修法给予央行更多独立性

吴晓灵（全国人大财经委员会副主任）

修法给予央行更多独立性

吴晓灵（全国人大财经委员会副主任）

金融法治化

金融业的健康发展有赖于法律制度的完善，对金融业法律进行修订的原则，应该是功能立法、行为监管和规范市场秩序。

“十八大”提出了中国改革开放的蓝图，而这当中很重要的一条，就是要把我们国家引入法制的轨道，那么金融业的健康发展有赖于法律制度的完善。金融危机之后，各个国家总结教训的方式，便是修改和完善法律制度、运行规则，中国金融业的发展也应建立在这样的基础上。

目前中国已经有了比较全面的金融法律体系，有《中国人民银行法》、《银行业监管管理法》、《商业银行法》、《票据法》、《信托法》、《证券投资基金法》、《保险法》和《担保法》。法律不是越多越好，而是需要体系更加完善，执行更为有力。对金融业法律进行修订的原则，应该是功能立法、行为监管和规范市场秩序。

当前，以机构监管为主的监管格局往往成为制定法律规范的障碍，应该逐渐改为以功能监管为主、机构监管为辅的原则。在修订法律时，很多部门都要从自己监管的机构来考虑，而没有更多考虑在同样的法律关系、市场行为下，如何统一、规范。我在人大推《证券投资基金法》的修法时，深深的感觉到，当一个跨几个行业、跨银证保的一个资产管理的行为实施时，要协调各个监管当局的监管范围和行为规则，会遇到很多的问题。我们不得不迁就现有的监管格局，在有限的空间内对同样行为做出一定规范。

我个人认为，未来几年应该重点修订的主要是四部法律。

强化与制衡——《中国人民银行法》

在金融危机当中，唯一能够向市场提供流动性的金融业定海神针是中央银行。其最后贷款人的职责决定是它在金融业中的地位。《中国人民银行法》规定了中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。从这个目标出发，未来如修订《中国人民银行法》有四个方面的重点：

一是货币政策由国务院来确定，但在执行和实施货币政策的手段和工具方面，应给予中央银行更多的灵活性。多部门之间的沟通是必要的，但如果中央银行没有相对独立性，在很多问题的分析和决策方面，前瞻性、有效性就难以保证。《人民银行法》中写到货币政策委员会，但是它只是一个事后咨询的咨询机构。货币政策委员会成员包括一行三会、财政部和统计局等国务院重要部门，还有业界的代表，在委员会中充分发表意见，在决策方面发挥更多作用，有利于提高货币政策的有效性；

二是需要建立一个金融监管的协调机制，防范和化解金融风险，维护金融稳定。这句话在2003年修订《人民银行法》的时候就提及了，但现在还没有一个制度性协调机制，基本上是靠国务院领导的巡会制度来协调一行三会和财政方面的关系。中央银行承担着最后稳定的责任，应承当牵头任务；

三是统一制定清算结算制度，规范电子支付结算工具和网络发展。现在电子支付系统、网络系统已非常发达，电子货币也已存在。时代发展需要中央银行在更宏观的角度，对新形势进行研究。电子货币作为支付结算的工具，支付结算的制度方法应由中央银行来统帅。

四是要与财政形成权力制衡。中央银行是发钞的银行、银行的银行、国家的银行。替国家经理国库、建立制衡机制，是财政稳健运行的需要，这是世界各国中央银行的三大职能之一。但是在我们修订预算法时，在中央银行经理国库还是代理国库上争论不休，现在该有个决断。经理国库并不意味着中央银行要对库款进行经营，而只是对国库的出入库进行认证登记。财政是会计，中央银行是出纳，出纳和会计必须严格分开，权力没有制衡就会形成腐败。

更加与时俱进——《商业银行法》

17年来，商业银行的经营管理发生了巨大变化，许多风险控制业务范围的规定应做相应的修改。银行资本充足率、流动性管理、风险控制都应该在法律中体现。现在对《商业银行法》批评较多的是75%的存贷款比例，其实如有流动性管理，这个比例的重要性与上世纪90年代相比已相差很多。就为这75%的比例，到了月末和季末的时候，商业银行存款就会搬来搬去。这种存款来回搬家的状况干扰了经济正常的信息，因而对于这些风控的指标我们应当进行重新审视。

银监会成立时之，除了商业银行外有吸收公众存款的财务、金融公司，还有不吸收公众存款的信托公司，于是专门立《银监法》来约束这些非银行金融机构。这种单独为监管当局立法，只有在中国才有，我认为应按业务和功能来立法。如果按照吸收公众存款的金融机构来立法，就可以把《银行法》与《商业银行法》合并成为银行业法来规范信贷市场。让不吸收公众存款的人他们去放贷，即民间资本阳光化；吸收大额存款的金融机构和吸收小额存款的金融机构的行为也应该去规范。这两类机构应该在银行业法中来规范起来。

进一步加强监督力量——《证券法》

我国证券业发展非常迅猛。《证券法》立法后已修改过一次，今后如修法还有三点要注意。

一是中国法律对证券的表述太狭窄，不利形成市场秩序，不利各类权益证券化，从而限制了资本市场发展。现在在金融市场上有很多事是可以通过证券化的方式来解决的，而且社会也有这样的冲动。我们在清理整顿各类的交易场所，其实他们都有一种，想把交易标份额化然后进行交易的冲动。证券就是权益的一个代表，只要份额化它其实就是证券，无份额化也是证券。我们不把证券作为一个权益代表表述，使得证券市场上权力分割非常多，证监会的监管权限受到很大的限制。

二是中国尚未建立做市商制度，证券交易缺乏无缝对接的多层次资本市场，股票定价机制远未完善。股票定价不是最后IPO时再来定价，实际上应该每一个股份制的企业的股票都应该有一个合法交易场所。而发展多层次资本市场，关键是要建立做市商制度，由做市商来判断哪个企业的股票值不值得对它做市，做不做得来交易。最后能不能够公开上市交易，那是多次交易过后的结果。

三是资本市场利益巨大，虚假肆意操纵市场行为难以杜绝。如果监管手段不足，违规成本过低就难以形成抑制力量。尽管上次修订法时，对证监会的监管权利加大，但对于现在资本市场上的一些利益操纵行为威慑力还不够。

聚焦财富管理——《信托法》

财富管理是金融业发展的广阔天地，而《信托法》仅对信托关系进行规范，信托经营没有法律层面的规定。《证券投资基金法》的修订对于财务信托尚无法律规范。在明确法关系的基础上实行统一的监管原则，进而实现功能监管是财富管理健康发展的保证。

完善主要的金融法律制度，将极大的推进理念的统一和市场行为的规范，修法的过程就是一个理论探讨的过程，就是思想统一的过程。只有思想理念统一了，我们的行为才可以规范。（本刊特约记者方迎定整理）