推进城镇化综合改革促进小康社会全面建成

□夏锋（中国（海南）改革发展研究院海南研究所所长、副研究员）

"坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。"

——《党的十八大报告·加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式》

从综合因素看，海南很有条件成为全国推进城镇化综合配套改革的试点省。海南应抓住全国城镇化快速发展的重要机遇，加快推进城镇化的体制机制创新，走出一条“布局合理、以产兴城、设施配套、特色突出”新型城镇化之路，为海南全面建成小康社会提供强大动力，为全国城镇化改革提供示范。

城镇化是海南全面建成小康社会的最大潜力

城镇化是扩大内需最大的潜力所在，是城乡一体化的重要基础。新型城镇化将成为未来5至10年我国发展转型的大战略，这也是海南未来发展的最大潜力所在。

城镇化将大大提升海南独特资源价值。海南省第六次党代会报告中提出，“海南建设国际旅游岛，只有把全岛作为一个整体来规划、作为一个大城市来布局，才能实现资源利用效益最大化。”以土地资源为例，2011年，海南每平方公里土地产生的GDP为710万元，广东省为2929万元，江苏省为4737万元，分别相当于海南的4.1倍和6.7倍。随着城镇化建设的加快推进，假设海南每平方公里土地GDP产出达到广东的50%，那么到2015年，海南3.54万平方公里创造的GDP总量将达到5184.3亿元，相当于2011年全省GDP总量的2.06倍；假设海南每平方公里土地GDP产出达到江苏的50%，那么到2015年，海南3.54万平方公里创造的GDP总量将达到8384.5亿元，相当于2011年全省GDP总量的3.33倍。

城镇化将加快推进海南服务业转型升级。党的十八大提出：“推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”建设海南国际旅游岛的重中之重是发展与旅游相关的现代服务业。但现实情况是，海南现代服务业在服务业内部占比为55.16%，低于全国（59.57%）近5个百分点；2011年海南文化产业增加值占GDP的比重为2.8%，低于全国（3%）的平均水平，与广东（2010年 5.6%）、湖南（5.2%）、云南（6.1%）有成倍的差距；2011年，海南金融保险业占第三产业的比重仅为9.16%，低于全国12.18%的平均水平。现代服务业发展的实质就是城市中心区域的经济发展和经济结构的转型过程，城镇化的快速发展客观扩大了服务业的需求。随着城镇化进程的加快和国际旅游岛建设的推进，海南服务业的转型升级有可能走在全国前列。初步预测，服务业若保持年均2个百分点以上的增速，到2015年和2020年，海南服务业比重可分别达到57%和67%以上，大大超过全国平均水平，并接近世界平均水平。

城镇化将拉动城乡居民收入的提高。2011年，海南城乡居民收入仅相当于全国平均水平的84.2%和92.4%。城乡收入比从2000年的2.4：1扩大到2011年2.8：1。城镇居民家庭的最高收入户人均可支配收入为最低收入户的9.8倍，高于全国8.6倍的平均水平；2011年，海南中等收入户人均可支配收入为16913元，比全国水平低13.5%。未来10年左右，城镇化进程和海南国际旅游岛建设加快，服务业的快速发展将带动大量城乡就业，从而拉动城乡居民收入大幅度增长，全岛实现跨越式发展的可能性增大。假设未来10年左右，海南城镇居民收入能继续按照过去20年的发展速度递增（12.5%），要使城乡居民收入差距缩小，至少要使农民人均收入保持高于城镇居民收入的增幅。设定农村居民收入以13.5%的速度递增，到2020年，城乡居民年人均收入将分别达到5万元和2万元左右，大大高于全国平均水平（3.35万元和1.26万元），城乡差距将缩小到 1.7：1。

海南最有条件成为全国城镇化综合改革试验区

在全国看来，海南在成为全国城镇化综合改革试验区上十分占优势。

海南国际旅游岛建设作为国家战略，客观上要求海南要加快推进城镇化。

现代服务业发展的实质就是城镇中心区域经济发展和经济结构转型过程。《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出，“用10年左右的时间，即到2020年第三产业增加值占地区生产总值比重达到60%”，为全国调整优化经济结构和转变发展方式提供示范。海南要实现这一目标，关键就在于要按照“一个大城市”思路推进城镇化进程。

海南岛作为一个独立的地理单元，人口少，面积小，易于把全岛作为一个整体来科学规划城镇化建设。

近几年海南交通等基础设施明显改善。按照规划，“十二五”期间，海南将形成衔接紧密、快捷的现代综合交通体系，进一步强化城乡、区域的有机对接。

海南建省之初就率先实行了行政省直管县体制，具备加快推进城镇化进程的体制优势。

2011年，海南城镇化率为50.5%，低于全国51.3%的平均水平，与浙江（62.3%）、江苏（61.9%）、福建（58.1%）等沿海省份相比，差距仍然很大。未来5年，海南应把以统筹资源利用为重点的行政体制改革作为海南结构调整的重要任务之一，全岛按照“一个大城市”的思路统一规划设计，从根本上打破旅游、土地等重要资源的行政分割和地区壁垒，通过区域行政一体化的体制安排和政策突破，整合全岛资源，实现优势资源利用最大化。为此，笔者提出以下几点建议：

建立城乡一体的科学规划体制机制。建立城乡一体、全域覆盖、层次分明、多规合一的科学规划体系和完备的监督约束机制，以高水平的规划统筹城乡发展，统筹空间、资源配置，保障城乡一体化与城镇化各项工作的有效推进。重点实现城乡规划体制并轨，建立国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等各类规划统筹协调的新机制，使多个规划相互融合、相互衔接，做到无缝对接，有效整合。

夯实城镇化的产业基础。以城镇化为主线，以项目为载体，加快经济结构调整，建立产业合理布局与有序发展的导向机制，建立三次产业融合、城乡区域互动的产业体系，实现以产兴城，产城互动。优先发展现代服务业，积极探索服务业推动城镇化的新路子。加快构建“服务型”的产业体系，优化城市产业空间，提升城市创新功能和服务功能；引导工业集中集聚发展，实现新型工业化与新型城镇化融合发展；提高农业组织化程度，实现农业现代化与新型城镇化联动发展。

打造城镇化的突出特色。按照城镇化的新格局，突出生态和文化特色，着力建设生态文明城市，大力弘扬历史文化，走出一条生态环境友好、文化特色鲜明的城镇化之路。

完善城镇化建设的投融资体制。如今，海南与城镇化高度相关的基本公共服务供给、基础设施建设，都面临巨大的资金压力。要将新型城镇化带动的巨大潜在投资需求转换为现实需求，关键在于投融资体制改革的突破。为此，海南要根据城镇基础设施和公共服务性质的不同，建立多元化、多渠道的资金供给模式。要放宽市场准入，鼓励民间资金进入经营性基础设施领域；拓宽融资渠道，通过特许经营、股权融资、项目融资等方式，鼓励和吸引社会资金和境外资金参与建设；争取中央支持，试点发行市政债。

适时推进行政区划体制改革。海南省第六次党代会报告中明确提出，“打破资源配置的地区、行业、部门和层级壁垒，优化利用土地、岸线、港口、森林、矿产等资源，提高资源配置的集中度和整体效益。”为此，海南需要打破全省市县的行政区划体制，通过区域行政一体化的体制安排和政策突破，形成“省下辖5大区域性中心城市”的行政格局，为城乡、区域资源利用效益最大化提供制度保障。可考虑两种方案：（1）撤县改区。在5大城市内，设20个左右市辖区，通过撤县改区，把原有县市直接转变为市辖区；（2）按人口规模重组市辖区。按照人口经济发展需要，跳出既有市县的行政区划范围，重新组合5大城市的市辖区。

支持海口、三亚先行先试。以行政一体化推进经济、社会一体化是一项综合、复杂工程，要坚持循序渐进、系统改革的原则，积极组织改革试点，及时总结评估。H