人大权力运作中的缺失与整合

周星辰

人大权力的本质是一种政治权力，构成人大权力的基础是人民的利益，这在宪法的总纲中已有明确的表述。因此人大权力运作得如何，直接关系人民的利益是否得到充分、有效地体现。多年来，人大权力运作在探索中不断向前推进，人们对人大工作的认知程度在逐年提升。但是，也要正视实际运作中的一些缺失，或多或少地造成人大权力运作中的虚置和疲软乏力，公众对人大工作的认可度和期望值受到影响。因此，依法履职——提振人大工作激情，彰显活力——真正取信于民，已成为人们关注的现实问题。

缺失列举之一：人大机构——最大的其实是最小的

中国人大组成人员之多、会议规模之大，创世界各国会议之最。根据国家法定数额，全国人大代表近3000人，地方各级人大代表达320万人。但专职组成人员之少、会期之短也是各国议会中所少见的，以全国人大为例，近3000名代表中，以全国人大工作为职业的不过5%，即使在其常设机构全国人大常委会的160名左右的组成人员中，还有相当一部分是兼职的。据有关资料统计：在国外150个国家和地区的议会中，专职议员在500名以上的有12个；在100至499人之间的有72个；99人以下的75个。100人以下的主要是些小国家，我国13亿多人口，全国人大专职组成人员才160多人，按人口比例计算，可以说是世界最少的。就会期来说，世界上实行议会制的国家，议会会期一般每年3个月以上，有半数在半年以上。中国人大的会期，一般在半个月左右。就人大机关人员编制来说，纳入人大机关公职人员编制数，仅占编制总数的2%左右，相当于政府组成部门的一个工作局，在同级国家机关中也是最小的。以最小的机构，管理最大国家的最大的事物，这种“小马拉大车”的现象，力不从心是在所难免的。故有人说“人大是牌子大、作用小，权力大、威力小，雷声大、雨点小，年龄大、脾气小”，就不足为怪了。

缺失列举之二：代表选举——表象的掩盖了实质的

代表选举制度直接关系“一切权力属于人民”这一宪政本质的实现程度，是国家机关及其工作人员的产生是否具备合法性和正义性的基础。近年来，人大代表这一职务的分配已经呈现出向“实权资源”“资本资源”“精英资源”集中的趋势；相对弱势阶层正从角逐中渐渐淡出，他们的利益诉求和反映渠道可能变得越来越窄。在我国几十年的选举实践中，一直注重代表的结构和比例，其根本的实施理由是保证国家权力机关和社会主义民主制度具有广泛性和优越性。但是，这种硬性要求按选举单位分配代表类型进行推荐、提名、选举的制度，在实施操作中已经表现出诸多局限。一是缺乏明确的法律依据。候选人的提名难以做到有效规范，实际上限制了投票者行使民主权利的自主性，也间接剥夺了其他公民的被选举权。同时不可避免地导致把代表作为荣誉职务来安排，人大代表的社会角色与人大代表本质要求不相适应的问题很突出，人代会因此可能成为“劳模会”。二是代表知识结构失衡。由于领导干部代表和党员代表比例较多，主要局限在党政干部范围内，所以他们的知识层面、工作阅历、思维定势基本属于同一层次、同一类型，难以构成地方国家权力机关集体议决重大事项所需要的立体式智能结构，难以保证尽可能将最有参政热情和能力、最能维护选民利益的人选举出来，反而可能选出一大批看似具有代表性实际上难于履职的“政治陪衬”，人代会可能变成“干代会”。三是一线工人和农民比例偏低。强势力量幕后加入代表角色的角逐，导致“第一线代表”的构成被变相侵蚀。如乡镇领导干部成为了“农民代表”、厂长经理成为“工人代表”，科局长成为“知识分子代表”。这样，选举的技术安排掠夺了选举的价值追求，表象上的广泛性掩盖了实质上的狭窄性。

缺失列举之三：公权异化——个别的却又是易发的

我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人大和地方各级人大。但是人大并不独自行使国家权力，而是委托与授权其他国家机关行使部分权力。这种来自于国家的权力，我们称之为公权。公权异化，就是指执掌公权的国家机关及工作人员，偏离了行使人民赋予的权力的目的，把权力变成了谋取个人或集体、部门利益的工具。公权异化的现实表现为：其一，公权私用。从立法这一层面上看，我国的立法基本是由相关执法部门提出法律草案，交由国家权力机关审议通过。其间虽然经过立法调研、会议审议等诸多程序，但仍然无法根除法律条文中的部门利益意识。因而，现行法律存在一些实质性的缺陷，少数法律甚至带有明显的公权私化特征。再从执法这一层面上看，各级国家机关在执行国家法律时，往往以自身利益决定执法取向，在执法过程中对执法出现偏差所带来的负面社会影响考虑的不多，执法的随意性很大。其二，公权窃用。有的执掌公权的部门，为谋取个人利益、部门利益或狭隘的集团利益，将公权视为实现个人目的的工具。在适用法律上为我所用，凡是与集团利益有冲突的，或断章取义、或隐瞒政策与法律、或剽窃公权以牟取信誉，进行暗箱操作。其三，公权滥用。如换届选举中，由于缺乏科学的、规范的竞争机制，造成某些候选人私下运作，个别代表对法律把握不准、理解不透，在依法履职、为民行权上认识出现偏差，难免出现“逢请必到，给钱就要，选谁看需要”的现象。还由于法律对所谓贿选界定得不是十分清楚，选举中的拉票、暗箱操作等不正之风难以得到有效控制。可见，公权异化所带来的负面作用就是人们对法律的公正难免会有所怀疑，对社会公德的遵循难免有所保留，这是一个特别值得警觉的现实问题。

缺失列举之四：监督手段——最硬的往往是最软的

撤销同级政府不适当的决定和命令，罢免或撤销由本级人大选举或由本级人大常委会任命的国家机关工作人员的职务，这是最能体现国家权力机关民主特色的刚性手段。但在近60年人大工作的实践中，由全国、地方人大及其常委会主动撤销的政府文件寥寥无几，由政府部门自行撤销的规范性文件倒数以千计。当然，这里不排除人大内部协调的作用，但在较多数公众的眼中，这是人大权力的变形和法律的绕曲。专项工作评议是地方人大积极创造的一种监督形式，尽管被地方人大广泛运用，但仍然处于一种徘徊状态。因缺少法律遵循和操作细则，必然导致选择评议对象时选好不选差、选优不选劣的现象，评议中必将出现“深不得、浅不得，软不得、硬不得”的困扰，评议工作的深层次运作只能搁浅。这样的评议只能有一个结果，那就是被评议对象个个都像“孔繁森”，怎么会评出一个“王宝森”呢？然而，老百姓却说“腐败分子的出生率远远大于死亡率”；甚至说个别部门：“衙门吓死人，办事拖死人，腐败坑死人，官僚气死人。”评议效果与“老百姓心中的那杆秤”出现偏差就在所难免了。近年来，随着市场经济体制的深层推进，利益关系日趋刚化，国家机关权力寻租现象已成为社会反响强烈的焦点问题，人大及其常委会作为最高层次的法定监督机关，理所当然应运用罢免、撤职等刚性手段，将那些盘踞在国家机关重要岗位上的违法分子清除以遂民愿。但在实际工作中，人大及其常委会除了按照权力机关的决定例行公事以外，很少主动行使自己的监督权和处置权，在较多数公众的心目中，发挥的仍然不过是表决机器的作用。

缺失列举之五：会议审议——最实的有时是最虚的

一是预算审批和执行。预算计划通常是由上到下逐级下达，人代会一般是由下到上依次召开，在人大会议召开之前，政府拿不出具体的预算方案，提交人大会议审议的通常只是列出收支总数简要说明的预算报告，这样的预算报告通过不通过意义不大，上级计划一下达，马上就得变更。再者，预算法虽然把审批权赋予人大常委会，但由于人大常委会受各种因素的制约，进行调查研究的力量有限，往往造成预算审批和预算执行监督的空转。正如有的学者评价的那样，人大及其常委会对预算的审批和监督，处于“程序合法，实质虚置”的状态。二是审计报告中问题的整改。当前，按照法律有关规定，各级人大常委会都在听取和审议上一年度审计工作报告。从近年的情况来看，审计报告反映的问题比较多，有的还比较突出，常委会在审议时反响十分强烈。但是会议之后，却显得过于“平静”，关注审计报告反映问题的整改落实较少，以致审计报告披露的问题反复出现，陷入了一个屡审屡犯、屡犯屡审的怪圈。虽然，年底也听取整改情况汇报，但责任得不到追究。三是专项工作报告审议。由于审议程序缺乏严格细致的规范及对审议工作的具体界定和限定，造成个别组成人员审议发言重心偏离，其表现为：肯定成绩——热情洋溢；指出问题——一句两句；提出建议——软弱无力。更有甚者不知是出于局部利益、集团利益、个人利益或者出于其他原由，审议发言时向“一府两院”有关领导“暗送秋波”，以示“爱你没商量”。这种现象虽然是个别的，但却降低了审议质量，影响了审议效果，扭曲了审议原义。

缺失列举之六：依法决定——看得见又是摸不着的

地方人大有两项职权，至今仍像“丈二和尚，叫人摸不着头脑”。一是重大事项决定权。依照法律规定，县级以上地方人大常委会有讨论决定本行政区域政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项的职权，但法律同时又赋予了政府管理上述事项的职权，在两种职权相互交错的情况下，人大常委会和同级政府的权幅如何界定，既没有具体的法律规定，又没有可供操作的立法解释或问题解答，全靠各地自行摸索。二是决定授予地方荣誉称号。按照全国人大常委会有关工委的解答，地方荣誉称号既不是模范单位和模范人物，也不是荣誉市民之类的荣誉称号，究竟是什么？还“需要另行研究”。一个设置了20多年的法条，其基本含义至今连立法者自己都不清楚，这无异于告诉人们：地方人大常委会的这项职权，只是供人们欣赏的空中彩虹，它可以给人带来美感，但又是可望而不可及的。

缺失列举之七：民众关注——最高的却又是最低的

每年的全国和各地方人代会，总能聚集无数人的热切目光。民众对人大寄予了更多的期望，也提出了更高的要求。耐人寻味的是，一方面民众对人大的期望越来越高；另一方面，民众对人大常委会的职能和工作却是漠不关心，甚至是一无所知。《浙江人大》有一份调查资料显示，96.16%的受访者不知道浙江省人大常委会会议有哪些主要内容；99.72%的受访者说不出2003年以来浙江省人大在《浙江日报》公开征求意见的相关法律法规草案；98.70%的受访者不清楚2003年以来浙江省人大组织开展的执法检查项目；99.08%的受访者说不出近两年来浙江省人大常委会听取审议的有关专项工作报告……民众的知晓度为什么会如此之低？调查数据背后的原因，令人深思。客观而言，目前，人大宣传工作依然停留在较为传统的形式上。程序性的报道多，深入挖掘的少；常委会组成人员原则性的建言献策多，批评指责的少；被动式的宣传多，主动出击的少……人大的宣传工作如果不能以百姓喜闻乐见的方式来开展，不顺应舆论宣传的形势和规律，一成不变、枯燥乏味、老方一帖，很容易让人产生阅读的疲劳，不知道、不关心、不了解人大工作也就不足为奇了。需要强调的是，老百姓不关注人大工作的另一个原因，是人大工作本身的议题和老百姓所关心的社会热点难点问题没有很好地交融。各地人大常委会尽管开展了一些公开征求监督议题等工作，但是由于缺乏广泛的宣传和前期的充分准备，实际参与的人寥寥无几。有关议题依然是会议桌上小范围讨论而定的。毋庸讳言，这样的自弹自唱，本身就缺乏民意基础，又怎能引起民众的广泛关注？

党的十八大报告关于人大工作提出许多新要求，在新的历史时期怎样把人大及其常委会建设成为名副其实的地方国家权力机关、能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关和密切联系人民群众的代表机关，已成为党和人民及人大工作者共同面对的课题。因此说，整合人大权力运行机制已成为当务之急。

第一，要培育亮剑精神，以解决地方国家权力机关有软少硬的问题

在现实中，人大的监督仍以推动工作为主，缺乏“不达目的不罢休”的“硬气”和“风骨”。一些地方人大在监督过程中，对复杂问题避重就轻，对群众普遍关注的热点问题反应迟钝，甚至“自动屏蔽”。即使对一些问题进行监督，往往也是瞻前顾后，畏首畏尾，雷声大雨点小。例如，目前社会各界普遍关注的“三公”开支问题，作为“钱袋子”的监管者，人大始终没有给出一个响亮的回应。平心而论，人大每年都要对财政预算进行审查，但这种监督依然是程序性的。除了一些部门主动公开的常规账本外，对于民众要求公开的“惹眼”账目，要么“讳莫如深”，要么“雾里看花”。人大监督的这种习惯性缺位，实质是失职、不作为的表现。政府在环境保护、食品卫生、项目建设等问题上监管失职，人大可以问责政府，必要时可行使质询权；而人大一旦对政府的监督出现缺位，人们同样可以问责人大。这样，才能防止人民赋予的权力不被旁落、虚置甚至异化。只有受到选民的监督，人大代表及人大常委会才不敢懈怠。近年来，不少公民在微博上发表博文，表示将自荐参加当地选区人大代表的选举，当选后将为当地选民“鼓”与“呼”。这背后，反映的是公民权利意识的不断觉醒。同时，也透射出选民对人大代表和人大及其常委会更多的期盼。权力的行使必须受到监督，人大也概莫能外。面对质疑和期盼，人大及其常委会要主动审视存在的不足，自觉接受民众的监督，尤其是在现阶段人力、财力有限的情况下，要根据自身实际，集中力量，对人民群众关注的热点问题紧盯不放，一抓到底，求得实效，体现人大的“硬气”和“风骨”。如此，“橡皮图章”的印记才会变成实实在在的“宪政钢印”。

第二，要强化权威意识，以解决地方国家权力机关有患不治的问题

当前，“清水衙门”“退居二线”“橡皮图章”等一些怪词在人大宣传中见诸报端，不是呼吁提高人大地位，就是强调重视人大权威。此举不难看出，人大确有“失信失威”之嫌。那么，到底是谁制造了人大的信任危机呢？笔者认为：一是“亲和力”不强是造成人大信任危机的“罪魁祸首”。按照代表法规定：“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。”但在实际中，一些人大代表错把“代表”当荣誉，不是一心为民代言，只图身轻职闲，久而久之，就脱离了群众，失去了人大的“亲和力”。二是“公信力”不强是影响人大威信的“致命弱点”。在开展人大监督过程中,我们常常会遇到一些触及“一府两院”利益的事，有的人大干部怕得罪人，伤了和气，认为多一事不如少一事，“能躲则躲”；有的怕事后报复，睁一只眼闭一眼，“得过且过”，这样一来，人大在群众中的威信也就大打折扣，“退二线”“养老院”自然就成了人大的代名词。三是“执行力”不强是影响人大权威的“关键要害”。一些地方的人大及其常委会往往把宪法和法律赋予的监督权放在走走转转、听听看看、读读念念等一般监督形式上，对那些人民群众普遍关注的热难点问题，不愿启用刚性监督手段，这样就造成一些审议意见和建议不能很好地落实，无疑就削弱了人大权威。四是“免疫力”不强是影响人大形象的“雀斑瑕疵”。在物欲横流的当今时代，有一些身兼人大代表的企事业负责人，把人大代表当作“挡箭牌”，胡作非为，徇私枉法，在人民群众中产生了极坏影响，势必损坏人大的整体形象。

第三，要整合实力配置，以解决地方国家权力机关有权无力的问题

要使人大及其常委会成为名副其实的国家权力机关，就必须使其控制和掌握的权力资源与其所处的法律地位相适应。重点是在国家公职人员的选拔配备上，打破长期以来先当官员后当议员的思维定势，可适当尝试先当议员后当官员的用人机制，从根本上解决地方人大常委会组成人员中普遍存在的“老、少、差”的问题。可适当调整预算举债、审计监察、项目建设由人大及其常委会掌控，以改变目前“丫环管钥匙，当家不做主”的状况。要使人大及其常委会成为能够担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，就必须使其机构设置能够保证职能作用的充分发挥。每项职权的行使，要有相应的机构和人员来研究和承办，特别是对社会反映强烈的预算监督和规范性文件审查等，应设立专门的机构来负责日常工作。要使人大及其常委会成为密切联系人民群众的代表机关，就必须优化人大代表与人大常委会组成人员的结构。实现人大代表由“先进劳模型”向“政治科学型”的转变，设立代表联络机构，建立和完善基层人大代表向选民述职的机制和履职考评手册等，逐步使人大代表身份实质化。人大常委会组成人员应从具有较高政治素质和业务素质的代表中选举产生，适当增加驻会委员比例。只有这样，才能解决人大权力运作中有权无力的问题，保证地方国家权力机关具有人民授予至高无上的权力。

第四，要出台配套程序，以解决地方人大权力运作有的无矢的问题

监督法的颁布与实施，对于各级人大常委会工作具有开拓性的里程碑意义。尽管如此，在现有的政治体制下，要切实增强人大监督实效，还需要进一步完善人大监督程序。一是制定配套法规。根据各地实际制定监督法实施的地方性法规是十分必要的，这将使人大对带有普遍性、倾向性的问题监督的渠道更加畅通，程序更加规范，使人大依法监督的作用更能得到发挥。二是探索监督形式。探索是人类社会向前发展的动力，监督法是从整体上规定人大常委会行使监督职权的一部法律，在宪法和监督法等法律的框架下，如何进一步完善和深化人大监督职权，特别是在中性、刚性用权上，如何有效运作并使之常态化，还有很多地方仍然值得认真探索和开掘。三是出台配套程序。原则性的法律规定，主要解决的是“的”即政治任务和目标的问题，难以解决“矢”即实现任务和目标的程序与方法等问题。正如毛泽东同志在谈到工作方法所说的那样：我们的任务是过河，但没有桥或没有船就不能过，不解决桥和船的问题，过河就是一句空话。如：重大问题决定权的界定、决定权幅及运作程序；对“一府两院”规范性文件的审查办法及程序；人大代表及常委会组成人员提出质询案、撤职案内容、形式及处理程序；预算审查、监督内容和程序；选举和任免国家机关领导人的职数和权幅的限制；受理群众申诉控告范围、方式及处理程序；特定问题调查的范围、方式、手段及调查结果的处理程序等，目前看，还不够健全。只有尽快出台或不断完善、丰富与人大工作相配套的法规、细则、运作程序，才能保证人大权力运作具有可操作性和实效性。

第五，要拓展有效途径，以解决地方人大权力运作有虚无实的问题

人大权力运作要与时俱进，就必须善于不断总结和提高。在创新人大工作方式、拓展工作有效途径上力求做到“三个转变”：一是权力行使要由被动向主动转变。多年来，地方各级人大常委会依法办事虽然取得很大进展，但是对照法律规定和人民群众的要求，人大权力运作在诸多方面还没有真正到位，许多工作甚至带有滞后性，影响到人大作用的发挥。要改变这种状况，就必须使人大工作变被动为主动，俯瞰全局抓大事，审视宏观作决策。二是职能发挥要由单项向整体转变。就人大权力运作而言，“虚”“软”现象时常存在，监督权的行使仍是一个薄弱环节，其表现为：程序性高于必要性，象征性高于实质性，从而在公众心目中形成人大及其常委会主要就是监督的感觉，淡化了其他职能的存在。可见，全面完整地行使法定职权，有效地提高人大及其常委会工作的质量和效率，已成迫切需求。三是活动方式要由循规向创新转变。人大权力运作中的模式化突出，会议形式年复一年变化不大，活动方式月复一月方法雷同，给人一种“月亮，还是那个月亮”的感觉。这就要求人大权力运作在坚持依法办事的原则下，必须摒弃思想上的束缚，努力使人大工作坚持科学性，体现时代性，富有创造性。

第六，要消除人为禁区，以解决地方人大履行职权有法不依的问题

宪法和法律对人大监督的手段作了明确规定，但在实践中，一些地方在手段和方式的运用上，依然存在着人为的“禁区”，有“权”不用、有“法”不依的现象仍然存在。其一，质询上“羞羞答答”。质询是法律赋予的监督手段，但在实际工作中，往往是既想使用又怕使用，监督主体理不直、气不壮，犹抱琵琶半遮面。而监督客体，本能存在着抗拒心理，认为是有意过不去，故意找茬子、挑毛病。质询手段运用得好的为数不多，有的干脆避而不用。其二，罢免、撤职上瞻前顾后。罢免和撤职，是法律赋予人大监督的一种刚性手段。对人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员，因故要进行罢免和撤职，是人大人事监督的具体体现，也是树立人大权威的有力措施。但地方人大很少运用这一手段，自我束缚了手脚。其三，特定问题调查很少启用。法律规定，对一些重大问题，常委会可以组织特定问题的调查委员会。这一手段，不知是因为技术上的原因，还是因为不存在特定问题，很少运用过。由此可见，在实际监督工作中，往往存在一些矛盾的现象，一方面是从事人大工作的同志抱怨监督手段不多，条件不好，环境不优。另一方面又存在现成的法律手段不用。究其原因恐怕是思想不够解放，缺乏勇气和信心。因此，有必要进一步解放思想，放开手脚，把法律赋予人大及其常委会的职权用足用活。只有这样，才能把人大监督工作提高到一个新的水平。

第七，要立足探索创新，以解决地方国家权力机关有位无为的问题

宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，人大及其常委会在国家政权体系中处于核心位置，起着不可替代的作用。但是，由于多方面的原因，一些地方人大及其常委会在履行监督职能时存在不作为现象，对政权体系的正常运转易产生负面影响。一是监督工作软弱无力。有些地方人大常委会惮于权威性不够，在监督过程中，对复杂问题避重就轻，对热点问题顾左右而言他，无奈之中以“事后监督论”或“不越位、不错位”来自我安慰，以“寓监督于支持之中”来寻求自我开脱。即使对一些难以回避的实质性问题，开展监督也是瞻前顾后，畏首畏尾，雷声大雨点小，只对事不对人。这样做的结果，使人大监督软弱无力，流于形式。二是监督内容拘泥程式。监督是一个动态的过程，因而监督的内容必须根据形势和任务的变化适时进行调整。一些地方人大常委会以“按程序办事”作借口，年初制订的工作要点成为全年工作波澜不惊的最好注脚。对于常委会会议确定的监督议题，总是锦上添花多，雪中送炭少，这就导致地方人大监督工作游离于社会关注的焦点和人民群众关心的热点之外。如:地方人大每年都要对财政预算进行审查，但这种监督几乎无一例外都是程序性的，一些地方政府用钱的随意性依然如故，而通过人大这道程序还使一些违法行为披上了合法的外衣。这种拘泥程式的监督形式，确实让人大监督变味走样。三是监督手段避硬就软。地方人大常委会走过了30多年的风雨历程，但许多地方人大对宪法和法律赋予的一系列刚性监督手段避而不用，只是注重程序介入之类的柔性手段，致使人大监督失之于宽，失之于软，人大监督权在一些地方已经成了“纸老虎”，有其名而无其实。出现上述情况，原因固然是多方面的，但最根本的一条就是人大自身的不作为所致。实践证明，哪个地方人大在监督工作中敢于动真碰硬，善于攻坚克难，那个地方的人大工作就有声有色、有为有威。由此而论，便引发了一个政治命题——谁来监督人大的不作为？当法律赋予的权力得不到有效运用，当人民授予的权力不能行使到位时，客观现实就要求对监督者实行强有力的监督。因此，要按照权责一致的原则，在宪法和法律赋予地方人大及常委会重大权力的同时，必须明确其相应的工作责任，以及不作为的制约措施。只有如此，才能让消极者难以消极，作为者更有所作为，人大监督的至上性才能真正实现。

第八，要制订具体措施，以解决地方人大干部交流有进少出的问题

目前看，大多数以各级党委召开的人大工作会议，对人大干部交流的问题不同程度地都有了一些文字表述和说法。但是说法归说法，却没有具体的实施章法，实际运作上人大干部交流的幅度不大，“出生入死”的现象导致人大干部中的工作惰性。人大干部交流的实质，是要解决干部队伍年轻化的问题。从人大所处的法律地位看，人大干部队伍需要年轻化。人大常委会组成人员，肩负着宪法法律赋予的重要职责，常委会各工作机构也担负着重要任务，年轻有为，富于思考和创新是做好人大工作的基础。人大干部交流的核心，是要解决人大工作活力的问题。从人大所承担的艰巨任务看，民主法制建设是各级人大及其常委会的首要任务。各级人大干部理所当然地肩负着民主法制建设的重任，战斗在民主法制建设的第一线。各级人大及其常委会依法享有很高的权力，要行使好这些权力，履行好这些职责，完成好这些任务，没有一支生龙活虎的干部队伍，没有一个富有朝气的领导班子是根本不可能的。人大干部交流的重点，是要解决人大工作知识结构的问题。从促进人大工作的持续发展看，人大及其常委会的工作有很强的法律性、程序性，需要较丰富的专业知识，这就要求人大干部特别是人大常委会组成人员及工作机构负责人知识结构合理、专业结构合情，以保证人大工作的需要。人大干部交流的关键，是要解决人大机关干部的形象问题。从培养干部的角度看，人大机关应成为培养干部法治思维的摇篮和基地。人大机关要克服干部只进不出的现象，理应向社会不断输出有经验、懂法律、有素质、讲程序的优秀干部，这是人大工作与时俱进的需要，更是加快依法治国进程的重要举措。人大干部应该像党政干部一样，纳入党委组织部门的视野，经常交流，定期轮岗，挂职锻炼，从而树立起地方国家权力机关干部的良好形象。

解决目前人大权力运作中出现的缺失，现在是推动人大制度探索创新的有利时机。一是党的十八大对发展社会主义民主政治、坚持和完善人民代表大会制度、做好人大工作提出了新的更高的要求，为人大制度改革创新提供了良好的政治环境；二是随着公众民主法制意识的不断增强，他们希望人大充分发挥职能，按照宪法和法律赋予的职权，真正代表人民根本利益全面依法履行职责，这为人大制度改革创新提供了良好的群众基础；三是人大制度经过近60年特别是改革开放30多年来的积极探索实践，不仅积累了大量丰富的实践经验，而且建立起了较为完备的制度体系，这为人大制度不断创新提供了良好的制度基础。当然，改进和创新人大制度,是推进政治体制改革，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明的重要内容。要按照党的十八大的决策和部署，把改进和完善人大制度放在十分重要的位置，积极稳妥、逐步实施，坚定不移地向前推进。