制度的生命力重在落实

■陈力丹

（作者为中国人民大学新闻与社会发展研究中心教授）

今年夏天天气酷热，造成室外作业热死人的案例，于是便有《安全生产法当为“热死”撑腰》的报纸评论；上海几名法官嫖娼，于是出现《禁法官生活糜烂须入法》的采访记。记者被打了，有传媒呼吁“将暴力侵害记者行为入刑”。某报采访的一位律师认为：“记者作为特殊人群，建议可以把他们列为像警察、公务员那样的对象，对特殊人群加大关注保护力度，有利于我们的舆论监督更加到位。”

中国属于大陆法系，成文法覆盖社会诸方面的事项是其特点。但是，约束人们行为的条律是有层次的，能在道德范围内解决的事项不宜上升到法规层面，能在法规层面解决的问题，不宜上升到法律层面。法律是建立在道德基础上的行为规范的底线，而道德的约束远比法律宽泛得多，法规则处于两者之间，进一步划分为国务院制定的法规和国家各部委办制定的行政规章两类。同样的道理，行政规章能够解决的事项，不宜上升至国家法规层面。社会上的一切事项，不分轻重缓急和问题的大小，若都要以法律和国家级法规的形式来规范，那么法律法规就会多到天文数字。人处理信息的能力是有限的，法律信息达到天文数字的时候，法律不可能得到尊重和真正被执行，因为执行任何法律都是需要付出成本的（人力和财力、时间和空间），成本大到高于成效，法律就变成了摆设。

我国的法律体系已经基本完善，全国有四千多部法律和国家级法规，其中有一部分法律法规尚没有得到认真执行，甚至没有被执行。同时，涉及具体事项的行政规章很多，相近的内容经常重复颁布、强调。现在被呼吁立法的事项，绝大多数都有行政规章和法规做了规范，并且多数对应着相关的上位法条文。现在的主要问题是有法（包含最低级别的行政规章）不依，执法不严。

例如，酷热天的室外作业，我国去年就出台了《防暑降温措施管理办法》，规定用人单位有义务停止、缩短或者避开高温时段安排劳动者的室外的露天作业。其依据是《劳动法》、《职业病防治法》规定的劳动者享有获得劳动安全卫生保护的权利。主张这方面立法的理由是，已有的行政规章“级别太低，容易被用人单位漠视”。显然，这种思路找错了解决问题的途径。既然有行政规章，那主要问题是落实规章，而不是把具体的事项提升到法律。

我国多年来一直在“扫黄”，禁止嫖娼的法律法规很多，法官离开法庭就是普通公民，同样得接受法律法规的约束，若这方面出现了问题，依法处置就是了，怎么还要专门为法官另外出台一部禁止法官生活糜烂的法律？法治的特征是法律面前人人平等。若须加大处罚力度，也只能在已有法律法规的范围内采用处罚上限，除了警察、军人外，另行为某类社会人群制定法律，不是法治的体现，而是人治思维的结果，尽管在以“法”的名义。

记者挨打了，就呼吁制定禁止打记者的法律，也是同样的错误逻辑。记者是一种普通社会职业。不管谁打人，已有完备的法律法规来约束，重的有《刑法》管，轻的有《治安管理条例》管。那位广东的律师要求把记者视为警察、公务员那样的对象，通过赋予记者特权来保护记者，这在法治理念上是说不通的。记者不该拥有特权，把公务员视为拥有特权的人，这种认识至少在法治理念上也是不对的，只有警察、军人等因为身负保护人民的职责，有专门保障他们特殊权益的法律法规，这是人们可以理解的。

现在关于立法的呼吁中，多数事项现有法规（特别是行政规章）已有规定，相关的法律一般是在中观层面相对抽象地表述原则。行政规章作为下位的法规，其职能就是依据上位法，将相对抽象的法律规定具体化、可操作化。我们要把精力放到切实落实相关行政规章方面，解决无人执行或执行不利的问题。

目前较多的行政规章得不到认真执行，除了执行成本外，较为普遍存在的问题还有：执法主体不明确，进而处罚权无归宿；执法主体不处于被执法客体的上位，因而无法执法；只提出必须、义务等，没有处罚条款或处罚条款不足以制止违法行为的发生。所以，出现了新的社会冲突事项，我们首先要检讨已有的法规，特别是行政规章为什么不能得到执行，如何修改它们，使得它们能够得到执行。沿着这个思路，有助于较快地解决面对的新问题。