我国法律援助机构设置中存在的主要问题及对策建议

□ 朱 昆，郭 婕

（⒈国家法官学院，北京 101100；⒉司法部法律援助中心，北京 100000）

法律援助机构是开展法律援助工作的组织基础，是各国法律援助管理工作的重点和难点之一。在我国，关于法律援助机构设置问题是法律援助制度建立以来出现的突出问题。2003年，国务院《法律援助条例》（以下简称《条例》）的颁布和实施对于促进各地法律援助机构数量的增多、政府法律援助经费的增加等产生了极大的作用。但是，有关法律援助机构设置的历史性问题，比如各种性质的法律援助机构共存等，《条例》并没有发挥出积极的规范调整作用。尤其是近年来，有关法律援助机构设置的问题更加突出。比如在各种性质的法律援助机构之外，又派生出法律援助管理机构，进一步增加了法律援助机构设置、职权分配问题的复杂性。

一、法律援助机构设置中存在的突出问题

（一）法律援助机构性质不统一

从目前法律援助机构的性质来看，主要包括行政性质法律援助机构、参公管理法律援助机构和全额拨款事业单位三类。①还有个别地方认为法律援助工作可有可无，可轻可重，没有单独设立法律援助机构，而是由其他部门承担法律援助工作。这是在《条例》出台之前已经存在、但《条例》没能给予有效解决的突出问题。国务院在制定《条例》时，由于考虑到当时各地法律援助机构设置的现状，既要对已有的法律援助机构从法律上给予确认，又要给地方司法行政机关自主决定本区域内法律援助机构的布局和数量留下空间和余地，所以，将法律援助机构的设置权完全授予了地方司法行政机关，这就促成了各类性质的法律援助机构并存及层层设立的局面。［1］（p9）这种局面不仅在全国范围内存在，在所有的省份存在，而且仅从某个设区的市来看，所属各区法律援助机构的性质也不尽相同。目前，还有部分省级法律援助机构属于参公管理事业单位或者全额拨款事业单位。从理论上讲，作为事业单位性质的机构开展对下级行政性质机构的监督管理工作是难以说得通的。

（二）法律援助机构职能不统一

根据《条例》第5条的规定，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。由此规定可以看出，法律援助机构设置要遵守按需设立的原则。而根据该条及《条例》第4条的规定，②《条例》第4条：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府司法行政部门监督管理本行政区域的法律援助工作”。《＜条例＞释义》指出：一是法律援助机构直接面向需要法律援助的人群提供服务，不需要按照行政架构层层设立，不存在上下隶属关系，所有的法律援助机构都应当设在同一个层面上；二是司法部和各省司法行政部门只负责法律援助的监督管理工作，不具体负责组建法律援助机构，也不具体提供法律援助服务，原有的省级司法行政部门的法律援助机构应依法逐步转变职能和工作方式。按照此解释，各省级法律援助机构都应当转变职能和工作方式。但从实际情况来看，许多省级法律援助机构在转变职能和工作方式的过程中，由于各种主客观的原因，并没有按照《条例》的要求去做，这就使得法律援助机构的职能和工作方式更加不统一。比如：有的省份采取的转变方式是设立新的监督管理部门，但同时保留原有省级法律援助机构。这样形成的法律援助组织机构难以体现《条例》规定的原义及机构设置的科学性、高效性，极易造成法律援助机构职能不统一以及政出多门的现象。法律援助机构职能不统一还表现在法律援助经费的管理使用、法律援助申请审批权的分配等方面。当然，这种现象不是法律援助所独有，也是其他一些政府部门在进行内部职能和外部职能划分时出于各自利益等考虑而产生的普遍性问题。［2］

二、新增法律援助管理机构使原来存在的问题更加复杂化

法律援助管理机构是近三、四年新出现的一种说法。［3］（p191）据统计，截止2010年，全国共有法律援助管理机构300个。其中，全国共有25个省级法律援助管理机构纳入了司法行政机关序列。在300个法律援助管理机构中，与法律援助机构分开运行的共73个，占管理机构总数的24.3%。从概念上来看，法律援助管理机构是司法行政机关设立的、负责监督管理法律援助工作的内设机构或直属行政机构，而法律援助机构是依据 《条例》负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为经济困难的公民提供法律援助的机构。③根据《条例》规定，法律援助机构还负责提供法律援助咨询，接受办案人员提交的结案材料，向办案人员发放办案补贴等。按照《条例》规定，法律援助机构的设立于法有据。那么，法律援助管理机构设立的依据是什么呢？具体监督哪些法律援助工作呢？退一步来说，如果法律援助管理机构是依据《条例》第4条规定设立并依据《条例》第19条开展工作的话，那么它与司法行政机关内设的、负责行政复议的法制部门是什么关系呢？①《条例》第4条和第19分别规定：“国务院司法行政部门监督管理全国的法律援助工作。县级以上地方各级人民政府部门监督管理本行政区域的法律援助工作”，“申请人对法律援助机构作出的不符合法律援助条件的通知有异议的，可以向确定该法律援助机构的司法行政部门提出”。而从法律援助审批行为来看，符合具体行政行为的构成要件，应当视为具体行政行为，那么，对于申请人提出的法律援助异议申请，理当由法制部门和司法部门处理。在实践中也曾多次发生法律援助申请人因不满不予法律援助的决定而将法律援助机构告上法庭，被法庭受理的案例。从法律援助管理制度的立法设计来看，从财政部门和审计部门（经费管理）、法制部门（行政复议）、纪检监察部门（违纪）直到司法部门（违法），这些都属于法律援助管理部门，既有外部管理，也有内部管理，构成了非常完备的法律援助监督管理体系。现有的法律援助管理机构有的属于内设机构，有的属于直属机构，而其中大部分法律援助管理机构和法律援助机构之间又没有完全分开，是否分开，能否分开，尚无定论，这就使得机构设置更加复杂，也使得法律援助人员感到困惑。从部颁内部文件规定来看，法律援助管理机构和法律援助机构处在同一层级，都从不同方面负责法律援助工作，致使二者之间的职权难以界定，二者之间的关系也难以平衡。

由以上分析不难看出，法律援助机构的性质不统一、职能不统一，两套机构并行，再加上法律援助机构的布局不合理、层级太多，导致的最大问题是：法律援助管理和施援工作难以开展、效力低下、有限法律援助资源面临巨大浪费，难以在司法服务工作中发挥应有的制衡作用。

而从正在进行的事业单位改革来看，采取哪种机构设置模式将直接影响法律援助机构的存在方式和发展方向，影响法律援助制度在社会政治、经济生活和司法系统中作用的发挥，直至影响法律援助制度存在的基础。②近两年来，因为事业单位改革直接涉及到法律援助机构的调整方向，在调研和日常电话往来中，经常有地方法律援助机构的人员询问事业单位改革的动向以及对法律援助机构会产生什么样的影响，很多人都对法律援助机构的前途感到迷茫。到底采取哪种机构设置模式能最大限度地体现法律援助制度存在的价值，发挥法律援助对困难群体、司法制度乃至社会经济的积极作用？在全国人大启动法律援助立法之前，这是急需法律援助理论界和实务界通过实证研究、比较分析等尽快解决的问题。

三、对策和建议

根据相关立法规定，结合法律援助实践和世界其他国家、地区的做法，就法律援助机构设置问题，笔者认为，应采取政府性质、单一系统模式，名称为法律援助机构。其理由在于以下几点：

（一）采取政府性质是由法律援助行为的性质所决定的

《条例》规定，法律援助是政府责任，法律援助机构存在的首要职能是受理审批法律援助申请。从《行政诉讼法》、《行政复议法》的受案范围和司法实践分析，法律援助机构受理、审查法律援助申请的职能应当属于具体行政行为，而且是可提起行政诉讼的具体行政行为，因为法律援助机构作出的给予（不予）法律援助决定书将会对法律援助申请人的权利义务产生实际影响；［4］而从《行政许可法》的相关规定分析，法律援助服务既不是公民能够自主决定的，也不是律师协会、律师事务所等行业组织或者中介机构能够自律管理的，更无法依靠市场竞争机制做到有效调节，所以，只能采取政府性质的专门法律援助机构负责管理实施。

（二）采取单一系统模式是由立法所决定的

在《条例》实施之后，法律援助管理机构出现之前，为了规范地方各级人民政府的机构设置，加强编制管理，提高行政效能，2007年，国务院出台了《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（以下简称 《管理条例》）。根据《管理条例》第10条的规定：“地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担”，这为设立单一系统法律援助机构提供了法律依据。《管理条例》第7条还规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。在此情况下，要想突破《管理条例》的原则性规定，则必须为两个并行机构的存在提供更高层次的法律依据，即通过全国人大专门立法解决问题。

（三）采取单一设置模式是世界各国和地区通行的做法

法律援助机构设置是世界各国和地区法律援助立法的首要内容。从世界各国和地区乃至联合国最新刑事法律援助立法及实践来看，政府在出资设置法律援助机构时基本上都采取了单一设置模式，而鲜有我国如此复杂的设置方式。境外的单一模式主要包括两种类型：一是民刑不分体系下的单一设置模式；二是民刑分开体系下的单一设置模式。民刑不分体系下的单一设置模式，可以以法律援助发源地英国以及加拿大、澳大利亚、新西兰、新加坡、澳大利亚和我国台湾地区等为代表。如英国的英格兰和威尔士地区，法律援助管理实施机构统一为英格兰和威尔士法律服务委员会。①而且从2012年开始，为了加强对法律援助工作的管理，经过广泛充分的讨论和征求意见、建议，以最新立法规定为依据，英格兰和威尔士法律服务委员会已经从非政府部门性质的、独立的公共法定服务机构转变为司法部的一个内设部门。民刑分开体系下的单一设置模式主要是指美国。在美国，刑事法律援助与民事法律援助分属不同系统，其中，刑事法律援助以法院公设辩护人模式为主导，②民事法律援助则是以法律服务公司为主导。③从澳大利亚法律援助管理体制来看，在各省和地区法律援助委员会的基础上也设有全国法律援助委员会。作为大陆法系代表的德国以行事严谨著称，法律援助以法院诉讼代理类为主，由法院负责法律援助工作，没有成立单独的法律援助机构。④因为德国在首次开展法律援助联邦立法时，经对法律援助实施体制问题进行认真考虑，立法人员得出结论：由于法律援助与法院工作密切相关，所以，将法律援助实施工作委托给法院才是合乎逻辑的做法。当时，法律援助仅限于法院诉讼领域，而没有考虑到非诉讼领域的法律援助。当1980年法律援助咨询计划出现的时候，虽然该计划与法院诉讼程序没有任何关联，但由于法律援助咨询计划服务量比较小，其实施工作仍授权由法院负责，其管理工作也由法院负责开展，因此，法院工作的独立性保证了法律援助工作的独立性。在德国，法院独立于联邦、州和地方政府之外。法律援助作为法院的从属性制度，由法官负责审批法律援助申请，法官的独立性保证了法律援助的独立性。德国法官属于任命终身制（非经选举产生），拥有完全的独立性，不受任何形式的监督和约束。所以，法律援助由各个州的法院负责开展，并由各州提供经费支持。全国有500多个区法院。通常情况下，如果当事人需要法律援助，可以先同这些区法院联系。每一个区法院都有一个柜台，可以为当事人提供一般性法律援助信息及法律援助申请服务。至于包括法律援助在内的司法管理实施工作 （the administration of justice），由16个州——而非联邦政府——负责开展，不存在联邦层次的中央管理体系。在16个州中，法律援助管理实施工作被授权给州法院，而不是某个州法律援助委员会或者基金会负责。按规定，联邦各州通过对法院工作负有监管职责的部门，为法院提供所需的法律援助经费。在法院内部，没有专门的办公室负责法律援助事务。法官及其书记员除了要负责日常办案工作外，还要负责法律援助申请的处理工作，包括对申请人进行必要的经济状况审查和案情审查。由于缺乏集中的管理实施机构，所以没有开展过法律援助宣传推广活动。通常，16个州的司法厅 （department of justice）会在它们的综合性网站上公布法律援助信息资料。类似地，大部分地方律师协会也会在其办公场所摆放法律援助宣传册。概言之，德国法律援助公众知晓程度不是太高。

我国香港地区采取了法律援助实施机构与监督机构并存的设置体系。不过，需要强调的是：一是作为法律援助实施机构的法律援助署属于香港政府公务员性质的机构，而作为法律援助监督管理机构——法律援助服务局则属于社会性质的机构，其董事会成员都由社会人士兼职，纯义务性质，不拿政府薪水；二是法律援助服务局成立的目的是为了确保公众在法律援助管理上有更多的参与机会，以及增强法律援助的独立性。由此不难看出，我国香港地区法律援助管理与实施机构的分设模式与我们的做法是完全不同的。

在总结各国和地区立法及实践经验的基础上，联合国最新通过的首部国际法律援助立法性文件——《关于在刑事司法制度中获得法律援助机会的原则和指南》①联合国 《关于在刑事司法制度中获得法律援助机会的原则和指南》自2007年起草以来，经过多次讨论修改，已于2012年年底由联合国大会批准通过实施。明确要求：各成员国应当建立一个全国性的法律援助机构，以做好法律援助实施、管理、协调和监督工作；要确保该法律援助机构工作的独立性，履行职能时不受任何个人和机构干涉。即各国应当考虑建立具有独立决策权、执行权的法律援助机构，其权限至少要包括：人事任用权，法律援助服务人员资质认证及服务指派权，制定服务标准、培训要求、需求评估、法律援助预算和工作规划权以及负责建立独立投诉处理部门的权力等。

（四）名称为法律援助机构是由《条例》所规定并且是世界各国（地区）通行的做法

《条例》第4条明确规定的机构名称是法律援助机构而非法律援助管理机构。从法律援助实践来看，法律援助的管理与实施是分不开的，所以，如果机构名称为法律援助管理机构的话，那么，法律援助实施职能如何履行呢？鉴于此，在对法律援助机构进行命名时，各国和地区都没有命名为法律援助管理机构。比如上文提到的英格兰和威尔士法律服务委员会 （Legal Services Commission）、澳大利亚法律援助委员会（National Legal Aid）、美国的法律服务公司（Legal Services Corporation）、我国香港地区的法律援助署 （Legal Aid Department）等，在其名称中均没有出现“管理”两个字。所以，鉴于《条例》和境外的做法，笔者认为，以法律援助机构命名是适当的，更能全面涵盖法律援助机构的职能和作用。

［1］国务院法制办政法司，司法部法律援助中心和司法部法规教育司编.《法律援助条例》通释［M］.中国法制出版社，2003.

［2］金国坤.行政机关间的权限冲突解决机制研究［EB／OL］.http：／／www.xj71.com ／2012-01-05 ／657448.shtml.

［3］司法部法律援助中心.中国法律援助年鉴（2010）［M］.中国民主法制出版社，2010.

［4］广东河源审结全省首宗不服拒绝法律援助状告法援中心案［EB／OL］.http： ／／news.sina.com.cn ／s／2003－11－13／08442126368.html； 关于教育行政主管部门出具介绍信的行为是否属于可诉具体行政行为请示的答复［EB ／OL］.http： ／／dalianfalv.blog.sohu.com ／156770269.html.