国企改革与“再国有化”反思

杨卫东

（江汉大学，湖北 武汉430062）

国企改革大约在2004年的大讨论中开始减速，到2007年便完全停顿了下来。取而代之的是“再国有化”浪潮的蔓延。在影响全国的重要媒体中，国企改革在不断地淡化，在逐渐地失语。笔者以为，我国建立社会主义市场经济体制的目标还远未完成，国企改革在此时的减速或停滞一定是哪里出了问题，对过往的改革重新在理论上进行思考，有利于促使国企改革进入正确轨道，从而加快发展。

国企改革是一个使用非常频繁的词汇，也是一个语焉不详的词汇，无论是中央文件还是国家国资委文件都没有给它一个明确的定义。如果给国企改革一个完整的定义，我认为国企改革是指对国企不适应经济社会发展要求的部分进行改良革新。从内容看，它包括国企管理体制改革、国企机制改革、国企产权制度改革等；从程度上看，它包括不触动根本制度前提下，进行的局部调整，也包括对经济结构、经济体制产生重大影响的革新。本文的反思正是基于这个定义。

从1984年以来，国有企业改革被定位为经济体制改革的中心环节。在近30年实践中，国企改革推动了经济的突飞猛进。可是社会上、理论界对它的质疑和争论却与日俱增。为什么会出现这类现象呢？究其原因，人们对国企改革的一些基本理论始终模糊不清。我们都知道为什么要改革，但国企改革的目标是什么？国企改革的标准是什么？甚至国有企业是什么？这些基本问题一直没有形成共识。

一、关于国企改革的目标

国企改革的目标究竟是什么？回顾国企改革的历程，我们看到改革的目标在不断地变化，却没有一个始终如一的答案。

我们的改革是一种边改边试，“摸着石头过河”的探索。最初国企改革的目标是比较模糊的，只想提高国企效益，当时有个笼统的提法叫“搞活”。20世纪80年代后期，在此基础上提炼出一个“四自”的目标，即让国企成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经济实体。虽然这个目标在当时对解除计划经济的束缚，搞活企业起到了十分积极的作用，但“四自”在逻辑上与国有企业的性质是有矛盾的，实践上对国企后来的发展走向也产生了许多的负面影响。

其一，“四自”意味着政资的绝对分开。国有企业的出资人是国家，是国家代表全民行使所有权。如果国企“四自”了，完全独立于政府，它还是国家的企业吗？全民的资产由谁来代表？如果无人代表，则意味着国家放弃了所有者的权利，意味着对人民的产权的剥夺，意味着国企经营层由保姆变成了主人。由此，国企就不将姓国。

其二，“自主经营”模糊了投资者与经营者的责权利。不仅仅是国企，除了投资者与经营者合二为一的个体户、中小家族企业，所有企业都不可能自主经营。它们的经营范围、经营方法和策略、投资方向和兼并重组等重大事项都必须由所有者说了算，如果自主经营，经营者就僭越了所有者的权力。

其三，“自负盈亏”只能是老板的责任。所谓“谁投资谁受益”，所谓“股市有风险，投资须谨慎”就是讲的这个道理。收益权是所有权的重要内容，它是所有权的最终表现形式。如果企业或者经营者拥有自负盈亏的权利，全民所有的企业就成为私人企业了。

其四，“自我发展”不是企业自己可以决定的。企业的背后是出资人在主导，企业的发展一定都是由出资人来决定的，这是企业制度的基本常识。我们可能有一种误解，认为企业的发展都是由企业的董事会自己来决定的，可是，董事会是由出资人选派的，是完全代表出资人利益的，应该不折不扣地贯彻出资人的意图。虽然有的董事会的董事结构中安排了职工代表或独立董事，但他们的存在是为了使出资人更全面地了解职工的想法和诉求，更客观地分析经营投资的可行性，更有效地制约经营者的内部人控制，是有利于出资人决策企业发展的保障机制和科学治理结构，他们的存在不影响出资人的决策，而是可以帮助出资人更好地决策。

其五，“自我约束”只是一种美好的愿望。西方古典经济学中有一个“经济人”的假设，即假定人思考和行为都是目标理性的，他们总是试图做出让自己利益最大化的选择。国有企业的管理结构是多层级的代理制。由全民将全民资产委托给国家，所以又叫国有资产，再由国家逐级委托给各省、各部，再由省部委托给市、区、县、街（乡），这是行政的层级代理；从企业自身看还有母公司、子公司、孙公司、重孙公司，等等，通常代理制的层级愈多，它的末梢的约束就愈松弛，因此，对国有企业的一个重要任务不是让它自我约束，而是如何有效地监管，以不负全民的重托。

在理论上，“四自”的目标是难以自圆其说的，在实践中开始效果很好，但在不断深入中弊端愈来愈大。当时我国实行的是严格的计划体制，企业对产供销、人财物等日常性运行没有自主权，“管得过多，统得过死”，国企没有活力是最突出的问题。因此，扩大企业自主权成为国企改革的第一步。1978年10月，经国务院批准，四川六户国企实行放权让利试点，主要内容是给企业更多的生产经营决定权，核定利润指标，超额利润可提留部分作为企业基金，并允许给职工发少量奖金。该试点很快立竿见影，在三中全会鼓舞下，1979年2月，四川省委制定了放权让利的14条办法，并在100家企业进行扩大试点。5月国家经委、财政部等6部门联合发文，对京、津、沪的8户企业进行扩大试点；7月国务院颁发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，从十个方面扩大企业自主权。（1）企业在保证完成国家计划的前提下，可以自行生产销售；（2）实行企业利润留成，物质利益与经营挂钩；（3）逐步提高折旧率；（4）实行固定资产有偿占用制度；（5）实行流动资金全额信贷制度；（6）鼓励企业发展新产品；（7）企业有权申请出口自己的产品；（8）企业有权根据国家计划择优招工；（9）企业在定员定额内，决定机构设置和中层以下干部的任免；（10）减轻企业额外负担。在运行中，一方面，国企积极性得到极大的调动，生产效率有了较大提高；另一方面，国企希望进一步松绑。1984年5月，在企业的呼吁下，国务院又颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，扩大了企业在生产经营计划、产品销售、产品定价、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金使用、联合经营等10项权力。

扩大企业自主权是计划体制内的一种改革，尽管企业依然没有摆脱附属的地位，但是“计划外”的生产经营，捅破了计划经济的口子，企业的利润冲动，将口子越拉越大，为市场经济成就了一片小天地。企业涌现出的高涨热情坚定了中央进一步放权的决心，于是有了国企改革的第二步——企业承包制，这也是“四自”目标的形成期。企业承包制是对当时农村家庭联产承包制的借鉴。在扩大企业自主权的改革中有两点是最重要的，一是企业经营自主权，二是利润分成。企业承包就是在这个基础上发展起来的。企业承包最具典型意义的是首钢。首钢从1981年到1986年实行承包经营责任制，五年间累计上缴国家35．04亿元，几乎相当于改革前30年的总和，加上为国家新增固定资产8．3亿元，是1981年首钢净资产的3．36倍，等于5年给国家贡献了3个首钢①。1986年12月，国务院颁发了《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，决定在全国范围内推行企业承包制度。

承包制深得企业拥护，企业与国家的关系变得十分简单，仅是一个交租的关系，国企成为租赁工厂。因此，一时之间承包风行全国。“据23个省、自治区、直辖市统计，到1986年底，预算内工业企业的承包面已达78%，大中型企业已达80%。其中北京、河北、吉林、江苏、广东、河南、湖北、四川等省、市均在85%以上。”②

承包制的最大特点是政企分开，两权分离，经营者拥有完全独立的经营自主权，政府仅享有所有权中的剩余索取权。经营者与政府的关系，通过承包变成平等的契约关系，企业从政府附属物变成独立的经济实体。承包使计划经济的网络遭到破坏，使市场经济的空间愈来愈大。但是承包制有它自身难以克服的弊病：一是从目标上看，企业只讲经济效益，不讲社会效益；二是从技术上看，一对一的谈判，难以合理确定承包基数；三是从发展上看，企业短期行为，急功近利的心态难以纠正；四是从机制上看，企业负盈不负亏，没有有效的硬约束；五是从国企本质上看，国企变成了租赁物，改变了国企的属性。因此它可以奏效一时，却难以成为长效机制。

显然，“四自”目标的国企改革不符合国企本质的要求。进入九十年代之后，国企改革的目标开始转变，1993年11月，十四届三中全会明确提出，建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。这是国企改革提出的第二个目标，如果说第一个目标只是强调了企业的自主权，企业的机制，第二个目标则是希望从企业制度上进行改造。这是一个更高更长远的目标。但是笔者认为，第二个目标在理论上也是有问题的，许多要求与国企的性质是有矛盾的。我们知道，现代企业制度的基本特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。这些特征是现代的一般企业的制度特征，而不可能成为国有企业的制度特征。

“产权清晰”。国有企业的产权属于国家，这是毋庸置疑的。它看上去产权是清晰的，实质上是不清晰。国企的产权经过层层代理，很难清晰起来。很多地方政府包括乡镇、街道都有国企的处置权，甚至有些企业可以自己卖自己。从这些现象看，国企的产权是不清晰的。从单个企业看，国企要实现产权清晰只有通过与民企、三资企业的合资的途径达到，合资以后国有资产的股份才更清晰，但是有一个谁控股的问题。如果是民企、三资控股，国企便名存实亡，它只能通过搭便车的方式获取利润，政府的社会目标就难以通过国企实现。如果仍然是国企控股，这种现代企业制度就摆脱不了政府对企业的控制，国企的原有弊端也难以克服。现在很多国企控股的上市公司具有浓厚的国企色彩便是证明。因此，产权清晰是国有企业可望而不可及的事情。

“权责明确”。这好像是一个比较简单的问题，企业内部只要有明确的规章制度，界定各部门的权力与责任，似乎就可以理顺权责关系。但是如果把它放在所有权与经营权的层面去研究，情况就变得很复杂。权责明确是现代企业的组织体制的要求，通常的组织形式是以股东代表大会、董事会、经理人和监事会共同组成的法人治理结构。而国企虽然也有不少组建了这类的治理结构，但形似而神异。因为，国企的股东大会是国资代表，董事会是国资代表，经理人是国资代表，监事会还是国资代表。所有人的意志就是经营者的决策，它们之间没有制衡。如果人为地去生造制衡，那不是现代企业制度，更不是市场经济原则，它是对所有权的不尊重，结果只会导致国企的变异。

“政企分开”。从本质上说，国企是不可能政企分开的。既然政府是国有企业的出资人，他不能不理不问国企的事情。无论在中国还是在西方国家皆是如此。我们看到20世纪以来西方国家的国有企业经历了几进几退的浪潮，这每一次的进或退都不是企业自主发展的结果，而是政府意志之体现。中国国企的每一步改革也是在政府的推动下进行的。从理论上讲，政府受全民之托享有国企的所有权，用以调动国企为政府目标服务，一旦“政企分开”就意味着主动放弃了所有权，放弃了人民的财产权。从另一方面看，国企的性质也决定了政企不能分开。如果政企分开了，如果政府放弃了所有权，国企就不再姓国了。笔者认为，在对待国有企业的问题上，政企的关系是需要调整的，政府不能管得太多太细太具体，应该给企业宽松的环境和更多的经营自主权，这是一个度的调整，一个量的改革，政企分开是一个质的改变，使国企彻底变为民企，这不是国企改革的目标。

“管理科学”。相比较而言，管理科学的要求是企业自己可以努力实现的。但是国有企业要想真正实现管理科学仍然是很难的。因为国企缺乏科学的治理结构，产权单一，缺少制衡，企业的管理和决策往往取决于领导人的个人素质。国企很难形成靠制度、靠体制实现管理科学的目标。

推行现代企业制度的实际意义是推动了产权制度的改革。

1993年11月，十四届三中全会明确提出建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。国有企业实行公司制，是建立现代企业制度的有益探索。“一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集团和个人。”该决定为建立社会主义市场经济体制的目标开启了产权改革的大幕。

到1997年上半年，国家统计局对全国5万多家国有工业企业改制的调查，有22%的企业已完成改制，加上正在改制的约占一半，有的地区已达80%。

1997年9月，党的十五大正式提出了调整和完善所有制结构的任务，确定了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度。并要求“从战略上调整国有经济布局”，在一定条件下，“国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质”。在十五大精神鼓舞下，国有中小企业的改制在全国各地迅速展开。据国家经济贸易委员会中小企业司对21个省自治区直辖市的统计资料显示，到1998年8月，独立核算国有中小企业改制47631户，占应改制企业的64%。1999年9月，十五届四中全会提出了从战略上调整国有经济布局的决定，坚持有进有退，有所为有所不为。着力解决国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理的问题。这意味着，除此之外的行业国有资本可以有序退出。四中全会掀起了一场全国性的波澜壮阔的产权改革浪潮。转产权、转身份、转机制的“三转”改革成为这次改革的主要特点。这场改革从1999年底盛行至2004年，延续至2007年。这是一场阵痛最大的改革，也是一场最深刻、最有意义的改革，“是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制的改革”③。这些改革使地方上的大部分国有企业的产权性质发生了转变，但是，就现代企业制度而言，经过近20年的努力，国有企业仍然到达不了现代企业制度的目标。

二、关于国企改革的标准

关于国企改革的标准，目前是一个理论盲区。如果说关于国企改革的目标，中央曾有几种表述，那么在标准上似乎还没有论及。在实践中大家对国企改革见仁见智，众说纷纭，各执一端，因为我们心中没有一个标准和准则来判断它的好坏与对错。

目前衡量国企改革好坏的标准大体有三种，第一是效益标准。即国企改革搞得好不好，主要看它的效益状况。企业发展了，效益上去了，就表明改革成功了。国家国资委大体是按照这个标准来考核企业的。并且年年用央企的利润指标来论证国企改革的成绩。

以效益论英雄是很不科学的。我们知道，企业的效益常常是与全国的经济环境、经济周期紧密相连的。在20世纪90年代，国企效益普遍不好。因为1993年我国开始对邓小平同志视察南方之后出现的经济井喷式的高涨，实行宏观调控，采用行政手段实现“软着陆”。经过三年紧缩，形势正要缓和时，1997年又出现了亚洲金融危机，在这场危机中尽管中国未受到直接冲击，但出口和外贸出现大幅度下降。尤其是为了防范金融风险，我国加强了银行责任制，并上收了贷款权力，由此形成新一轮更严峻的紧缩，加之2001—2002年美欧日陷入经济衰退所带来的影响，使本次紧缩大约持续了10年，导致了国企普遍的不景气，这些是与国企改革无关的；2003年我国经济开始复苏并持续到2007年，当时全国经济已经过热，中央已采取了新的紧缩措施，但是全球金融危机改变了中央的调控方向，从金融紧缩到财政扩张，中央投入4万亿，加上银行配套资金总额在10万亿以上，强力推动着经济的高速发展，直到今天财政扩张的余波还没有消弭。国家国资委的成立正逢新一轮经济高涨周期，尤其遇上4万亿的投入期，这是国企利润不断增长的重要原因。用国企的效益来证明国企改革的成绩，似有张冠李戴之嫌。尤其需要指出的是，国企的主要任务不是追求利润最大化，以效益为标准容易引导国企利用政府公权力，在市场上开展不公平竞争，垄断市场资源，破坏市场规则，并最终影响社会主义市场经济体制的建立。

第二是产权标准。即国企改革的政绩衡量标准是看这个地区、这个行业的国企有多少实行了产权改革，只有动了产权的改革才算改革，其它类型的改革不算改革。这种思潮大约起始于1993年，当时中央提出了建立现代企业制度的目标，产权改革正式提上议事日程，加之经济不景气，国企一片萧条。为了确保国有企业的效益，为了阻止国企的亏损，为了减少政府对国企的补贴，国企改革开始逐步酝酿着一种思路，即让亏损或处于亏损边缘的国有企业全部彻底地退出市场。最早并在全国产生轰动效应的改革案例是山东诸城的股份合作制。1992年，诸城市委市政府对市属国企进行调查，发现全市150多家国企，有103家亏损，亏损额约1．5亿元，超过全市一年的财政收入。于是，首先对市机电厂进行改制，让职工持股企业，变成股份合作制企业。由于效果很好，该市一鼓作气到1995年，国有小企业全部改制。主导这项改制的市委书记陈光，被一些人称为“陈卖光”。与此同时，安徽铜陵市推出了公有私营模式改革，重庆市推出抓大放小的改革战略。随后各地“放小”的势头一浪高一浪，并且规模也不断扩大，从小企业到中型企业，甚至有的大型企业也开始转让。在1999—2004年期间，一些地方把转让国有企业产权当成国企改革的主要形式或检验国企改革成效的唯一标准，于是，少数地区出现了“一卖了之”的现象。

我国的经济学者几乎无人提出过“一卖了之”的口号，因为它太直白，缺少理论的修饰。但是，它的实质许多人是持赞许和支持态度的，因为它与当时盛行的“华盛顿共识”（Washington Consensus）是一致的。

“华盛顿共识”原是为拉美国家改革提出的政策措施。20世纪80年代，绝大多数拉美国家陷入了长达10余年的通货膨胀暴涨、债务危机爆发的经济困难，针对拉美国家存在的问题，美国国际经济研究所邀请了拉美国家代表，世界银行、国际货币基金会、美洲开发银行和美国财政部的研究人员，在华盛顿召开了一个以拉美国家经济调整和改革为主题的研讨会。根据会议意见，并就此与上述总部设在华盛顿的国际机构和美国财政部达成一致，美国国际经济研究所的高级研究员约翰·威廉姆森（John Williamson）执笔写了旨在为拉美国家的改革提供方案的《华盛顿共识》，其主要内容有10个方面：政府财政自律（尽量减少赤字）；调整财政支出（支出重点转向经济回报高和有利于改善收入分配的领域，如基本医疗保健、基础教育和基础设施，减少国防开支）；改革税收，降低边际税率和扩大税基；放开利率；采用一种具有竞争性的汇率制度；贸易自由化；取消对外资自由流动的各种障碍；国有企业私有化；取消政府对企业的管制，消除进入和退出障碍；保护产权。由于这些思想秉承了西方自由主义传统，被称之为“新自由主义的政策宣言”。所谓新自由主义在西方国家也被称为“市场原教旨主义”，它对经济自由主义采取极端教条主义的态度，强调市场的唯一性，反对政府的干预政策，它甚至不承认自由市场经济存在任何缺陷和失灵。

《华盛顿共识》的出台生逢其时，一是20世纪70年代世界经济出现“滞涨”之后，凯恩斯理论逐步失灵，开始从主流地位退出，自由主义重新抬头，占据了经济理论的主导地位；二是“撒切尔革命”引起的西方国家的“私有化”运动为其营造了很好的氛围；三是一批从计划经济向市场经济转轨的国家迫切需要一种新的思想和新的措施摆脱旧的发展模式，探索新的道路。《华盛顿共识》正好适应了这一需要，得到了许多转轨国家和发展中国家自觉或不自觉地追捧，使之大行其道。从拉美国家到俄罗斯及东欧国家再到东亚国家都无不按此方抓药，加之，世界银行等国际经济组织将接受《华盛顿共识》作为对上述国家经济支持的先决条件，一时间《华盛顿共识》似乎成为全球共识。

我国的“一卖了之”的思潮也源于此，主张国有企业的全面退出，认为这是推进市场经济的正途。其实，《华盛顿共识》在实践中从来就没有成功的案例。在俄罗斯，“休克疗法”使他们陷入了前所未有的社会经济危机，1989年俄罗斯的GDP是中国的2倍多，10年后仅为中国的三分之一；波兰团结工会政府推行“休克疗法”，导致债台高筑，生产锐降，失业猛增，物价飞涨，民生艰难，罢工不断，治安恶化。其他东欧国家也情景相同，“东欧地区所有国家都陷入了经济危机”④。拉美国家在全面推行《华盛顿共识》中，放开金融监管，导致了1994年的墨西哥金融危机，1999年的巴西货币危机和2001年的阿根廷经济危机；东亚国家也不例外，在90年代先后实行金融自由化政策，酿成了1997年的亚洲金融危机。亚洲金融危机给东亚国家造成严重的损失，有些国家的财富损失一半以上。即使是市场经济比较成熟的欧美国家也消化不了《华盛顿共识》的药方，2008年的世界金融危机的产生，经济学家们寻找了很多理由，其实，最主要的根源是他们身体力行地推行《华盛顿共识》的结果。早在2003年，约翰·威廉姆森已认识到华盛顿共识的问题，9月他在“从改革日程表到被毁坏的品牌名称”一文中认为根据变化了的情况，华盛顿共识应停止存在，华盛顿共识一词也应从词汇中抹去⑤。然而，我们还有不少官员和学者却不能释怀，迷信新自由主义，认为私有化既有利于止亏，还可以收回一笔可观的资金，于是对国有企业大肆甩卖，许多地方都制定了私有化的日程表、责任制，有的地方甚至搞一风吹，一个晚上全部改姓。

将一部分国企退出或实行多元化改造是十分必要的，第一是因为我国的国企比例太高，从空间上挤压了民企，不利于民企的发展，不利于社会主义市场经济的建立；第二是因为许多国企亏损严重，机制呆笨，既失去了对社会经济的良性推动，又给政府财政增加了负担；第三是因为许多中小国企本来就不具备对国计民生、国家经济命脉的控制力、影响力，加之它的效率低下，在市场经济的环境中常常还会起到相反的作用。因此，部分国企的退出或股权多元化是推进社会主义市场经济的重要环节。但是，产权改革只是国企改革中的一种方法，国企改革还有管理体制、企业机制、企业功能等多种改革，我们不能以偏概全，用改革的一种形式作为检验国企改革成效的标准。我们更不能模仿俄罗斯东欧的“休克疗法”，不分皂白“一卖了之”。

第三是程序标准。即国企改革的对错与好坏的评价标准是程序的规范性。国企改革受人诟病的主要方面是国有资产流失。2004年郎咸平引发的国企改革大讨论，主要观点是改革造成了国有资产的大流失，改革成为经营者、投机者瓜分国有资产的盛宴。为了解决这个问题，国家国资委和各地国资委都相继出台了许多国企改革的规范文件和制度，例如，国企的改制方案必须经职工代表大会讨论通过，资产的处置必须聘请中介机构进行资产评估和审计，产权的交易必须在规定的产权交易市场进行等等，通过标准的流程以防止国有资产流失。因此，人们评价某项具体的国企改革正确与否主要是从程序上来检验的，只要严格按照国企改革规定的程序进行，它就是合法的、正确的，否则就是非法的、不正确的。

程序固然是重要的。在法理学中，法律可分为不同的类别，其中包括实体法与程序法，实体法是规定和确认权利与义务以及职权和责任为主要内容的法律，程序法是规定以保证权利和职权得以实现或行使、义务和责任得以履行的有关程序为主要内容的法律。在英美法系中，程序法尤其受到推崇，提出了诸如“法律即程序”的著名法律格言，认为实体法上所规定的权利义务，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，才得以实现真正意义上的实体化。从这个意义上说，在改革的目标和方向确定之后，程序是最重要的。问题是如果我们的国企改革的目标或方向是错的，程序再正确也无用；如果我们不是从微观上评估一个企业的改革，而是从宏观上判断国企总体的改革，程序法也是无用武之地的。遗憾的是，我们讨论的正是后一个问题。

显然，以上三种标准都不能用来判断国企改革的好坏与对错。用效益的标准来衡量国企改革，至少是不全面的，因为追求经济效益不是国有企业的全部任务，甚至不是它的主要任务，用这个标准去检验国企改革，可能会把国企引向邪路；用产权改革的标准衡量国企改革的成效也是不全面的，因为产权改革只是国企改革的一种形式，而且，它只是形式不是标准。需要强调的是，不是所有的产权改革都是好的，不是所有的国企都应该卖掉，而以产权作标准，则容易引导国企进入“一卖了之”的误区；用程序的标准去检验一个具体企业的改革过程的合规性是必要的，但是如果用程序标准来判断国企改革本身的优劣好坏则是错误的，因为程序标准只能检查改革的流程，却不能判断国企改革的方向和目标。

三、关于国有企业的本质

几年前，原国家国资委主任李荣融曾对一篇指责国企盈利的文章感慨道：“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”这些年来，舆论确实不怎么善待国企。“国退民进”引来一片责难，“国进民退”引起一片批评；国企亏损引来一片骂声，国企盈利引来一片质疑。如今国企进入世界500强家数越来越多，名次越来越靠前也得不到网民的认可。为什么会这样呢？因为我们忽视了一个本源性的问题：国有企业的本质是什么？这个问题我们好像从来没有去想过，它好像是一个太简单的问题，但从国家国资委到地方最基层的部门都没有弄清楚这个问题。而国企改革的一切问题都是由此派生的。

国企的本质是什么？这个问题可以先从它的职能来考察。所谓职能指企业本身具有的功能或应起的作用。民企与国企的职能是有很大区别的，民企的职能是在合法合规的前提下追求自身利润的最大化，国企的职能则是实现政府制定的目标。国企职能不是一成不变的，而是根据国家的需要而发展变化的，在不同的国家和地区，在不同的时期和发展阶段，国企的职能是不同的。

在计划经济时代，国企是经济计划的执行者。在传统的社会主义国家，计划经济体制是社会主义唯一正统的经济体制，而计划的实施载体则是国企。在计划体制中，政府是全能的政府，计划是包罗万象的计划，国企则是包打天下的国企，遍布各个行业，国防安全、经济命脉、人民生活、社会稳定的重任全部靠国企担当。国家的财政收入主要靠国企，国家的经济建设主要靠国企，城市就业、社会保障、物价稳定也全部靠国企。

在市场经济时代，国企作为政府有形手的一部分，主要职能是弥补市场失灵的裂缝。这一特点在西方市场经济国家表现尤为明显。由于西方国家已经经历了一个很长时期的市场经济时代，他们崇尚资本主义经济营运的市场自动调节机制，反对国家对经济的任何干预。尽管凯恩斯提出国家干预的理论以后，国家干预的思想在市场经济的海洋中占有了一席之地，但是，即使是国家干预，他们更多的是选择财政、利率和税收等杠杆，很少选择国企。正因如此，在西方国家一是国企所占比例不高，正常情况下，大约在5%—15%左右；二是国企涉及行业较窄，主要分布在私人企业不好做、做不好的领域，如军工、邮政、电力、水务、铁路交通和纯公共服务行业。国企的存在更多的是为了解决市场失灵带来的问题，它因市场经济的变化而进退，市场出现危机，国企挺进，以抗击风险；市场平稳，则急流勇退，以促经济繁荣。

在经济体制转型的社会，国企的职能是在不断变化之中。随着市场经济的推进，随着民企的蓬勃发展，国企万能的作用越来越小，它不再是财政的主要来源，不再是社会保障的主要支柱，不再是社会就业的主要渠道，不再是稳定物价的主要砝码。在这个时期，如何推进社会的转型是国企的主要职能。总而言之，在不同时期、不同经济体制中国企的任务是不同的，但职能是一致的，都是不遗余力地为政府目标服务。

此外，我们可以从国企的特点来认识国有企业。关于国企的特点或特性的问题，在现实生活中是容易疏忽的。许多国企的老总理直气壮地问：“国有企业的本质是企业，国企为什么不能进入竞争性领域？为什么要将国有企业入另册？这是不是所有制歧视？”其实国企与一般企业差别很大，是完全不同的两类企业。国企具有不同于一般企业的鲜明特点。

首先，它的出资人不同。按照公司法规定，公司的组建必须具备两个以上出资人的条件，而国企可以成立独资公司。另外，民企的最终出资人是私人，国企的最终出资人是国家。国企在国家掌管的公权力支持下，在市场经济的竞争中，对民企形成居高临下的天然优势。

其次，国企的法律规定性不同。我们知道一般企业的法律关系是由规范私权关系的法律即私法调节。而国企的法律关系往往由配置和调整公权力的法律即公法调节。在改革开放前，中央和国务院所发的关于经济方面的文件，几乎都是针对国营企业的。因为那时国营企业几乎一统天下，企业本身就是政府的附属物，公法调节理所当然。在改革开放中，国家专门为国企也发了不少文件和法规，如1979年国务院颁发了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1986年12月我国的第一部《企业破产法》规定此法仅适用于全民所有制企业，关于企业法更是明白无误地叫《全民所有制工业企业法》，1999年9月中央十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，这些决定、文件和专门法都是公法范畴。当然，国企也适用于私法，如公司法，但它在某些方面对国有企业有特别规定，比如国企经国资委批准，可设独资公司。

其三，国企领导人产生的途径不同。私人企业领导人是由出资人选择，有限责任公司和股份公司的领导人由股东推荐，而国企领导人则是组织部任命或国资委任命，按照国资法的规范，企业领导人应由出资人任命，组织部似乎无权任命。但是，国资法生效几年了，上上下下的组织部都没有放弃这个权力。因为，他们始终认为国企领导人是国家干部，现在尽管在名义上已经政企分开，但他们还是比照干部管理，按照规模的大小，享受不同的政治待遇。而且国企老总与政府官员相互调任的现象十分普遍。

其四，国有企业追求的目标不同。私人企业以追求利润最大化为宗旨，尽管它们也应有社会责任，但利润始终是它们第一目标。国有企业从事生产经营活动虽然也有营利目的，但不是它的主要目的，更不是它的唯一目的。国企具有双重目标，即经济的和社会的双重目标，而且社会的目标往往是主要目标。这应是国企与民企在经营目标上的最大不同。

综上所述，国企与民企的本质是有差别的，在某种意义上说，国企不是一个真正的企业，因此，我们常常称它为特殊企业法人。

那么国企的本质究竟是什么呢？联合国（1975）对国有企业的定义是：“公共所有或受公共控制的公共服务的有限公司，或者是大型非股份有限单位但把其大多数商品出售给公众的企业。”这个定义概括了国企职能和目标中的公共服务。

欧共体法规指南（1980）从另一个角度对国企作了定义：“政府当局可以凭借它对企业的所有权、控制权及管理条例，对其施加直接或间接的支配性影响。”这个定义强调了政府对国企的支配性影响。⑥这两个定义，都是只突出强调了国企本质的一个方面，都不完整。笔者认为国企定义应作如下表述：“国企是由政府出资或参股，并受政府直接或间接的支配性影响，用市场方式向社会提供产品与服务的经济组织。”这个概念包涵四层含义：（1）国家是企业全额或部分出资人，在中国按照规定中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责。（2）国企的属性不完全由国有资产的份额决定，国家可以通过特许权、“金股”或其他规定对企业施加影响。（3）企业受政府直接或间接支配性影响，必然按政府意图办事，成为政府调控经济、稳定社会的重要抓手，这就是国企的本质。（4）政府调控经济社会的工具很多，国企是其中之一，其区别在于它是以市场化运作为主的经济组织。

这个定义既反映了不同国家国有企业的共性，也反映了社会主义市场经济条件下国企的本质特征。过去我们认为只有政府的全资或控股公司才是国企，事实上对国企的控制有多种实现形式，如所有权、控制权、特许权以及各种管理条例和政策规定等等。但笔者不赞成将所有国家资本参股公司列入国企，如果国家资本参股极少，且政府对其没有相关政策约定，没有直接或间接支配性影响力，就不能称之为国家出资企业。国企性质的本质特征是政府调控经济与社会的工具。

厘清了国企的本质这个基本理论问题，上述的许多理论困惑就可以迎刃而解了。譬如，为什么“四自”的目标有问题？因为“四自”以后的企业不再是国有企业，它已完全失去国企的本质，不再是政府调控经济与社会的工具。为什么国企不能建立现代企业制度？因为现代企业制度是以一般企业为前提设计的，国企要建立现代企业制度，必须变成一般企业，去国有性质。如果全部实行现代企业制度的改造，则意味着国企的彻底改性，政府不再需要这一工具。为什么国企不能以效益论英雄？因为国企的职能是以贯彻政府方针为目标的，是以社会为己任的，这是它与一般企业的主要区别。我们国企改革的最大误区就是将国企混同于一般企业，或将一般企业作为国企改革的目标。前者可能诱导国企利用公权力向一切有利可图的领域大肆扩军，将国企变成政府与民争利、搜刮财富的机器。后者则可能将国企彻底变性，全部卖光，这是一种自毁基础、自断臂膀的愚蠢行为。

那么，国企改革的目标和标准应该如何确定呢？回答是应该从国企的本质中寻找。国企改革的目标是修正自身，完善本质，为我国经济体制改革的总方向服务。按照这个思路，我们就可以找到一个简洁而正确的判断方法，即国企改革是否符合社会主义市场经济的方向，是否符合政府政策工具的本质特征，是否符合经济效益与社会效益和谐发展的要求，这是检验国企改革对错与好坏的唯一标准。用这个标准来衡量国企改革我们就能清醒地看到过往的国企改革的成败。例如最初，我国的国企改革是从放权让利、扩大企业自主权开始的，随后演变成企业承包责任制，然后是砸“三铁”，转变企业经营机制。尽管这些改革几年一变，思路不同，内容和方法也各异，但是如果仔细分析，它们之间有许多共同之处：一是扩大了企业自主权，改变了企业作为政府附庸的地位；二是突破了计划经济体制壁垒，双轨制为市场经济开辟了空间；三是提高了企业效率，缓解了我国的经济困难。而这三点与建立社会主义市场经济体制的方向是一致的。

按照上述标准，我们也可以发现，有些改革是不正确的。如不顾生态环境，片面追求经济增长，便偏离了社会主义市场经济的方向；“一卖了之”则放弃了国企作为政府调控工具的职能。当然有些改革不能只看一时一事，一个断面，要观察它的总体方向。正如长江之水向东流，这是它的终极目标，但在某些区域，它或许向北流，或许向南流，正是这些“之”字型的河道，阻止了洪水的泛滥，构成了东流的目标。对某一些国企改革的判断也是如此，主要看国企改革的走向是完善了还是破坏了，强化了还是削弱了国企作为工具的职能。用这个观点我们可以清醒地看到，国有企业的进与退并没有对错之分，国有企业还将继续有进有退。对错之分的标准是看这个时期的国企改革是否有利于推进社会主义市场经济体制的建立，是否有利于国企工具职能的修正和完善。我国国企改革的波澜壮阔和辉煌成就都可以在这个标准中找到答案。

四、关于“再国有化”现象

在建立社会主义市场经济体制的探索中，国企的有进有退是一个常态，但改革的总体趋势应是国退民进。因为改革初期国有经济覆盖了各行各业，覆盖了每一个角落。国退才能为民企腾出空间，国退才能缩小计划经济的范围，才能为建设社会主义市场经济创造条件。如果在一个较长的时期里，形成“国进民退”的思潮，便是值得警惕和反思的。

（一）“国进民退”探源

关于“国进民退”的报道最早大约是2002年5月11日《财经时报》的文章——《重组市场演绎“国进民退”》。到2004年，“国进民退”的议论逐步增多，当时一方面国家正在大力整治“铁本”事件，一批民营钢铁企业面临强大调控压力；一方面几家外商与国企合资的钢铁企业隆重开业，宝钢也骄傲地宣布了投资扩产计划。2005年国家出台了两个文件，一个是《钢铁产业发展政策》。这个政策的主要目标是“通过钢铁产业组织结构调整，实施兼并、重组，扩大具有比较优势的骨干企业集团规模，提高产业集中度。到2010年，钢铁冶炼企业数量较大幅度减少，国内排名前十位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上；2020年达到70%以上”。显然，这个钢铁产业发展政策只适用于国企，因为只有国企才有这样的规模，这样的技术条件，所以，这个文件实质是引导国企通过重组，通过兼并，来实现“国进民退”。

第二个文件是《成品油批发企业管理技术规范》和《成品油仓储企业管理技术规范》，该文于2005年初完成征求意见稿，经过网上公开征求意见，于2007年底完成并发布，自2008年5月1日起实施。该文件规定了成品油批发和仓储企业在经营管理方面的技术要求。尽管2005年该文件只是征求意见稿，但要求成品油批发企业和成品油仓储企业的设立必须具备多个条件，如对成品油批发企业年经营量的要求和成品油仓储企业的年平均代储量库容总量的要求，文件给民企一个强烈的印象，出路只有两条：或者破产，或者被重组。

2006年是国有经济从一两个行业向更多行业垄断的一年。经过反复酝酿，12月，国务院办公厅转发了国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》，该文件的主要目标是“进一步推进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域（以下简称重要行业和关键领域）集中，加快形成一批拥有自主知识产权和知名品牌、国际竞争力较强的优势企业……到2010年，国资委履行出资人职责的企业（以下简称中央企业）调整和重组至80—100家”。

对这个《指导意见》原国家国资委主任李荣融专门作了解释，根据国资委的最新部署，国有经济应对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力，包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业。其中，对于军工、石油和天然气等重要资源开发及电网、电信等基础设施领域的中央企业，国有资本应保持独资或绝对控股；对以上领域的重要子企业和民航、航运等领域的中央企业，国有资本保持绝对控股；对于石化下游产品经营、电信增值服务等领域的中央企业，应加大改革重组力度，引入非公经济和外资，推进投资主体和产权多元化。

同时，国有经济对基础性和支柱产业领域的重要骨干企业保持较强控制力，包括装备制造、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属、化工、勘察设计、科技等行业。其中，机械装备、汽车、电子信息、建筑、钢铁、有色金属行业的中央企业要成为重要骨干企业和行业排头兵企业，国有资本在其中保持绝对控股或有条件的相对控股；承担行业共性技术和科研成果转化等重要任务的科研、设计型中央企业，国有资本保持控股。⑦

在国企总司令部的指导下，国企开始大踏步的前进。直到2008—2009年“国进民退”进入高潮。例如，山东钢铁集团重组日照钢铁公司被舆论界称为“国进民退”的一个标志性事件。山东钢铁与日照钢铁效益上形成强烈反差，一个是半年造成13．62亿元亏损，一个是半年实现净利润18亿元，最后的结果却是亏损的国企兼并了盈利的民企。当时国企兼并民企成为一种潮流，一时之间，民营航空、高速公路、钢铁、煤矿等行业出现了国企重组兼并的热潮。是什么导致了“国进民退”的现象呢？笔者认为有以下原因：

1．国有意识的根深蒂固。我国的改革开放取得的伟大成绩，最重要的经验是放开了民营经济。30余年来，民营经济的政治地位在宣传上有了很大提高，从补充论到主辅论，从“共同发展”到“两个毫不动摇”，将公有制经济与非公经济摆在了平等的、并列的位置上。但在人们的思想里、心目中尊卑长幼分得很清。国有代表社会主义，国有代表执政之基，国有代表政治正确。这是几十年来社会主义理论的遗产，它根深蒂固地扎在人们的思想中。为什么银行不喜欢效率高的民企，却偏爱机制僵化的国企？因为国企有政府的信誉，即使贷款不能偿还也没有政治风险。

2．国有企业的利润冲动。改革开放以后，国企把对利润的追求放在了突出的位置。在2003年以前，国企改革选择了“国退民进”的路径，尽管这项改革对推进社会主义市场经济起到十分积极的作用，但是，它不是一种自觉的理性的选择，而是无利可图的选择，是在国企普遍亏损、财政不堪重负的情况下作出的机会主义选择。当时间进入2003年以后，我国经济周期走向上行通道，国企经过“放小”、“核销呆死账”、“债转股”后，开始轻装上阵，开始卷土重来，开始“再国有化”。既然将利润作为国企的主要目标，只要国企实力稍有恢复，“再国有化”便是历史必然。

3．国家政策倾向与地方政府的推动。仅仅靠国企自身力量是不可能实现“国进民退”的。国有企业在市场上的竞争，低成本的兼并一路靠政府公权力扫清障碍。如前所述，国家政府各委办出台的产业政策、技术规范、指导意见、振兴规划等等使民企纷纷就范，自觉被兼并。除了产业政策和规划外，国家对国企的支持还花了大量的真金白银。4万亿的财政资金，10万亿的银行资金绝大部分给了国企。除中央各部委的引导外，地方政府对国企的支持也是不遗余力的。山西省政府颁布的《关于加快推进煤矿企业兼并重组的实施意见》以霹雳手段推进国企对民企的重组，凡未达到新设门槛标准的企业，一律关停或重组。在并购过程中，民营煤矿的合法采矿权的补偿价款计算方法由山西省政府决定，大部分民营煤矿的并购价格只有其实际价值的50%左右。⑧

4．国家国资委的支持与鼓励。国家国资委在理论上是国有企业的总老板，代表中央政府行使出资人职责。国资委是2003年正式成立的，成立以后在制定国有资产监督与管理方面做了卓有成效的工作。遗憾的是他们忽视了国企功能的研究，将国企混同于民企，把经济效益放在了一切工作的首位。“保值增值”成为国有资产监督管理的首要职责。利润与规模成为考核国有企业的核心指标，“做大做强”是国资委的头等目标。如何做大做强？兼并重组是最省力、最快捷的途径。为了做大做强，国资委提出了强强联合的主张；为了做大做强，国资委制定了淘汰规则；为了做大做强，国资委领导亲自带领央企收编地方国企。审视“国进民退”的进程，它几乎与国资委的成立、发展同步。不可否认，“国进民退”与国资委的倡导和支持密不可分。

5．市场体制与机制的不健全。“国进民退”现象的形成的另一个重要原因是市场机制的扭曲。在市场经济中国企与民企的进退应该是一种正常的现象，它受市场信号的引导，受市场机制的调节。而我国现今仍在蔓延的“国进民退”现象在很多时候违反了市场经济的基本规则，如公平公正，优胜劣汰，自由买卖，产权保护，等等。如山东钢铁企业的整合反映了劣胜优汰的倒行逆施；山西煤矿企业重组中，政府一口价的现象反映了强买强卖的公行；另外，政府出台种种规范、意见、技术标准，强行淘汰中小企业和传统产品也是与市场经济格格不入的。本来看不见的手自有调节功能，无需有形的手越俎代庖。政府频频出手和“国进民退”现象从另一个角度告诉我们，社会主义市场经济体制离我们还很远。

（二）“国进民退”之辩

关于“国进民退”在学术界引起集中讨论的时间是2004年、2006年和2009年以来，在这一轮争议中，出现了许多不同的观点，争论最激烈的是究竟有没有“国进民退”现象。

有学者认为，所谓“国进民退”是指整体经济总量中所有制结构比例的变化。按照这个定义，“国进民退”的说法不成立，或者说“国进民退”是一个伪命题、假问题。2009年11月22日国家统计局局长马建堂在中国人民大学拿出一组数字论证：中国统计数据不支持“国进民退”的说法。马建堂拿出的数据是2005—2008年国有及国有控股企业的数据：“国有及国有控股企业2005年的企业单位数占的比重是10．11%，到2008年这个比例是逐步地下降，没有一个年份是上升的，2008年国有及国有控股企业在企业单位数占的比重下降为5%。工业总产值国有及国有控股企业2005年是32．80%，到去年下降为28．34%。国有及国有控股企业2005年占的比重是48．05%，去年下降为43．75%。利润总额，国有及国有控股在2005年占的比重是44．04%，去年下降了29．66%，税金总额2005年的比重是48．50%，去年是38．10%，从业人数2005年是27．17%，去年是20．30%。”同时他列举了非国有企业的数据进行对比，“非国有企业企业单位数2005年占的比重是89．89%，去年是95．00%，产值比重 2005年是 66．72%，去年是71．66%，资产2005年的比重是51．95%，去年是56．62%，利润总额 2005年是 55．96%，去年是70．34%，就业人数2005年是72．81%，2008年是79．70%”⑨。马建堂认为，总体来讲，统计数据不支持国进民退的趋势。所以他说：“中国企业整合、产业重组，提高产业集中度，要注意两件事情：第一，不要唯成分论，媒体不要形成唯成分论的思想，要唯能力论。第二，垄断行业应该注意的是严格按照反垄断法做事，这方面关注得不够，要防止垄断！”

2010年3月2日，在人民大会堂举行的政协新闻发布会上，大会发言人赵启正也提出，实际数据并不支持“国进民退”这一结论。他列举数据说，工业增加值，私营企业是18．7%，国有企业是6．9%。总资产或者说资产合计，私营企业增长20．1%，国有企业增长14%。从业人数，私营企业增加5．3%，国有企业增加0．8%。主业务收入，私营企业增加18．7%，国有企业降低0．2%。最重要的是利润，私营企业的总利润增加17．4%，而国有企业下降4．5%。

但是，这类统计数据的合理性、科学性遭到一些学者的质疑。韦森认为：“真正的‘国进民退’，主要发生在三个方面：一是自90年代中期以来国家财政收入在国民收入中的份额加速增加；二是政府投资占全社会固定资产投资总额的比重越来越高；三是国有企业以及一些超大型国有控股集团凭借价格和其他资源占有上的垄断地位快速地进行资本积累和自我扩张。以及国有企业所支配资产的份额越来越大，而个人家庭以及民营经济所占份额则越来越小。这才是发生在当今中国社会中真正的‘国进民退’。”⑩陈志武先生的研究可以证实这个观点。陈先生认为，中国政府拥有国有土地总价值差不多是50万亿元人民币，央企加上地方国有企业大概有11万多家，资产价值约29万亿元。相比之下，全国的居民资产不过28万亿元。关于国家收入与居民收入，他还拿出了两组数据：第一，从1997年到2007年，中国劳动者报酬占GDP之比从53．4%降至39．7%，而政府预算内财政收入从GDP的11%上升到20．6%。在2007年，如果再加上预算外收入、政府土地收入以及各级国企的未分配利润，政府总收入占国民收入30%有余。第二，从1999年到2007年，家庭储蓄率从20．2%升至22．9%，相比之下，政府储蓄率从原来的2．7% 升 至 8．1%，企 业 储 蓄 率 从 13．7% 升 至20%。财富的占比，国家越来越大，居民越来越小，这算不算“国进民退”？

国家不仅通过国有企业占据了有形的物质资源和财产，还占据了无形的资源和财产。2010年3月29日的《投资者报》披露了一项研究报告，该研究小组对1700多家上市公司的资产状况进行统计后发现，占上市公司数量18%的央企，资产占全部上市公司总额的76%，账面现金占上市公司总额的48%。而包括地方国企在内的全部国有性质的上市公司，其数量占全部上市公司的55%，资产占全部上市公司的90%，账面现金占上市公司总额的77%。由此可见，证劵市场几乎被国有垄断，成为吸取老百姓资金的老虎机。

另外，从国有企业的自身发展看，也可以感受到“国进”的速度。根据国资委于2011年10月14日发布的《中央企业2010年度总体运行情况》和北京银联信投资顾问有限责任公司发布的《“新思路、新布局”——2010—2011年中央企业运行跟踪分析报告》，我们可以看到国有企业在大踏步地前进。据北京银联信投资顾问有限责任公司统计，2002年中央企业营业收入33642．7亿元，以后年年增长，2010年增长最大，当年1—11月达273372．6亿元，是2002年的8．1倍（见图1）。国家国资委统计的口径比它小得多，但是其发展的趋势与幅度也能反映国进的势头。

图1 2002—2010年1—11月份中央企业营业收入增长情况

据国资委统计：2010年度中央企业实现营业总收入167769．4亿元，是2002年33642．7亿元的4．99倍；在全部央企中，2010年底资产总额超过千亿元的企业有57家，2002年只有11家，是它的5．18倍；2010年度实现营业收入超过千亿元的企业有43家，比上年增加5家。在美国《财富》杂志2011年公布的世界500强企业中，中央企业有38家，是2003年6家的6．3倍。2002—2010年中央企业营业收入情况见图2。

图2 2002—2010年中央企业营业收入情况

2002年央企利润为2405．5亿元，到2010年利润为11315亿元，是2002年的4．7倍。其中，2010年度实现净利润比上年增长42．8%。中央企业平均净资产收益率（含少数股东损益／权益，下同）为9．5%，比上年提高1．9个百分点。需要指出的是，由于全球金融危机的影响，央企2008年、2009年的利润比2007年是下降的。尤其是2008年，利润总额只相当于上年的69%，赵启正、马建堂两位先生拿出的数据正是2008年的。2002—2010年中央企业利润总额情况见图3。

图3 2002—2010年中央企业利润总额情况

央企的迅猛发展还表现在资产总量和国有净资产方面，截至2010年底，中央企业资产总额244274．6亿元，是 2002年71285．3亿元的 3．4倍。2002—2010年中央企业资产总额情况见图4。

图4 2002—2010年中央企业资产总额情况

2010年中央企业拥有国有资本及权益为95664．9亿元，是2002年的2．99倍。2002—2010年中央企业所有者权益情况见图5。

2010年度中央企业上交税金总额14840．4亿元（含石油特别收益金898．9亿元），比上年增长31．7%，是2002年的5．09倍。2010年度上交税金总额超过百亿元的中央企业有25家，比上年增加2家，比2003年增加18家。2002—2010年中央企业上缴税金情况见图6。

图5 2002—2010年中央企业所有者权益情况

图6 2002—2010年中央企业上缴税金情况

以上数据至少可以勾勒出一幅“国进民退”的趋势图。中肯地说，笔者更愿意使用“再国有化”概念，“国进民退”很容易让人去探讨它的概念，分析国企与民企的结构比例，容易混淆视听，让人们陷入无休止的争论之中。“再国有化”则是描述的一种现象，一种思潮，一种趋势，它在一个一个行业的开展，在一个一个区域里蔓延。譬如，曾经严重亏损的煤矿行业，动员了许许多多的民企加入，现在形势大好，国企开始大面积收编；再如民营钢铁企业曾盛极一时，现在则开始一个个“招安”；又如刚刚兴起的民营航空，已被国有航空剿灭得七零八落，还有许许多多的行业禁令，形成新的圈地运动，还有许多竞争领域纷纷传来国企的捷报……这些现象是值得引起我们警惕和讨论的。

（三）争论的实质

“再国有化”或“国进民退”的争论至今没有停止过。但很少有人去讨论国进民退的经济问题，而热衷于主义之争，将这个问题上升到举什么旗，走什么路的政治高度来争论。

李政先生认为，反对“国进民退”的人是一种意识形态的偏见，“不能逢‘国’必反，泛意识形态化，以所有制性质本身作为企业‘进退’的评价标准。一些新自由主义学者以西方某些发达国家为参照，认为凡是国有的、国家的就是垄断的、反市场的，就是应该抛弃的，国有企业应该完全退出竞争性领域，甚至所有领域，彻底实施私有化。这是一种所有制歧视，是对中国经验或中国模式的极端否定”。这使人联想起马建堂的观点。即要淡化所有制意识，强化能力意识，谁有能力发展最快，就应该让谁“进”。

项启源先生则将“国进民退”之争提高到两种思想、两条道路的斗争，他说：“从改革开放之初到现在，坚持社会主义发展方向的改革观同坚持走资本主义道路的改革观之间的斗争时起时伏，从来没有停止过。2010年年中以来，有些人炒作‘国进民退，改革倒退’，把本来不存在的问题闹得沸沸扬扬，就是资本主义改革观的又一次进攻。”

张曙光在列举了种种“国进民退”的事例后，指出：“国进民退是一场危险的游戏，潜藏着很大的风险和危机。首先，这是体制上的倒退，它强化了国有部门的行政性垄断，削弱了市场竞争的基础。其次，国进民退的国有化运动将形成一个权钱结合的权力资本集团。再次，国有企业本身的制度缺陷将会进一步发展，其低效率和无效率的现象将会重新出现，并扩大蔓延，到那时，中国经济将会再一次地跌入低谷。”

双方观点上纲上线，一派强调坚持改革，一派强调坚持社会主义，各强调问题的一个方面，很难聚焦到一个共同点来讨论。谁也说服不了谁。

为了证明“国进民退”的合理性，卫兴华、张福军列举了西方国家在全球金融危机中采取的一系列国有化举措，指出：“西方发达国家，在应对国际金融危机中，如此积极地推行国有化，被认为是必要的，而我国是以公有制为主体的社会主义国家，在应对国际金融危机条件下，更应该重视国有经济的主导地位和作用，不应因我国在应对金融危机中国企对于陷入困难处境的少数私企参股、控股或进行整合、兼并而进行批驳，也不应因我国在两年中新增投资4万亿元，没有主要投向私营企业就指责为‘国进民退’。”

既然西方国家在金融危机中普遍采用了“国有化”的措施，为何我国独不能？这个问题的提出是容易误导人的。需要指出的是，西方的“国有化”措施与我国在此期间盛行的“再国有化”有着本质的区别。

第一，西方国家的“国有化”范围很小，行业针对性很强。所谓金融危机，主要是由金融机构引起的危机。西方各国的努力都集中于挽救濒临倒闭的金融机构。在美国的国有化中，主要对象是房利美（Fannie Mac）和房地美（Freddie Mac）、美国国际集团（AIG）、花旗集团、富国银行、高盛、摩根斯坦利、纽约梅隆银行和道富银行等大型银行。对非银行机构的注资，通用汽车公司（GM）是唯一的例外。英国政府国有化拯救措施专门是对金融业的。救援方案归纳起来主要有三项措施：第一是购买主要银行和金融机构的优先股；第二是为银行发债再融资提供担保或对银行问题资产提供担保；第三是购买金融机构的资产。通过以上方式，既化解了金融机构的危机，同时也使许多金融机构的股权性质发生了变化，成为国家控股的银行。美英的“国有化”措施代表了西方国家在金融危机中的最通行、最主要的应对方式。而在我国，金融机构几乎都是国有的，因此根本不存在国有化的问题。但是，我们不甘寂寞，趁全球“国有化”的浪潮，向各个行业进军，包括市场化程度很高的行业，于是，国企成为创造“地王”的明星。如果说，西方国家的“国有化”，是为了挽救困难重重的金融机构，是为了保证资金链的安全，那么，我们的“国有化”是为了什么呢？

第二，西方的“国有化”是权宜之计，是暂时的措施。对“国有化”，西方国家普遍持谨慎态度。美国是在降息、增加流动资金和创新金融工具等措施都未能遏制金融危机的状况下，才实行“国有化”的。德国认为只能在“没有任何其他合理的法律和经济办法来维持金融市场的情况下”才能实施“国有化”。“国有化”是一种应急措施，是一种暂时的过渡方式，因此，它们在设计“国有化”时，便为退出预留了通道。美国的国有化实际上是指在短时间内的政府控股，通常在几个月到几年之间，一旦有私人资本接盘，政府立即退出。德国联邦议院颁布的《金融市场稳定补充法》既对实行国有化作出了强制性的规定，同时也规定在国有资本退出时，原股东有优先回购权。为什么是暂时“国有化”呢？因为他们仅仅将此作为应急措施。而我国的“国进民退”并不是作为应急措施而推进的，所以也没有退出的计划。

第三，西方国家的“国有化”措施和振兴计划都是扶助民营企业和老百姓的。几乎所有需要拯救的金融机构都是非国有的，政府不惜花巨额资金买他们的毒资产，让他们起死回生。为了刺激经济发展，各国还配套出台了振兴计划。这些计划中保障民生是重要内容：一是减税计划。如美国的减税计划达2820亿美元。德国在振兴计划中提出了提高手工业服务的减免税、中小企业特别折旧法，等等。二是救济低收入人群计划和就业计划。金融危机直接危及生存的是低收入或失业人群，西方国家把这一批人列入救济重点，纷纷出台相关政策。英国除了增加公共支出来扩大就业渠道外，对低收入人群专门给予政府补贴，并对失业人口进行培训，增加其就业机会。德国采取了多种方式以增加就业，如为失业者支付失业保险金，延长“短时工作补贴”的领取期限，扩大“针对中老年及低技能员工的特殊培训项目”的规模，等等。而我国的4万亿及配套的10万亿资金，是为了支持和强化国有经济的计划。除极少数地区拿出少量补贴外，全国看不到对低收入人群的救济计划。

第四，西方国家也在振兴计划中列入了一些刺激经济发展和刺激产业发展的计划，如对公路桥梁的投资改造，等等，但是，这些计划有两大特点：（1）所有计划政府拿钱，但不是由国有企业来垄断，而是通过市场运作方式进行；（2）振兴计划着眼于长远，主要将资金投入到新兴产业、高科技产业之中。如美国一方面大规模改造联邦建筑物、学校建筑物，更换旧取暖系统，安装节能灯泡，开展节能运动；另一方面升级信息高速公路，实现医疗系统现代化。英国在振兴计划中将低碳型公共交通开发以及能源建设作为一项重要内容。德国振兴计划内容包括鼓励建筑物节能整修以及促进节能建筑；设立新的交通领域技术革新和投资项目；此外还制定了促进中小企业技术革新计划。总之，西方国家在应对金融危机中，把产业结构的升级、技术结构的升级放在很重要的位置，既着眼当前，更着眼长远。而我国的振兴计划主要是传统的十大产业，计划的执行者是国有企业。

综上所述，西方应对金融危机而采用的“国有化”与我国的“再国有化”是有本质区别的。用西方的“国有化”来论证我国“再国有化”的正确性是缺乏逻辑力量的。

笔者以为，关于“国进民退”的争论，一旦引入主义之争就容易走进理论探讨的邪路。争论的实质应是国企功能之争，国企性质之争。因为，不管是全面的进或退，还是部分的进或退，关键是该不该进退？怎样进退？在哪些行业进退？只有用国企功能和国企性质的标准去检验，才能得出合理的结论。例如，我们为什么要“再国有化”？如果说为了应对金融危机而开展“再国有化”，那么它至少在理论上可以自圆其说。遗憾的是，我们看不到“再国有化”与金融危机的关系，“再国有化”主要想解决金融危机中的什么问题呢？如果要解决就业问题，我们应发展民营企业，发展中小企业；如果我们要解决内需不足的问题，我们就应解决高投入、高税收、低分配的经济模式，还利于民。我们的“再国有化”没有去解决这些问题，而是去收复失地，去竞争行业与民争利，这样做显然是与国企的性质、功能不相容的。

衡量国企进退的另一个标准是进退的方法。如果我们是完全按照市场经济的规则进行的交易，是双方在平等自愿的基础上实现的进退，就不能简单地称之为“国进民退”或“国退民进”。在市场经济体制中，不同所有制企业之间的合并重组、兼并买卖都是十分正常的，是每时每刻都会发生的交易行为。但是，如果国企是通过政府出台文件，以国企为条件设定门槛，限制民企在许多行业的发展；如果政府规定民企和国企在某些行业的占股比例；如果政府强制规定国企收购价格和出售价格，那么，国企无论“进”与“退”都是错的。

盲目地反对“国进”是不正确的。尤其在社会主义市场经济体制下，在计划经济向市场经济转轨的过程中，“国有”要有一定的量，要在涉及国家安全的行业、自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业以及支柱产业和高新技术产业中占有较大比例。这是保证我国经济健康正常发展的重要条件。因此，国有企业在这些领域的发展只要遵循市场经济原则，便是无可指责的。但是，国有企业不能无边界地发展，不能成为市场经济的主角，否则，它就有可能绑架政府，破坏市场经济的规则，从而使国企的本质发生改变。

注释

①首都钢铁公司：《承包五年上缴国家三个首钢》，《经济管理》1987年第7期。

②章迪诚：《中国国有企业改革编年史（1978-2005）》，北京：中国工人出版社，2006年，第178页。

③《改革开放三十年重要文献选编》（下册），北京：中央文献出版社，2008年，第1036页。

④谢明干：《从“华盛顿共识”到“北京共识”兼谈中国改革经验教训》，《“2005中越经济改革比较论坛”论文集》，2005年。

⑤常云昆：《新自由主义的兴起与华盛顿共识的终结》，《人文杂志》2004年第5期。

⑥亨利·帕里斯等：《西欧国有企业管理》，大连：东北财经大学出版社，1991年。

⑦任芳、刘兵：《国资委：国有经济应保持对七个行业的绝对控制力》，中央政府门户网站，http：／／www．gov．cnztzl2006-12／18／content＿472256．htm，2006 年 12 月18日。

⑧邓伟：《国进民退的学术论争及其下一步》，《改革》2010年第4期。

⑨王涛：《统计局局长马建堂：中国经济不存在国进民退》，新华网，http：／／news．xinhuanet．com／fortune／2009-11／24／content＿12527933．htm，2009年11月24日。

⑩韦森：《什么是真正的国进民退？》，财经网，http：／／www．caijing．com．cn／2010-02-09／110375152．html，2010年2月9日。