服务型政府目标下的政府信息公开评价体系研究

张晓慧

（中共福建省委党校，福州350001）

1 导言:政府信息公开评价体系之构建

在当今信息时代，及时获取和充分利用信息已经成为公民个人、社会组织参与经济社会生活的重要方式。政府信息作为最重要的信息资源，涵盖全社会信息的80%，不仅仅是公民、社会组织行使知情权的直接对象，也是公民、社会组织参与权、监督权、发展权等诸多公私权利获得实际保障的重要前提。2008年5月1日，《政府信息公开条例》正式施行，就政府信息公开的原则、公开范围、公开的程序与方式以及监督与保障等基本内容加以规范，为我国政府信息公开工作提供了基本依据。《条例》实施4年多来，政府是否充分履行了法定的信息公开义务、履行义务的效果如何、政府信息公开还存在哪些问题等等，始终是理论界与实务界关注的焦点。经过研究可以发现，当前关于政府信息公开效果与评价的研究，定性分析多，定量分析少;宏观观察多，微观研究少;经验结论多，逻辑判断少;对策建议多，原因剖析少。从表面上看，当前政府信息公开工作存在的主要问题是:有些地方和部门思想上还不够重视;相关制度还不够健全，各地各部门工作进展也不平衡;一些涉及政府管理运行的信息公开事项，如行政经费及“三公”经费公开等，还需要深入推进;一些涉及群众切身利益、社会关注度高的领域，如食品安全监管、环境保护、安全生产、征地拆迁等信息公开，与人民群众的期望还有较大距离等。但是，作为一项实务性很强的课题，政府信息公开的研究更需要关注微观层面的问题，更应该注重采用实证的研究方法，从实效出发寻求问题的根源与解决之道。比如公众最为关心的是哪些信息，政府是否充分公开了这些信息，公众是否能够方便地获取此类信息，政府公开的信息是否有效地起到了促进依法行政、服务人民群众的生产与生活的作用，等等。这些问题的回答，都涉及对政府信息公开的客观、准确、科学的评价。笔者以为，政府信息公开评价体系研究，是制约政府信息公开问题整体研究水平的一个重要因素，直接决定了研究结论的信度和对策建议的效度，应该引起更进一步的关注。

2 比较:两种政府信息公开评价体系的评测指标与结论分析

当前，对政府信息公开的评价尚无专门的法定指标体系，但是有两种民间评价体系因其全面性、专业性和客观性获得广泛应用，并得到有关政府部门的认可，从而呈现出半官方和标准化的趋势。一是北京大学公众参与研究与支持中心和耶鲁大学法学院中国法律中心合作开发的中国政府信息公开评测指标体系（China OGI Index Assessment System）（以下简称评测指标体系）。二是中国软件评测中心开发，并在广泛征求中央有关部委、省区市、新闻媒体和社会公众意见基础上加以修订的《2012年中国政府网站绩效评估指标体系》（以下简称网站绩效体系），信息公开是该指标体系中一个独立的分支系统。本文试图通过选取这两个指标体系对省级政府的评估结果，进行比较分析和研究，进而对政府信息公开评价体系的建立与完善做一初步探讨。

评测指标体系是以《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的要求为主线，专门针对政府信息公开工作进行评估，得出行政透明度的结论。其指标体系的设置完全根据《条例》对政府信息公开所设定的义务，采用指标式和百分制，其中适用于地方政府（包括省市两级）的指标体系分为三级指标:一级指标5个、二级指标15个、三级指标40个;全部指标满分为100分。其中，一级指标为“组织配套”、“制度配套”、“主动公开”、“依申请公开”和“监督和救济”，与《条例》的结构基本相同。2012年北京大学公众参与研究与支持中心发布的《中国行政透明度年度报告2011-2012》显示，根据该评测指标体系的评价，30个省级评测对象平均得分为61.2分，分数中位数为61.5分，及格率为56.7%。见表1。

表1 30个省级行政单位评测得分及排名

主动公开 依申请公开 监督救济 总分27.5 9 19 61.5 29.5 4.5 17.5 60 31.5 1 17 58 35 5 12.5 57.5 33 2 14.5 57.5 24.5 9 17.5 57 31 2 17 56.5 27 9 11.5 54.5 21 2.5 19.5 54 30 4.5 13.5 53.5 31.5 6 8 53 28 4.5 12.5 53 24.5 7 10 52.5 29.5 2 11.5 50.5 30 甘肃省2826.5 2.5 6.5 45.5

网站绩效体系是一个对政府门户网站绩效进行综合考评的复杂指标系统，其指标设置的导向可以说是服务导向而非法定义务导向的。根据中国软件评测中心提出的“政府网站服务能力评估模型”，提出了政府网站的考评应该涉及六个方面，即服务内容的覆盖度和可用度，服务质量的时效性、准确性和规范性，以及服务体验的亲和度。其中信息公开评估指标共分七个一级指标，包括行政决策公开、行政权力公开、基层政务公开、年度重点信息公开、其他信息公开、依申请公开和公开保障，分解为21个二级指标和若干评估要点。见表2:

表2 政府门户网站信息公开指标体系

评估内容 内容分解评估要点其他信息公开概况信息 政府网站对地区介绍、机构职能、领导班子等信息的提供情况。人事信息 政府网站对人事任免、任前公示、公务员招考信息的提供情况。规划计划 政府网站对“十二五”规划的制定解读信息，以及年度计划、专项计划和实施进展信息的提供情况。统计信息 政府网站对统计数据、公报以及解读信息的提供情况。应急管理 政府网站对应急预案、应急常识、预警公告等信息的提供情况。依申请公开渠道建设 政府网站对依申请公开的渠道开通及渠道功能建设情况。答复情况 政府网站对依申请公开的答复情况。公开保障公开指南 政府网站对信息公开指南的提供情况。公开目录 政府网站对信息目录的建设和维护情况。年度报告 政府网站对2011年政府信息公开年报的提供情况。公开举报投诉 政府网站对信息公开举报投诉渠道开通及渠道功能建设情况。

根据这一指标体系，2012年省级政府网站信息公开指数排名情况见表三:

表三 2012年省级政府网站信息公开指数及排名

排名 省级行政单位 信息公开指数25 内蒙古0.62 26 贵州 0.61 27 甘肃西藏 0.57 29 新疆 0.56 30 河南 0.51 31 新疆兵团 0.50 32 宁夏0.33

对比两个指标体系的评测结果，应该说政府信息公开评价体系还存在比较突出的一致性的问题。比如，根据评测指标体系排名倒数第3、第4位的海南和福建，在网站绩效体系中排名则分列第7、第3位。而网站绩效体系排名第一的四川，根据评测指标则仅仅排在第12位。以福建为例，福建省政府门户网站信息公开指数为0.84，绩效总分为72.1，总排名第6位。其信息公开的覆盖度、可用度、准确性和规范性相对较好。但是按照评测指标体系的要求，福建省信息公开工作主要的失分点在于依申请公开和监督救济方面，得分分别是4.5和12.5，远远低于全国平均水平，也就是在信息公开的制度化和处于被动地位应对申请人的公开申请时表现欠佳。再以山西为例，山西按评测指标体系排名第3，按网站绩效体系则仅排在第20位。山西的信息公开虽然在组织配套、制度建设、主动公开等方面表现较好，但其公开内容比较粗放，年度重点信息公开深度有限，服务资源的日常运行维护情况较差等，使其信息服务的质量大打折扣。如前文笔者所说，评价结果的偏差，主要源于两种指标体系的偏好不同，评测指标体系是围绕《条例》的要求，可称为是“法定义务导向”的指标体系，注重信息公开的规范性，侧重衡量政府信息公开的行为是否达到法定的要求;而网站绩效体系则主要是从浏览、检索信息的信息用户角度出发，可以称之为“用户需求导向”的指标体系，注重信息公开的功能性，侧重衡量政府信息服务的质量和效果。同时使用两种偏好不同的指标体系来对政府信息公开工作进行衡量，当前我国政府信息公开工作的不足及下一步努力的方向就一目了然了。

3 思路:服务型政府目标下的政府信息公开评价体系

2008年政府工作报告明确提出，要“大力推行政务公开，健全政府信息发布制度，提高政府工作透明度，创造条件让人民更有效地监督政府”。今年党的十八大报告明确提出，要全面推进依法治国，建设服务型政府，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。[4]当前，在建设法治政府和服务型政府的大背景下，笔者以为，政府信息公开的基本原则和基本要求，应该同时兼顾规范性和功能性，以规范为基础，以服务为理念，不断完善信息公开评价体系，并在此基础上倒逼政府信息公开工作不断进步。

在强化政府信息公开评价体系的规范性方面，应进一步强调贯彻落实《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，促进依法公开预算决算信息等法定政府信息，积极回应社会政府信息公开需求。进一步明确公开的主体、实现和要求，根据审批和管理权限，以公开为原则，不公开为例外，加强对拒绝公开理由的考察评价，加强政府信息公开司法监督和畅通政府信息公开司法救济渠道，切实保障申请人依法申请信息公开的权利。

在强化政府信息公开评价体系的功能性方面，应进一步强调政府信息服务的及时性、有效性、便利性，结合各个民生领域的服务需求，不断拓展服务的范围和服务的深度。应突出政府信息的查询服务功能，提供政策文件的解读服务，及时公开政府招投标活动及从业单位和人员信息、食品生产经营的监督检查和违法行为的查处等信息。应更多地强调政府信息资源的日常运行维护，促进政府信息服务分类、服务导航的人性化设计水平不断提高。

[1]邵景均.把政府信息公开研究引向深入[J].中国行政管理，2012，（11）:1.

[2]中国行政透明度报告·2011-2012新闻发布会暨首届“阳光政府奖”颁奖典礼，http://tfr256088.china263.cn/.

[3]第十一届（2012年）中国政府网站绩效评估结果发布会暨 经 验 交 流 会.http://www.cstc.org.cn/zhuanti/fbh2012/fbh2012.html.

[4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告.

[5]马 亮.政府信息公开的影响因素:中国地级市的实证研究[J].情报杂志，2012，31（9）.

[6]蒋红珍.从“知的需要”到“知的权利”:政府信息依申请公开制度的困境及其超越[J].政法论坛，2012，30（6）.

[7]魏 陆.基于政府门户网站视角的中美预算公开信息比较与评价[J].当代财经，2012，（1）.