墨西哥毒品问题及其未来走向

卢玲玲 闫 伟

墨西哥是除阿富汗、金三角地区之外的世界第三大毒品来源地。2006年以来，墨西哥毒品暴力更是频频见诸报端，其血腥程度令人震惊。事实上，墨西哥毒品问题对于美国和拉美国家都产生了不同程度的影响。2012年12月1日，曾垄断墨西哥政权71年(1929-2000年)的革命制度党再次上台，并将对墨西哥毒品问题产生一定影响。墨西哥毒品问题是如何产生的?革命制度党能否缓解墨西哥的毒品暴力?本文将就这些重要问题进行初步探讨。

一、墨西哥毒品问题的历史及现状

15世纪末，西班牙殖民者将毒品种植第一次引入墨西哥。20世纪初，墨西哥毒品种植面积扩大，开始向美国出口。①María Celia Toro，Mexico’s War on Drugs:Causes and Consequences，Lynne Rienner Publishers，Inc.，1995，p.7.尽管美国政府不断加强对毒品的监管，并向墨西哥政府施压，但当时墨西哥军阀(考迪罗)横行，没有能力治理毒品问题。二战爆发后，“金三角”地区的毒品走私路线被切断，导致拉美地区毒品生产泛滥。据统计，20世纪70年代，美国消费的部分鸦片和大部分大麻都来自墨西哥。②United Nations Office on Drugs and Crime，Bulletin on Narcotics，Vol.LVIII，No.1-2，2006，p.62.至此，墨西哥毒品已成为影响其周边国家安全的重要因素。

20世纪70年代后，墨西哥毒品问题进一步发展。一是贩毒集团的组织化程度加强，形成了所谓的“毒品卡特尔”，即由多个贩毒组织组成的大贩毒组织，其目标是垄断毒品生产和走私，牟取巨额利润。③有的西方学者认为“毒品卡特尔”的提法并不严谨，应当用“毒品走私组织”(Drug Trafficking Organizations)。参见Colleen W.Cook，“Mexico's Drug Cartels”，CRS Report for Congress，Order Code 34215，February 25，2008，p.1.1980年，有“教父”之称的加拉多(Félix Gallardo)吞并了其他的贩毒组织，建立起“瓜达拉哈拉卡特尔”(Guadalajara Cartel)，平均每月向美国走私1.81吨可卡因。④Courtney Farrell，The Mexican Drug War，ABDO Publishing Company，2011，p.19.1989年，加拉多被捕后，该贩毒组织分裂，形成新的组织。如今墨西哥大部分贩毒集团都源于该组织。

二是毒品问题与墨西哥政治相互渗透，引发了严重的社会问题。墨西哥的贩毒组织通过行贿等手段将势力渗透到各级政府之中，并与国家安全部门建立了紧密的联系。墨西哥安全部门不仅默许贩毒组织的存在，还为其提供庇护，以获取经济利益和换取贩毒组织对暴力行为的限制。①Luis Astorga，“The Limits of Anti-Drug Policy in Mexico”，International Social Science Journal，Vol.53，Issue 169，2002，p.428.因此，墨西哥形成了政府与贩毒组织相互平衡和依赖的“毒品政治”。②George W.Grayson，Mexico:Narco-Violence and a Failed State?Transaction Publishers，2010，p.29.此外，毒品泛滥也引发了墨西哥严重的社会问题。从1976年到1982年，墨西哥的海洛因吸食人数增长了7倍。③Jesus Bucardo etc.，“Historical Trends in the Production and Consumption of Illicit Drugs in Mexico:Implications for the Prevention of Blood Borne Infections”，Drug and Alcohol Dependence，Vol.79，Issue 3，2005，p.283.根据墨西哥政府的一份报告，墨西哥大麻和可卡因的吸食人数占总人口的比重分别由 2002年的 0.6%和 0.3%上升到 2011年的1.2%和0.5%。④INPRFM，Encuesta Nacional de Adicciones 2011:Reporte de Drogas，México-Xochimilco，2012，p.27.甚至在中学也存在贩毒活动。正如一位人权组织领导人所说，“毒贩们得到庇护，因此有恃无恐。他们绑架和强奸妇女，在街头火并和杀人”。⑤Larry Rohter，“In Mexico，Drug Roots Run Deep”，The New York Times，April 16，1989.1986年，仅锡那罗亚州就有1400人死于与毒品相关的暴力。⑥Larry Rohter，“In Mexico，Drug Roots Run Deep”，The New York Times，April 16，1989.

三是毒品问题“国际化”程度加强，墨西哥成为拉美毒品走私的中心。拉美地区的毒品绝大多数通过走私进入美国。20世纪70年代，哥伦比亚是拉美的另一大毒品产地。70年代末，哥伦比亚开始实施严厉的禁毒政策，途经墨西哥湾和古巴的走私路线被切断，其国内的贩毒组织也产生分裂。这不仅刺激了墨西哥的毒品生产，而且使墨西哥成为拉美毒品走私的中转站。1993年，美国国内80%的可卡因来自墨西哥。⑦Silvana Patenostro，“Mexico as a Narco-Democracy”，World Policy Journal，Vol.12，No.1，1995，p.44.墨西哥毒品问题成为严重影响周边国家的安全问题。

2000年，墨西哥举行大选，统治墨西哥达71年的革命制度党下台，“变革联盟”⑧“变革联盟”由国家行动党(PNA)和墨西哥绿色生态党(PVEM)组成，前者占据主导地位。候选人福克斯当选墨总统。墨西哥的政治变革迈出了关键性一步。福克斯就任总统后，将巩固民主制度和打击犯罪组织作为首要政治目标，通过改组安全部门、抓捕毒枭、破坏毒品种植和加强边界监管等举措加大禁毒力度。福克斯任期内，墨西哥政府抓捕了5万多名毒贩，⑨Burton Kirkwood，The History of Mexico，Greenwood Publishing Group，2010，p.216.美墨边境查获的毒品增加了50%。⑩Imtiaz Hussain，North American Homeland Security，Greenwood Publishing Group，2008，p.187.这打破了之前国家政权与毒品组织之间的力量平衡，⑪June S.Beittel，“Mexico’s Drug Trafficking Organizations:Source and Scope of the Rising Violence”，CRS Report for Congress，R41576，August 3，2012，p.7.二者开始对立起来。

2006年，国家行动党候选人卡尔德隆当选墨西哥总统之后，在其前任的基础上继续加大禁毒力度。卡尔德隆的主要措施包括:强化国家安全部门的力量;进行司法和政治制度改革;在全国范围内部署数万军队和警察打击贩毒组织;加强国际合作，与美国签订合作禁毒的《梅里达倡议》等。⑫Clare Ribando Seelke，“Mexico:Issues for Congress”，CRS Report for Congress，RL32724，September 24，2012，p.6.其中，通过军事手段打击贩毒组织、抓捕大毒枭是卡尔德隆政府禁毒政策的重点。这些举措在一定程度上打击了贩毒组织。墨西哥政府于2009年通缉的37名大毒枭，如今已抓获或击毙25人。⑬“Mexico’s Drug Lords:Kingpin Bowling”，The Economist，October 20，2012.2011年，墨西哥政府抓捕了1.1万名毒贩，这使得墨西哥全国监狱人满为患。⑭United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.16.

但是，卡尔德隆的强硬政策不仅没能根除墨西哥毒品问题，反而使之更加复杂。首先，墨西哥的毒品卡特尔分裂，毒品生产不减反增。军事打击和贩毒组织内讧导致墨西哥的贩毒组织分裂。如今，墨西哥境内共有7个大的毒品卡特尔。它们遍布全国，但组织分散，可能已分裂为12-20个规模较小的贩毒组织。⑮June S.Beittel，“Mexico’s Drug Trafficking Organizations:Source and Scope of the Rising Violence”，CRS Report for Congress，R41576，August 3，2012，p.8.其中，分别位于东部和西部的塞塔卡特尔⑯2012年底，塞塔卡特尔已分裂为两个相互敌对的贩毒组织。和锡那罗亚卡特尔是墨西哥两个最大的贩毒组织。2009年，墨西哥的罂粟种植面积为1.95万公顷，是2006年的3倍，大麻和鸦片产量分别排在世界第一、第二位。①United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.23.贩毒组织每年可获利润190亿到390亿美元。②United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.II，March 2012，p.140.

其次，墨西哥国内安全形势严重恶化。2000年之前，墨西哥政府和贩毒组织保持着平衡关系，这限制了贩毒组织之间的暴力竞争。国家行动党上台后打破了这种平衡，贩毒组织的内讧以及针对政府和平民的暴力行为剧增。如今，墨西哥的毒品暴力不仅发生在北部地区，而且已扩散到墨西哥全境。据统计，墨西哥84%的城市遭受毒品暴力的威胁，从2006年到2012年，墨西哥已有6.4万人死于有组织犯罪。③Ernesto Zedillo，Haynie Wheeler，Rethinking the“War on Drugs”Through the US-Mexico Prism，Yale Center for the Study of Globalization，2012，p.33.此外，绑架、盗窃、武器走私、贩卖人口等犯罪行为层出不穷，贩毒组织日益“军事化”和“恐怖组织化”。民调显示，72%的墨西哥人认为他们居住的城市并不安全。④Agnes Gereben Schaefer etc.，Security in Mexico:Implications for U.S.Policy Options，RAND Corporation，2009，p.XV.一些学者甚至认为墨西哥将沦为“失败国家”。

另外，墨西哥毒品暴力还产生了外溢效应，对美洲地区安全构成威胁。如今，美国消费的95%的可卡因⑤United States Department of State，International Narcotics Control Strategy Report，Vol.I，March 2012，p.316.和70%的大麻⑥Hannah Strange，“‘El Chapo’and Drug Cartels Counting the Cost of Change”，The Times，December 7，2012.来自于墨西哥。墨西哥成为美国最大的“毒源”。墨贩毒组织还在美国至少230个城市建立了毒品销售网络，严重威胁美国的社会安全。⑦Kristin M.Finklea，William J.Krouse，Marc R.Rosenblum，“Southwest Border Violence:Issues in Identifying and Measuring Spillover Violence”，CRS Report for Congress，R41075，August 25，2011，pp.7-8.因毒品泛滥成灾，美国南部边境个别小镇的犯罪率已出现了增长趋势。此外，墨西哥贩毒组织还将势力扩展到洪都拉斯、尼加拉瓜、哥伦比亚等国，对这些国家的禁毒和社会安全造成威胁。⑧Shannon O’Neil，“The Real War in Mexico:How Democracy Can Defeat the Drug Cartels”，Foreign Affairs，Vol.88，No.4，2009，p.67.2010年，中美洲国家每10万人中就有40人死于凶杀，远远高于其他地区。⑨United Nations Office on Drugs and Crime，Global Study on Homicide，Vienna，2011，p.107.总之，墨西哥毒品问题已成为美洲地区的“毒瘤”。

二、墨西哥毒品问题形成的原因

毒品问题是世界范围内普遍存在的一个严重社会问题。墨西哥毒品问题的产生既与其政府的治理和分配能力不足有关，也与其特定的地缘和地貌密不可分。

第一，政府社会治理能力低下是墨西哥毒品问题产生的主要根源。20世纪初，墨西哥革命制度党上台后，通过将不同的社会集团⑩即所谓的“职团主义”(Corporatism)。“职团主义”最先出现在欧洲，后传入拉美地区，以职业作为划分社会组织的依据，例如“工会”、“农会”等。纳入政治体系，在国家与社会之间建立了“庇护关系”，“职团主义”成为国家控制不同社会集团，以及后者向国家表达诉求的中介。⑪James G.Samstad，“Corporatism and Democratic Transition:State and Labor During the Salinas and Zedillo Administrations”，Latin A-merican Politics and Society，Vol.44，No.4，2002，p.3.这种独特的制度在一定程度上维护了墨西哥的社会稳定。但是，墨西哥政府的能力远没有表面上那么强大，政府与社会集团之间只是达成了暂时平衡，后者具有一定的独立性，这在农村地区尤为明显。此外，墨西哥政治发展滞后，政府在政治制度化、司法、权力的监督方面存在着严重局限性，对社会的干预和治理能力并不强，民众对政府的态度也很冷漠。20世纪60年代，66%的墨西哥人认为国家对他们的生活毫无影响。⑫［美］加布里埃尔·A·阿尔蒙德、西德尼·维巴著，马殿君译:《公民文化——五国的政治态度和民主》，浙江人民出版社，1989年，第100页。因此，当墨西哥的经济和社会出现问题后，贩毒组织在社会中很容易生根发芽，并将地方精英纳入毒品生产和走私活动当中。⑬Victoria Malkin，“Narcotrafficking，Migration，and Modernity in Rural Mexico”，Latin American Perspectives，Vol.28，No.4，2001，p.121.墨西哥政府既没有能力、也没有意愿对其进行治理，反而与贩毒组织结成了“庇护关系”，使贩毒组织向政府渗透，导致腐败问题丛生，形成了“毒品政治”。

墨西哥国家能力受限不能简单归结为威权政治。美国著名学者亨廷顿认为，各国之间最重要的政治分野，不在于其政府形式，而在于政府的有效程度。①［美］塞缪尔·P·亨廷顿著，王冠华等译:《变化社会中的政治秩序》，上海人民出版社，2008年，第1页。后者在很大程度上就是国家建构(state building)，即安东尼·吉登斯所谓的“内部绥靖”②［英］安东尼·吉登斯著，胡宗泽等译:《民族-国家与暴力》，北京三联书店，1998年，第222-233页。——行政资源的集中和行政力量的扩张。尽管墨西哥实现了民主变革，但墨西哥政府在社会治理、司法、公共安全的维护等问题上并没有根本改变，腐败问题甚至更加严重，贩毒组织赖以生存的政治和社会土壤也没有改变，毒品问题也没有得到缓解，政府和贩毒组织的庇护关系被打破反而引发了更严重的毒品暴力。

第二，严重的贫困问题是墨西哥毒品问题形成的社会基础。20世纪中期，墨西哥经济高速发展，创造了“墨西哥奇迹”。从1956年到1972年，墨西哥国民生产总值年均增长6.7%，通货膨胀率仅为3.1%。③Nora Lustig，Mexico:The Remarking of an Economy，Brookings Institution Press，1998，p.18.但墨西哥却是世界上贫富分化最严重的国家之一。据统计，1975年，墨西哥有3550万人(约占当时总人口的65%)的营养摄入量低于世界卫生组织规定的最低标准，其中90%为农民。④Viviane Bracher Marquez，“Poverty and Social Programs in Mexico，1970-1980:The Legacy of a Decade”，Latin American Research Review，Vol.23，No.1，1988，p.221.20世纪70年代末，墨西哥遭遇严重经济危机，进口替代战略难以为继。墨西哥开始转向出口导向战略，并进行新自由主义改革，削减国家对于公共部门的投入。这些举措进一步加剧了墨西哥农村的贫困。从1984年到1994年，墨西哥农村极端贫困人口所占农村人口比重由29.4%上升到34.4%，农业工人的贫困率更是由37.9%激增至51%。⑤Nora Lustig，Mexico:The Remarking of an Economy，Brookings Institution Press，1998，p.204.因此，种毒、贩毒成为贫民(主要是农民)短时期内改变自身经济境遇的主要途径。墨西哥贩毒组织在农村收购土地，将一些地方精英纳入贩毒组织当中，并且组织贫民生产和贩运毒品。农民通过参与毒品生产改变了经济困境，一些人还通过走私毒品一夜暴富。正如一位单身母亲所说，贩毒是她儿子成家立业的唯一办法。更为严重的是，贩毒组织的出现改变了农村本来的面貌。它们开始在村镇中建设游泳馆、酒吧、舞厅等公共娱乐设施，使消费主义文化在农村广泛传播。青年人开始厌恶单调而枯燥的工作，向往一夜暴富。尽管一些墨西哥人在道德层面批评贩毒组织，但贩毒却成为墨西哥下层民众向往的职业，并重新塑造了他们的价值观念和生活方式。一位教师表示，如果问其学生未来想干什么，70%的人的目标是当毒贩。吸毒在农村地区也成为一种非常普遍的现象。墨西哥农村的“繁荣”是建立在“毒品经济”的基础之上，这使农民不仅在经济上依附于贩毒组织，在心理上同样认同毒品对于社会发展的重要作用。⑥Victoria Malkin，“Narcotrafficking，Migration，and Modernity in Rural Mexico”，Latin American Perspectives，Vol.28，No.4，2001，pp.114，122，116.墨西哥的贫困问题促使贩毒组织与社会下层紧密结合在一起，成为墨西哥毒品问题形成的重要原因。

第三，墨西哥特定的地缘和气候条件是毒品问题产生的重要因素。美国是世界上最大的毒品消费国。20世纪70年代之后，随着拉美各国禁毒力度的加强，途经墨西哥湾的贩毒路线被切断，这导致毗邻美国的墨西哥成为拉美毒品走私最重要的一条路线，也成为拉美毒品问题的中心。同时，墨西哥日照充足、干燥的气候非常适宜毒品的生长，多山的地貌特征也增加了缉毒的难度。正是由于这种地缘和地貌特征，墨西哥不仅成为美国的主要毒品供应国，而且多达数十万件的武器也由美国走私进入墨西哥。据统计，墨西哥政府缴获的武器中，有90%来自美国，其中不乏半自动步枪等杀伤力大的自动武器。⑦Shannon O’Neil，“The Real War in Mexico:How Democracy Can Defeat the Drug Cartels”，Foreign Affairs，Vol.88，No.4，2009，p.70.墨西哥毒品问题与美国以及拉美地区的毒品问题紧密联系在一起，增加了解决毒品问题的难度。

美洲各国尽管在毒品问题上一损俱损，但长期以来并未形成地区性的多边禁毒机制。直到2007年，中美洲各国才在美国的倡议下加入“中美洲地区安全倡议”，后者旨在加强中美洲各国的政府能力及合作，但并未包含墨西哥和南美国家。⑧Peter J.Meyer，Clare Ribando Seelke，“Central America Regional Security Initiative:Background and Policy Issues for Congress”，CRS Report for Congress，R41731，February 21，2012.墨西哥与美国在20世纪70年代就已进行过一些禁毒合作，但成效非常有限。这主要因为，墨西哥历史上曾多次遭到美国的入侵，因此非常忌惮美国通过禁毒扩展在墨西哥的影响力。①Clare Ribando Seelke，“Kristin M.Finklea，U.S.-Mexican Security Cooperation:The Mérida Initiative and Beyond”，CRS Report for Congress，R41349，July 22，2011，p.8.此外，两国在禁毒的目标上存在差异。美国的目标在于防止墨西哥左派势力与贩毒组织结合，以及根除毒品种植和贩毒组织，而墨西哥更加关注防止国内毒品暴力的升级。直到1998年，美国和墨西哥签订“双边毒品控制战略”后，两国禁毒合作才有所突破。总的来看，墨西哥独特的地理位置加剧了毒品问题，却没有促成墨西哥禁毒的成功。中美洲地区没有“核心国家”，当然也无法提供公共产品。美国如能将禁毒合作视作“集体利益”而非“个体利益”，墨西哥毒品问题才有可能获得突破。

三、墨西哥毒品问题的解决前景

2006年以来，卡尔德隆的禁毒政策使墨西哥的社会安全严重恶化。这不只是禁毒带来的阵痛，也要归咎于墨西哥禁毒政策本身的问题。卡尔德隆借鉴哥伦比亚的禁毒经验，通过军事手段打击贩毒组织。但两国的情况完全不同。哥伦比亚的贩毒组织是反政府组织，其目的是取现政权而代之，因此，军事打击不得不为之，而且有明确的目标。但墨西哥贩毒组织关注的只是经济利益，且组织结构松散，军事打击只会使毒品问题从社会问题升级为国家安全问题，造成社会秩序紊乱。尽管卡尔德隆也采取了一些举措试图缓解贫富分化、加强法制和安全力量，但成效非常有限。2011年，墨西哥人均年收入高达1.3万美元，但仍有47.4%的墨西哥人陷入贫困。②UNDP，Human Development Report，New York，2011，pp.127，134.卡尔德隆的禁毒政策只是扬汤止沸，并没有触动墨西哥毒品问题的根本。

2012年7月，墨西哥举行大选，③包括总统选举、参众两院选举，以及6个州和联邦区的选举。执政12年的国家行动党下台，涅托(Enrique Peña Nieto)领导的革命制度党获胜。④涅托以38.2%的得票率当选墨西哥总统，革命制度党在参众两院分别赢得52席和207席，控制了墨西哥32个州(联邦区)中的19个。墨西哥参众两院分别有128个和500个议席，Clare Ribando Seelke，“Mexico’s 2012 Elections”，CRS Report for Congress，R42548，September 4，2012，pp.12-13.12月1日，涅托就任墨西哥总统，这给墨西哥毒品问题带来了变数。20世纪，正是革命制度党的庇护导致墨西哥毒品问题的形成，一些墨西哥人认为革命制度党可能重走老路。事实上，在毒品问题已经严重影响墨西哥社会安全、稳定的情况下，各个政党在是否禁毒的问题上并不存在根本性分歧，涅托也多次表示绝不和贩毒组织妥协，将继续打击有组织犯罪，必要时仍将采用军事手段。⑤Clare Ribando Seelke，“Mexico:Issues for Congress”，CRS Report for Congress，RL32724，September 24，2012，p.6.但是，革命制度党与其前任在禁毒目标和方法上存在着很大的不同，更注重缓解毒品暴力和维护社会安定，而非在短时期内消灭贩毒组织。涅托在竞选时承诺将使墨西哥国内的绑架和凶杀案件减半，⑥Michael Weissenstein，“Mexico’s New Leader Could Focus Law-Enforcement on Small Local Gangs That Rob，Extort，Kidnap”，The Associated Press，July 5，2012.并提出了“国家减少暴力战略”，其具体措施包括:通过税制改革增加财政收入和提高公共福利，以缓解贫困问题;加强法制以消除腐败;根据不同地区的安全状况制定安全战略;加强国际禁毒合作，以及中央政府、联邦和地方政府在安全问题上的协调等。⑦Enrique Peña Nieto，“11 for 2011:How Should Mexico Deal with Violence”，Financial Times，January 6，2011.因此，革命制度党采用的是长效和短效相结合的禁毒机制，试图使禁毒政策从卡尔德隆时期具有战争性质的军事打击逐步回归到社会问题的治理上。⑧Luis Rubio，“Enrique Peña Nieto’s‘Economy First’Strategy for Mexico Would Also Help US”，The Christian Science Monitor，December 3，2012.涅托上任后，一些禁毒政策已开始付诸实施。涅托政府对国家安全机构进行改革，组建由退伍军人组成的总数为4万人的宪兵部队(gendarmerie)，将其派往贩毒活动频繁的地区，以便逐步取代军队在禁毒中的地位;加强中央政府和联邦在禁毒、反腐方面的合作和内政部的作用。⑨“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.2013年1月18日，158名墨西哥警察因与贩毒组织有染被逮捕，显示了涅托禁毒的力度在加大。⑩“Authorities Arrest 158 Police officers in Mexico”，The Statesman，January 19，2013.

涅托的禁毒政策比较务实和灵活。墨西哥新政府很可能在继续打击那些引发严重社会暴力的贩毒组织的同时，放松对其他贩毒组织的打击，①Michael Weissenstein，“Mexico’s New Leader Could Focus Law-Enforcement on Small Local Gangs that Rob，Extort，Kidnap”，The Associated Press，July 5，2012.以此换取解决毒品问题的时间。正如墨西哥新任内政部长奥索里奥(Miguel Ãngel Osorio)所说，抓捕和处决大毒枭导致贩毒组织分裂，并且引发了严重的社会暴力，墨西哥将利用特警来解决绑架、勒索和谋杀事件。②“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.墨西哥的禁毒新政将产生一定的积极效果，毒品暴力短期内可能有所缓解，但其最终解决取决于能否瓦解贩毒组织生存的土壤。涅托政府的禁毒政策仍然面临着严峻的挑战。

一是在野党的掣肘。墨西哥三大政党革命制度党、国家行动党和民主革命党分别代表了中产阶级、商人和企业家、农民和工人，三者在消除贫困、提高社会福利和经济发展模式等问题上存在分歧。在竞选期间，国家行动党曾批评涅托的禁毒政策，称其默许贩毒组织的存在，甚至与贩毒组织有染。在涅托就任时，墨西哥还发生了反对革命制度党的示威游行。墨西哥宪法规定，一般议案只有达到简单多数(一半议席)才能通过。由于革命制度党得票率未过半数，其禁毒政策势必受到其他政党的掣肘。涅托组建的新内阁就具有跨党派特征。③“Mexico’s New Government:With a Little Help from My Friends”，The Economist，December 8，2012.如果主要党派在经济改革和贫困问题上无法达成一致，解决毒品问题根本无从谈起。

二是墨西哥政府社会治理能力仍然低下。墨西哥警察和各党派官员普遍存在腐败和渎职等问题，一些人甚至与贩毒组织有染。根据“透明国际”的一份报告，墨腐败指数排在世界182个国家中的第100位。④Transparency International，Corruption Perception Index，Berlin，2011.墨西哥司法机关不能有效打击社会犯罪。据报道，墨西哥只有8%的犯罪行为得到立案调查，其中仅15%的案件得到侦破。⑤“Mexico’s New Government:Coming out Swinging”，The Economist，December 22，2012.这也是卡尔德隆动用军队禁毒的重要原因。涅托政府放弃军事选项的同时，国家能力却不可能在短期内提升。在贩毒组织严重分裂的情况下，墨西哥政府根本无力干预贩毒组织间的冲突。⑥Business Monitor International，Mexico Defence?Security Report，London，2013，pp.38-39.相当一部分墨西哥人认为涅托的禁毒政策无法贯彻，对墨西哥的安全形势并不乐观。墨西哥由“弱国家”向“强国家”的转变并非一届政府可以完成，革命制度党在推进制度层面的改革方面仍然存在不确定性。如果缺乏有效的制度保障，涅托禁毒政策的实施将困难重重。

三是墨西哥和美国在禁毒合作上存在矛盾。美墨两国在禁毒问题上的关注点不同。美国一直主张墨西哥打击其境内的贩毒组织，以根除美国的“毒源”。无论是在美墨双方签订的“梅里达倡议”中，还是在“后梅里达倡议”中，打击墨西哥境内的贩毒组织都是重中之重，美国为此已向墨西哥提供援助15亿美元。⑦Clare Ribando Seelke，“Kristin M.Finklea，U.S.-Mexican Security Cooperation:The Mérida Initiative and Beyond”，CRS Report for Congress，R41349，July 22，2011，pp.2，8，10.涅托政府关注的是国内的安全，而不在于短期内根除贩毒组织。正如涅托所说，禁毒政策的中心在于减少毒品暴力，而非抓捕那些通过贩毒发财的大毒枭和焚烧查禁的毒品。⑧Mochael Weissenstein，“Mexico Pres Front-Runner Promises to Cut Violence”，Associated Press News Service，May 25，2012.涅托甚至公开表示，美国在拉美的禁毒政策是失败的。⑨“Voters Weary of Drugs Bloodshed Give Old Guard A Second Chance”，The Times，July 2，2012.墨西哥禁毒政策的转变已引起美国的不满。当涅托重提毒品合法化问题时，美国副总统拜登对此强烈反对。⑩Michael Weissenstein，“Biden:US Remains Opposed to Drug Legalization”，The Associated Press，March 5，2012.毒品问题是一个跨国问题，作为“毒源”的墨西哥很难独自将其根除。

革命制度党在继承卡尔德隆禁毒政策的同时，将维护国内社会秩序和安全视为关注点符合墨西哥的国情，不失为一种有效的政策选择，为墨西哥国内毒品暴力的缓解带来了机遇。然而，墨西哥毒品问题的产生有其深刻的社会和历史根源，它的最终解决不可能一蹴而就，需要墨西哥国内各派政治力量以及周边国家的团结与合作，并将毒品问题作为长期的社会问题加以对待。总之，墨西哥毒品问题的解决仍将是一个长期的过程。○