一方面，大力宣传农村社区养老的优势， 鼓励农村老年人进入农村社区养老机构养老；另一方，面强化监管农村社区养老机构，提升农村社区养老服务水平。通过高质量的农村社区养老服务，增强农村老年人到社区养老的信心。

（二）增加政府财政投入和农民收入，为农村社区养老提供资金保障

政府应出台与农村社区养老服务设施相关的政策，明确农村社区养老服务设施的标准，作为约束性指标，与其他公共服务设施统筹规划建设。政府可加大投入力度，设立农村社区养老服务体系建设专项资金。政府还可通过义工服务、政府购买服务、家政服务等，构建农村社区养老服务体系， 推动农村养老由经济保障型向服务保障型转变。 同时要不断拓宽农民收入的途径，增加农民的收入，在保障农民基本生活需要的基础上， 更大程度地满足农民的物质和精神文化需求。同时， 应着力保障农民社会养老保险金符合国民支出平均水平，降低缴费门槛和收费标准。随着物价的增长，养老保险金也要增长，速度要加大，要保证养老金的增长幅度高于物价增长幅度， 从而保障农民有足够的能力支付农村社区养老院的费用。

（三）加强对农村社区养老院的监督管理，提升服务质量

农村社区养老具有独特的优势和条件。 由于养老对象的特殊性决定了养老模式的不同， 社区养老能够深入了解老年人的需求，形成个性化的养老方式。就目前的农村社区养老服务标准来看， 距离优化的管理服务还有距离， 因此要加大社会保障管理机构的支持力度。在鼓励农村社区养老的同时，要以严格的法律法规从源头上防范不法事件的发生， 严格审查农村社区养老机构的准入资质， 特别是加强对农村社区养老机构服务质量的监管，对服务不达标的机构坚决整治，组织专门的机构培训农村社区养老院的服务人员， 要求持证上岗，定期考核。当前，农村社区养老服务队伍人数较少，负担很重，应该实行科学的宏观决策和人本化的微观管理，进一步提高农村社区养老服务社会化水平。切实保护农村老年人的合法权益和人身安全， 让农村社区养老事业在法制环境中健康发展。

（四）引进社会力量参与农村社区养老，探索管理新模式

为农村老年人养老提供服务已成为农村社会经济转型的重要任务。 社区基础设施的改善和新的管理模式为提升农村养老服务水平提供了新的契机。 人口老龄化的加剧使得适应老年人口需求的各种消费品以及服务将不断增加， 并由此对我国现有的产业结构提出了挑战。因此，应该积极引入社会组织参与农村社会养老， 鼓励慈善机构参与到农村社区养老服务中来；同时，鼓励社区志愿者加入服务行列，政府应给予民办养老服务组织以更多的优惠政策，通过政府购买等形式，促进农村社区养老不断走向优化。当然，引入市场竞争带有一定的风险，让农民接受还需要一个过程，如何应对挑战任重而道远。

（五）完善社会养老保障制度，维护农民合法权益

社会养老保障制度的总体设计一定要为农村社区养老提供可靠保障。 对在家务农和进城务工人员应区别对待，针对不同对象，进行不同管理。对于生活在农村的农民依然实行新农保， 并将强制保险和自愿保险结合起来，加大农民投保力度，全面覆盖所有农民。同时，将农民工养老保险管理模式进行改革创新。可以尝试建立全国性的农民工养老保险公司化管理机制，由国家社保部门统筹管理， 下设养老保险管理公司进行运作，并逐步将医疗保险、失业保险等纳入其中。对于返乡的农民工， 按照国家现行的农村社会养老保障制度， 预留出对接口， 实现城乡社会养老保障的统一管理。这就要求提高各级政府依法行政水平，调动农民参加社会保险的积极性， 提高雇佣农民工企业参保缴费的自觉性，增强农民工依法维权的意识。

［1］ 曹信邦. 农村养老社会保险制度设计的思路 ［J］. 四川财政，2003，（07）.

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［3］刘鹏.流动农民工社会保障管理模式探析［J］.行政与法，2011，（10）.