论延边财政收入的适度规模

徐香兰,许富家

[责任编辑 朴莲顺]

地方政府是一国政治制度的重要组成部分,是地方公共产品和服务的直接提供者。地方财政收入作为地方政府履行各种职能的物质保障,其规模的大小决定财政支出和政府活动的范围。因此,在宏观经济运行中,地方财政收入规模应保持最优的适度区间。从理论上讲,满足社会再生产最基本的公共需求量是财政收入规模的下限,而同期剩余产品价值量是财政收入规模的上限。

一、影响延边地区财政收入规模的因素

(一)经济发展水平对财政收入规模的影响

经济发展水平从总体上反映了一个国家或地区社会产品的富裕程度和经济增长速度的快慢。在其他条件不变的情况下,经济发展水平提高了,国内生产总值就会大幅度增加,即意味着该地区社会产品越丰富,可供财政分配的物质基础就越雄厚,所筹集的财政收入就越多。[1](146)

1.财政收入与 GDP实证分析

为了观察财政收入与国内生产总值的变动规律,以便确定模型的数学关系,特绘制财政收入(Y)和国内生产总值(X)的散点图。

从财政收入(Y)和国内生产总值(X)的散点图中可以看出 ,财政收入的多少取决于国内生产总值的高低,而且财政收入与国内生产总值之间呈现线性关系。因此,可设定财政收入 (Y)和国内生产总值(X)的关系为:

在上述一元回归模型中,财政收入(Y)为因变量,国内生产总值 (X)为自变量;1978～ 2011年为样本期;b为回归系数,表示国内生产总值每增加一个单位时所增加的财政收入;e为随机误差项,表示除了国内生产总值以外影响本期财政收入的其他随机因素。

表1 延边财政收入和 GDP回归结果

从财政收入和 GDP的回归结果看,回归系数 b的估计为正值,边际倾向在 0～ 1之间,这表明财政收入依赖于 GDP的增长,两者保持同方向变化,符合经济理论中绝对收入假设;回归系数b1=0.203763,表明我国 GDP每增加1亿元时财政收入可增加 0.203763亿元,①通过一元回归分析得出我国财政收入与国内生产总值的关系为:Y=-1940.102+0.203763Xb2= 0.169188,表明延边GDP每增加1万元时财政收入可增加 0.169188万元;可决系数 R2与 1接近,表明该回归方程的拟合度较高。

经 Eview s3.1统计软件分析得出,财政收入与经济发展水平呈正相关。财政问题归根结底就是经济问题,要解决财政收支矛盾、摆脱财政困难,其根本出路在于按市场经济发展规律大力发展经济,以壮大财政实力。经济发展水平最终体现在一个国家或地区的经济总量和经济增长速度上。从1978～ 2011年财政收入与 GDP的回归结果来看,虽然延边财政收入总量呈现逐步扩大的趋势,但财政参与新增国民收入分配的比重低于全国平均水平。首先,经济总量不足。在税制结构不变的情况下,经济总量的扩大就意味着政府拥有充裕的税源,而充裕的税源是财政收入的物质保障。随着改革开放的深入,延边经济总量虽然呈逐步扩大的趋势,但与吉林省其他地区相比,高附加值规模以上的工业企业所占比例偏小,制约了新的生产能力的形成,以至无法带动税收收入的增加。如 2011年延边规模以上工业增加值为 266.2亿元,只占全省的 5.9%。其次,拉动经济增长的能力弱。在市场经济条件下,消费、投资和出口作为拉动经济增长的三大要素,对国民经济的发展起着越来越重要的作用。从消费需求来看,延边地区 2011年城乡居民储蓄存款余额为 591.6亿元,比 2000年增长了 3.67倍。城乡居民储蓄存款余额的快速持续增长表明,延边城乡居民的消费意愿较低,消费需求对经济增长的拉动能力偏低。从投资来看,全社会固定资产投资虽然由 1978年的 12071万元增加到 2011年的 5073147万元,但在全省范围内所占的比例偏小。如 2011年延边固定资产投资只占全省的6.8%,且重复建设项目较多。从出口来看,出口贸易未充分发挥拉动经济增长的效力,出口规模狭窄,出口商品的科技含金量较低。再次,第三产业对经济增长的贡献度低。随着社会生产力的发展和产业结构的调整,第三产业创造的营业规模迅速扩大,来自这些部门的财政收入呈现出日益增长的趋势,但延边第三产业发展速度缓慢且对经济增长的贡献度较低。如 2011年第三产业贡献率为 29.94%,对地区生产总值增长的拉动率只达到 6.62%(按当年价格计算)。

2.财政收入弹性系数的分析

财政收入弹性系数是财政收入增长率和国内生产总值增长率之比,反映国内生产总值的变动对财政收入变动的影响。财政收入弹性系数=1,表示财政收入和国民经济同步增长;财政收入弹性系数〉1,表示财政收入增长快于国民经济增长;财政收入弹性系数 〈1,表示尽管财政收入绝对量在增加,但财政收入增长速度低于国民经济增长速度。

随着社会经济的发展,财政收入占 GDP的比重也会不断提高。自 1978年改革开放以来,我国 GDP始终保持快速增长,但在很长一段时间内,财政收入增长率却低于 GDP增长率,财政收入弹性系数 〈1,导致财政收入占 GDP的比重持续下降,到1995年已降到10.27%。1995年后,财政收入增长率开始超过 GDP增长率,财政收入弹性系数〉1,表明现行财政管理体制有利于促进财政收入的持续增长。

从延边财政收入增长率与 GDP增长率的对比来看,1996年是财政收入增长率和 GDP增长率发生根本性变化的分界线。1996年以前,除了个别年份之外,延边财政收入增长率低于 GDP增长率,财政收入弹性系数 〈1;1996年以后,财政收入增长率基本上高于 GDP增长率,财政收入弹性系数〉 1。 特别是 “九五”时期,延边财政收入平均增长速度只达到 5.3%,远低于 GDP的平均增长速度。其主要原因如下:一方面,税种划分不够合理。随着经济体制改革,传统财政的统收统支体制相继被打破。在新的经济体制下,政府履行职能所必需的财政资金只能通过规范的税收渠道获取。同时,在主体税种划分方面,实施宏观经济调控所需的税种划归为中央税,与经济发展直接相关的税种划归为中央与地方共享税,只有营业税等小税种划归为地方管理。这些措施虽然有利于实现中央在财政收入分配中的主导地位,改变以往财政包干体制下财力与财权过于分散的局面,但在一定程度上削减了地方政府筹集财政收入的能力。另一方面,制度外收入大幅度增长侵蚀了税基。随着经济改革措施的陆续出台,国家允许地方各级政府设立预算外收入项目,将原先财政直接掌管的部分收入下放给相关部门和单位。在财政预算内资金拮据、支出压力日益加重的情况下,职能部门纷纷出台各种收费和基金项目,导致收费规模的过度膨胀,使大量财政资金在制度外循环,影响预算内财政资金的正常运行。

(二)剩余产品价值量对财政收入规模的影响

财政收入是政府为了满足社会公共需要,采用一定形式参与社会产品分配而集中起来的一定数量的社会产品价值。在社会产品价值C、V、M中,C是补偿生产资料消耗的价值,可分为两部分:一是补偿消耗掉的劳动对象价值;二是补偿固定资产耗费的价值,是维持简单再生产必不可少的物质保证。因此,C不能作为财政收入的来源。V是劳动者为自己创造的必要劳动价值,应该属于个人消费基金。但是为了维护收入分配的公正合理,各国政府均采用个人所得税形式对其进行再调节。所以,V的一部分形成财政收入,而且随着社会经济的发展,居民个人对财政收入的贡献也会进一步提高。M是劳动者新创造的社会产品价值中归社会支配使用的剩余产品价值,是财政收入的基本源泉。

政府在社会经济活动中提供的公共物品和服务的范围及数量,在很大程度上受到社会产品价值中M总量的制约。一定时期内,政府筹集的财政收入总量不能超过同期劳动者所创造的 M总量,M/GDP(剩余产品价值率)是衡量剩余产品生产能力的重要指标。地方政府财政收入规模只能限定在剩余产品价值率的范围之内,不能超过这一最高界限。中国人民大学财政金融学院课题组通过实证研究证实,我国剩余产品价值率在31.2%～ 33.5%。因此,延边地区财政收入最大规模应限定在 31%以内。

(三)政府职能对财政收入规模的影响

公共财政作为与市场经济相适应的财政类型,其理论依据是公共产品和市场失灵。由于市场机制在很多领域存在失效问题,所以政府有必要介入和干预。财政收入的筹集过程就是将一部分社会资源从企业和个人手中转移到政府手中的过程,应转移多少主要取决于政府在社会经济活动中其职能范围的大小。随着社会主义市场经济体制的不断完善,政府经济管理的职能必然会弱化,而社会管理的职能则会越来越增强。因此,政府职能导致公共财政支出存在的必要性,而稳定、充裕的财政收入则保证公共财政支出的正常运行。[2](57)

改革开放初期,以各种减税让利为取向的财税体制改革使财政收入分散化达到非常严重的地步,预算内财政收支矛盾日益凸显出来,到1992年,中央与地方财政收入比重之比为 28.1%∶71.9%。1993年 12月 15日,国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。从1994年1月 1日起,改革地方财政包干体制,实行分税制财政管理体制。通过分税制改革,初步建立了相对规范、稳定的财政管理体制,充分调动了中央和地方增收的积极性。然而,地方财政收入占国家财政收入的比重却不断下降,导致地方财力大幅度下降。与此同时,地方财政支出增长比例亦明显高于财政收入增长比例。地方财政收入占总财政收入的比重由 1978年的 84.5%下降到2011年的 50.6%,而地方财政支出占总财政支出的比重由 1978年的 52.6%上升到 2011年的84.9%,这种收入比重下降和支出比重上升的逆向变化给地方财政管理带来了巨大的压力。

1994年,财税改革只是在中央和省级政府之间建立了统一的分税制财政管理体制,而省级以下各级政府间并没有建立统一的财政管理体制。[3](114)这虽然有利于省级以下各级政府因地制宜地建立多样化的财政管理体制,但也带来了省级以下政府财政管理体制变动的频繁、“事权”和“财权”不匹配等问题。自从 1994年分税制改革以来,延边财政收支缺口大幅度增加,并呈逐年上升趋势,财政收支差额由 1996年的 9391万元增加到 2011年的 756142万元。这种财政收支矛盾使得延边地区财政更多地依赖于中央的转移支付。

(四)社会资源配置对财政收入规模的影响

随着社会经济的发展,人们的需求结构和消费结构均发生了很大变化,对地方政府提供的公共产品的需求也在不断提高。地方政府提供这些公共产品的能力受政府筹集财政资金的限制,通常选用财政收入占 GDP的比重来衡量政府以财政方式筹集和支配使用的份额。财政收入占GDP的比重越高,表明政府通过财政预算机制集中分配的社会资源就越多。

我国的财政收入在 1978～ 2011年间增长了91.74倍,它对于缓和财政收支矛盾、增强宏观经济调控起着重要的作用。但 1978年～ 2011年间,财政收入占 GDP比重的变化呈现出明显的V状态,经历了先降后升的过程。财政收入占GDP的比重由1978年的 31.06%下降到1995年的 10.27%,而后又回升到 2009年的 20.10%、2010年的 20.70%、2011年的 21.97%。 1978年之前,我国实行高度集中的计划经济体制,国有企业上缴利润在财政总收入中占主导地位,导致财政收入占 GDP的比重较高;1978年之后,随着经济体制改革的深入,税收收入成为财政收入的主体,财政收入占 GDP的比重逐步下降,而后又通过分税制、费改税的改革,实现了财政收入占 GDP比重的回升。国际货币基金组织公布的《政府财政统计年鉴 2007》中,被选取的 51个国家财政收入占GDP的比重均为40.6%。其中,21个工业发达国家的平均水平为 45.3%,30个发展中国家平均水平为 35.9%。[4](115)这表明,我国财政收入占 GDP的比重不仅低于发达国家,而且还低于发展中国家的平均水平。

从延边财政收入占 GDP比重的分析来看,可分为三个阶段:1994年前表现为不断下降的趋势。 1975～ 1994年间,延边财政收入占 GDP的比重由17.79%下降到12.27%,这与国家实施的各种放权让利举措有关。财政收入占 GDP的比重过低,导致延边财政支出总量不足,严重制约了农业、科技、教育的发展;1994～ 2003年间,财政收入占GDP的比重徘徊不前。1994年的财税改革所覆盖的只是体制内的政府收支,游离于体制外的政府收支尚未进入改革的行列,这直接困扰了国民收入分配与政府收支的正常运行;2003年以后是不断上升的趋势,到 2011年达到17.17%。 2003年,中共中央十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,充分肯定了公共财政体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分,并进一步推进了财政管理体制改革。从此,延边财政收入占 GDP的比重稳步提高。

二、结论

综合上述分析可见,延边财政收入适度规模应确定在 20%～31%之间。2011年财政收入占地区生产总值的比重为 17.17%,未进入适度区间之内。因此,必须按照市场经济发展的内在要求,处理好以下几个问题:

(一)要发展经济、广开财源

发展经济、广开财源就是在组织财政收入时必须从经济发展的角度出发,为扩大财政收入来源打下坚实的物质基础。它是组织财政收入的首要原则,其核心在于大力发展国民经济,而国民经济各部门所创造的国民收入是财政收入的根本来源。只有不断扩大经济总量、加快经济增长的速度,才能提供充裕的财源。因此,应根据社会主义市场经济发展规律,不再简单地为增加财政收入而开辟财源,而是在组织财政收入的同时,更多地发展和完善市场经济。通过建立和健全市场运行机制来吸引广大投资者,鼓励城乡居民进行合理消费,以扩大地区财政收入规模,进而逐步提高地区财政收入占 GDP的比重。

(二)要明确界定政府职能范围

公共财政是为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式,是与市场经济相适应的一种财政管理模式。政府职能决定财政支出的范围,改革财政支出结构的基础是政府职能的转变。转变政府职能,规范公共财政支出的供应范围,其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下,哪些事项应由政府负责,哪些事项应由市场负责的问题,也是判断财政“越位”和“缺位”的根本标准。目前,政府职能范围界定不清是造成延边财政支出不规范、财政支出结构不合理的根本原因。[5](41)因此,必须按照市场经济发展的内在要求转变政府职能,对财政支出做出战略性调整,着力建立起一个内部结构合理的支出运行机制。

(三)要建立规范的财政收入体系

税收作为政府收入的最主要形式,反映了政府与纳税人之间的特殊财政分配关系。在规范的财政收入体系中,税收收入占总财政收入的比重应达到90%以上,而非税收入占总财政收入的比重应保持合理的水平。目前,延边财政收入体系欠规范,非税收入过度膨胀,影响了国民经济正常运行。延边税收收入占财政收入的比重由1993年的 91.6%下降到 2011年的 83%,而非税收入占财政收入的比重由 1993年的 8.4%上升到2011年的 17%。因此,针对非税收入规模过大、管理不规范的现状,州政府应尽快依法出台《延边州非税收入管理条例》,改革现行分散收取、自主使用的办法,实现统一完整的政府预算管理,以控制非税收入的规模和增长速度。

(四)要提高财政支出效益

财政支出活动作为政府行为的重要方面,其运行效率关系到政府宏观调控目标的实现。财政支出的过程就是政府将通过财政收入集中到的社会资源进行分配使用的过程。社会资源的有限性要求研究财政支出的效益问题,其目的在于通过合理配置和使用财政资金,更好地履行政府的各种职能,最大限度地满足社会公共需要。[6](58)财政支出效益是财政支出数量与财政支出活动之间的效益关系。目前,延边财政支出结构不合理、使用效益低,满足不了必须由政府举办的各项事业发展的基本需要,直接制约财政职能的充分发挥。因此,必须按照建立公共财政的总体方向,调整和优化财政支出结构,提高财政支出效益,以促进延边财政模式的转型。[7](108～115)

(五)要提高财政收入征管效率

在经济发展水平、政府职能范围既定的情况下,财政收入征管效率对财政收入的规模起着很重要的作用。财政收入征管效率越高,越有利于提高财政资金的使用效果和公共经济的运行效率,就越能够实现最优财政收入的分配。它要求政府通过财政支出所取得的经济效益和社会效益,应大于筹集财政资金过程中所付出的代价。[8](231)一方面,要根据延边税源监控乏力、税收流失严重的情况,对税源运行实施事前、事中、事后的动态监控。通过检测所得指标与标准指标进行对比,找出税源运行中存在的风险点,并采取有力措施排除风险点,以防止税收流失。另一方面,要建立统一的财政收入征管信息系统。不仅在系统内部加强相关数据的收集和加工整理工作,以减少多层传递过程中所产生的误差,而且对外还要积极与工商、公安、银行等部门建立信息交流机制,以保证财政收入及时、足额地缴入国库。

[1]孙开:《地方财政学 (第二版)》,北京:经济科学出版社,2008年第 6期。

[2]邓晓兰:《财政学》,西安:西安交通大学出版社,2007年。

[3]高培勇:《中国财税体制改革 30年研究》,北京:经济管理出版社,2008年。

[4]蔡汉波,彭浪:《财政学概论》,上海:立信会计出版社,2009年。

[5]徐香兰:《延边财政支出结构的优化研究》,延吉:延边大学出版社,2010年。

[6]袁崇坚:《财政学》,上海:上海财经大学出版社,2009年。

[7]主柏玲,朱健,刘政:《环日本海航线背景下的珲春市产业结构优化研究》,《东北亚论坛》,2012年第 2期。

[8]吕炜:《完善体制阶段的和谐社会建设与公共财政安排》,大连:东北财经大学出版社,2008年。