强化省域统筹 形成各具特色——海南争创特色城镇化实践范例的思考

□熊安静 胡木春 杨洲

古希腊哲人亚里士多德曾讲过：人们居住在城市是为了生活得更好。党中央提出走新型城镇化道路，标志着我国经济社会发展到了一个新水平，城镇化建设到了一个新阶段。2012年，海南城镇化率为51.6%，比全国低1个百分点左右。新型城镇化不仅包括人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由乡到城的重要转变。

我们认为，在国际旅游岛建设背景下推进新型城镇化，争创特色城镇化的实践范例，要努力实现三大目标：一是到2020年，全省城镇化率达到70%，推动近200万农民转变为市民，通过住房保障、完善社保、改善就业，让老百姓真正过上幸福生活；二是通过科学规划、高标准建设，提高农业产业化、精品化水平，壮大二、三产业，提升城市和城镇功能，让农村更像农村、城市更像城市，实现城镇公园化、公园景区化目标；三是加强城乡绿化美化和生态环境保护，让天更蓝、水更清，让中外游客和海南百姓都能与清甜的空气亲密、与优美的环境相伴。实现这一目标，建议重点抓好以下六个方面的工作：

实行省域统筹，加强城镇规划的宏观引导

随着“田字型”高速公路、环岛高铁，乃至通用航空等重大基础设施的建设与完善，全岛已形成以多个中心城市为集聚点的“2小时生活圈”，具备了把全岛作为一个大城市统一规划、建设和管理的条件，这是海南有别于其他省份最大的特色。在推进新型城镇化建设上，强化省域统筹，应该做好三项工作：

一是确定把全岛作为一个都市来建设、发展的总体框架。抓紧编制和实施海南省总体规划，对全省国土空间进行科学合理的功能分区定位，构建以海口为中心的琼北都市圈、环北部湾中心城市，把三亚建成世界级旅游城市，提升以琼海、文昌、万宁为主的东部城市带，打造以儋州、洋浦联动发展的西部区域性中心城市，建设三沙海洋服务基地，加强中部地区特色小城镇建设，逐步构建大中城市、小城镇和新农村统筹协调发展的现代城镇体系。

二是细化和修编市县城镇规划。做到与全省总体规划相一致，与其他市县规划相协调，避免各自为政，确保规划覆盖到镇域、到重大项目。

三是加强区域统筹和协调。发挥海南省直管市（县）级的体制优势，对区域内环境保护、资源开发利用、产业发展、重大基础设施布局等进行协调，推动区域内基础设施共建、共享，防止重复建设、资源浪费和环境污染。通过优化国土空间布局，科学合理规划城镇体系，实现布局科学、分工合理、功能互补、集约发展。

坚持因地制宜，形成各具特色的小城镇建设模式

海南国际旅游岛建设的目标是建成中外游客的度假天堂和海南百姓的幸福家园。在这一目标背景下推进城镇化，不仅要让游客在城镇中流连忘返，也要让当地百姓能够乐在其中。综合各地的试点经验，从海南实际出发，海南的城镇化可走这样八种路子：

一是把小城镇建设与发展休闲旅游、观光旅游相结合，培育特色风情小镇。现在正在打造的观澜湖高尔夫小镇、海棠湾风情小镇、博鳌天堂小镇、福山咖啡小镇、儋州雪茄小镇、万宁希望小镇等已初具概念，正逐步成为国际旅游岛的靓丽名片。

二是把小城镇建设与服务大项目开发建设相结合，建设宜居宜业新城镇。如配合文昌航天发射场、陵水黎安国际旅游岛先行试验区等大项目，通过整体搬迁，统一建设安居房，形成一批新的城镇。

三是把小城镇建设与园区建设相结合，形成工业带动型城镇。如洋浦经济开发区、海口药谷、文昌椰子加工园等。

四是把小城镇建设与旧城改造相结合，打造功能完备、环境改善的城市新区。海口市近年来已成功进行了多个片区的改造，既改善了居民生活环境，也提升了城市功能和形象。

五是把小城镇建设与垦区整合发展相结合，以保障性住房建设为切入点，实行场区联动发展。如农垦、林场结合保障性住房建设，建设新城镇，带动周边地区发展。

六是把小城镇建设与搞活流通相结合，培育商贸型小城镇。如依托农产品流通市场、专业市场、免税商品市场等，形成集仓储、餐饮、住宿等综合服务区。

七是把小城镇建设与用好国家土地整理、村庄规划试点政策相结合，建设社会主义新农村。

八是把小城镇建设与港口拓展相结合，建设港区联动型小城镇。包括客货运港口、码头、渔港等。

推动产业集聚，夯实城镇化发展基础

我省中小城市和小城镇发育不够、规模小、市场化程度低，集聚产业和人口的能力有限，必须一手抓城镇建设，一手抓产业发展，促进扩大内需，拉动更多就业。必须坚持城镇发展与产业成长同步，突出产业支撑，把城镇化与调整结构、培育新兴产业、发展服务业、促进就业创业结合起来，做到相互融合、相互促进。这是城镇化持续健康发展的必然规律，也是提高城镇化质量、扩大内需和惠及民生的有效途径。培育了企业，形成了产业，就有了就业空间，农民就可以离土不离乡、失地不失业，在就业中增加工资性收入。这样用不了多久，进入城镇的农民就能顺理成章转变身份，生活就会好起来，合法权益也能得到保障。

实现以上目标，具体要从四个方面入手：一是做大做强以旅游产业为龙头的现代服务业产业群，促进现代服务业向城镇集中集聚。二是充分利用本地资源优势，集中集约发展资源能源型产业和高科技产业，实现新型工业化与新型城镇化深度融合。三是加快发展现代设施农业、精细高效农业和农产品加工业，促进农业现代化与新型城镇化联动发展。四是加快海洋渔业、滨海旅游、海洋油气和海洋交通运输等产业的发展，建设海洋科技支撑体系，优化产业结构和区域布局，加强海洋基础设施建设和环境保护，努力增加海洋经济总量，提高海洋经济综合竞争力。

以人为本，加强基础设施与公共服务“两配套”

如何让进城农民“愿意搬、留得住、过得好”，城镇高于农村的配套设施水平和丰富的文化生活是非常重要的。基础设施是硬环境，公共服务是软环境，提高城镇化发展质量，不仅需要城镇基础设施的协同跟进，也需要基本公共服务的有效延伸，做到统筹建设、功能配套。

在硬件建设上，要增强重大区域性基础设施保障能力。按照统筹布局、适度超前的原则，加大枢纽型、功能性基础设施建设力度。重点抓好机场、港口、铁路、公路和能源、水利等基础设施建设，打通各城镇间的联系通道，促进资源信息互通、产业功能互补。

在促进基本公共服务均等化上，既要考虑解决农民自愿进城的问题，又要考虑长远发展的问题，切实解决农民户籍、子女上学、就业、低保等社会保障问题。要把扩大就业作为提高基本公共服务水平的头等大事。结合城镇化发展用工需求，开展综合性职业技能培训，提高就业能力。加快社会保障体系全覆盖，推动进城务工就业的农民，与城镇居民享有同样的社保待遇，解除生活后顾之忧。完善社区服务体系，打造便民服务平台。加快城区和中心镇社会养老、机构养老建设，解决老有所养问题。整合优化教育资源，让孩子们接受均等的优质教育。统筹配置医疗资源，方便群众就医。要大力实施文化惠民工程，丰富文化生活，提高生活品质。

加快农垦融合地方步伐，发挥农垦城镇化主体作用

海南农垦人口占全省1/8、土地占1/4，产业发展和城镇化建设水平高于当地，随着农垦移交海南地方管理，在推进垦区与地方整合发展上将发挥更大的带动、示范作用。

因此，建议出台《支持海南农垦发展条例》，明确农垦与地方职能分工，完善农垦社会保障体系，规范农垦经济社会管理，推动海南农垦转型发展。一是充分发挥农垦在发展热带特色现代农业中的示范带头作用，着力建设一批龙头企业，提升农垦产业发展水平。二是加快推进农垦居民点体系与城乡居民点体系的融合。通过农场重组合并，采取积极、稳妥、有效的方式逐步撤并小而散的农场，集约建设中心居民点。对于一些规模较大的农场，变农垦场部“虚拟镇”为事权匹配的“实体镇”，逐步推进农场场部镇区化，建立统一的现代城乡体系。三是巩固和深化政企分开、社保全省统筹成果，将垦区社保水平与全省水平拉平。

创新制度，着力破除城镇化体制障碍

一是创新城乡土地政策。加强农村土地综合整治，积极推进城乡建设用地增减挂钩试点，促进城乡建设用地空间布局调整。完善农村土地征收制度，加快农村土地使用制度改革，制定和完善有利于统筹城乡发展的土地政策。鼓励农民按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取出租、入股、置换等多种方式，加快土地承包经营权的流转。在城市郊区村庄规划相对合理、宅基地产权清晰的地方，开展农村居民宅基地置换商品房、农民公寓房、物业或货币补偿试点。推进征地制度改革，建立征地补偿标准动态调整机制，完善征地补偿款预存制度。

二是建立投融资新体制。我省绝大多数市县靠吃转移支付过日子，政府财力捉襟见肘，可以筹措一定的财政撬动资金，但大量的资金还要靠市场融资解决。要加快建立公共财政体制，进一步加大对城乡基础设施、重大民生工程等公共产品的投入。鼓励社会资金和外资投向城镇基础设施和公用服务设施建设，促进城镇建设投资主体多元化，改变单一的政府投资格局。加快市政公用事业改革，完善特许经营制度和市政公用事业服务标准，推进形成市政公用事业市场化的价格机制。

三是实施扩权强镇改革。根据城镇化进程和区域经济发展的需要，适当扩大建制镇特别是中心镇的行政区域范围，促进区域基础设施统一布局和共建，扩大城镇集聚规模，增强对区域经济的辐射和带动能力。对具备一定人口规模和经济实力的中心镇，赋予扩权镇部分县级经济社会管理权限，强化公共服务和管理职能，促进扩权镇经济社会快速发展。以委托、授权等形式，赋予扩权镇发展决策、城乡规划、项目审批、社会管理、行政执法和检查特许等行政管理事项及权限。

四是全面取消小城镇落户限制。探索农民工、高校毕业生“商品房+社保+6个月以上暂住证”入城市户口试点，甚至可以不再设社保年限。