我国实施体育公共服务标准化的研究

杨明

（杭州师范大学 体育与健康学院，浙江 杭州 310036）

当前，我国各级政府行政部门需要以满足人民群众不断增长的体育需求为导向，进一步将提供和完善体育公共服务作为政府职能转变的重要目标。另一方面，依据国际经验，人均国内生产总值处于1 000~8 000美元的发展时期，是全面、系统地完善公共服务的重要阶段[2]。根据国际货币基金组织(IMF)有关数据，2011年中国人均GDP排名世界第89位，人均达到5 414美元，相应的公共服务也进入了总量增加、内涵扩展、结构优化的发展阶段，由此必然要求体育公共服务在价值理念、管理水平，特别是服务质量上有较大提升，以满足社会公众需求。体育公共服务是指由公共部门或准公共部门共同提供的，以满足社会成员的基本体育需求为目的，着眼于提高市民身体素质和生活质量，既给市民提供体育文化享受，也提供并保障社会生存与发展所必需的体育环境与条件的公共产品和服务行为的总称[3]。根据以上定义，结合对公共服务标准化和体育公共服务的定义，本研究将体育公共服务标准化定义为：“通过将标准化的原则和方法运用到体育公共服务领域，通过对体育公共服务制定标准并付诸实施，达到服务质量目标化、服务方法规范化、服务过程程序化，从而获得最佳服务秩序和社会效益的过程”。自20世纪90年代以来，标准化业已在欧美国家的体育公共服务领域得到广泛应用，欧美国家的实践表明：体育公共服务标准化是一个由制定体育公共服务标准、贯彻实施体育公共服务标准等环节构成，呈现出阶段性、螺旋往复式上升特征的系统过程。为了适应环境变化，体育公共服务标准需要进行阶段性的调整和完善，使其系统结构更趋合理、功能水平相应提高。另一方面，体育公共服务标准化过程，需要立足一国国情，在一定限制条件下进行优化与调整，充分利用有限的公共资源，从而实现帕累托最优。

1 我国实施体育公共服务标准化的必要性

1.1 体育公共服务标准化是实现体育公共服务均等化的基础

体育公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的体育公共产品和体育公共服务[4]。目前，我国体育公共服务非均等化现象较为明显。首先，体育事业经费占 GDP和政府财政支出的比重过小且呈现逐年下滑的趋势，目前体育公共服务均等化水平较高的欧美发达国家体育经费支出均占GDP的1%以上，而我国体育事业经费近10年来仅占GDP的0.10%左右。其次，我国体育经费支出结构存在严重失衡，例如 2009、2010年我国竞技体育支出分别达到57.30亿元、61.98亿元，同期群众体育支出仅为21.20亿元、22.37亿元。再次，我国的体育公共服务受区域经济发展水平差异影响也表现出显著的不同。我国东、中、西部财政收入差异系数从1997的0.703 5上升至2005年的0.872 3[5]，相应的体育公共服务指数分别为1.65、1.22、0.97，呈现出区域差异性。另一方面由于存在城乡二元结构，导致城市的体育公共服务指数为 1.74而农村仅为0.87，城市的体育公共服务指数约为农村的2倍[6]。最后，由于我国社会结构阶层化趋势日益明显导致产生体育公共服务弱势群体。

标准是均等化的核心参数。从理论上来看，明确、合理的体育公共服务标准为体育公共服务均等化的评估提供了衡量标准和评估依据。体育公共服务标准也成为保障体育公共服务质量、范围以及均等程度的基本参照。从实践来看，政府根据一定时期内经济条件和社会发展的需求，明确体育设施、活动、组织及经费保障等基本体育公共服务的最低标准，并作为强制性标准在全国推行，能够缩小基本体育公共服务的城乡、区域差距，保障居民均享有一定标准之上、大致相同的体育公共服务，由此实现体育公共服务均等化。在具体实施过程中，政府一方面必须在承认地区、城乡、人群间存在差异的前提下，结合地区体育公共服务供给现状对体育公共服务的范围和标准进行充分的调研论证，同时还要对体育公共服务达成广泛的社会共识，将享有体育公共服务作为公民基本权利尽量制定全国的一般和大体一致的标准。另一方面，政府必须要明确体育公共服务标准实现的规划线路图和不同时期的达成目标，并建立相应的支持保障体系，从而保障体育公共服务标准由政府的政策文本真正转化为政府及其他多元主体的切实行动。20世纪70年代以来，处于社会经济发展黄金期的美国、日本等发达国家在公共服务均等化理念指引下，极为重视通过体育公共服务标准化实现体育公共服务均等化。例如美国的体育公共服务标准化工作从实践需要出发侧重于评估标准的建立，这一标准主要包括：大部分公众体育生活现状是否基本均等、与其它法律是否冲突、是否与社会主流价值相一致；德国认为体育公共服务均等化的评价标准主要包括：事实标准和价值标准[7]。

1.2 体育公共服务标准化促进体育公共服务供给主体多元化

体育公共服务的性质及类型决定了体育公共服务供给主体多元化。首先，由于基本型体育公共服务具有完全的非排他性、非竞争性，市场供给将会产生无政府状态、不具有规模成本，导致无法达至公众利益的帕累托最优，因而决定了政府作为基本型体育公共服务单一供给主体的责任性。其次，体育公共服务供给能力的提高往往滞后于需求层次的提高，同时考虑到体育公共服务需求的多样性，选择型体育公共服务可根据服务内容不同安排、不同主体进行供给，如对大众性体育健身指导与培训等不具有规模经济特征、进入门槛比较低的体育公共服务项目可以完全面向民营企业及民间组织开放。最后，目前我国体育公共服务仍然主要依赖于财政投入，以各级体育职能部门为依托的分工体系使得体育公共服务资源配置相对分散且缺乏有效的整合与协调；体育公共服务供给主体与投融资渠道单一，来自非营利性组织、私人部门的社会力量参与较少；体育公共服务供给的机制与工具主要集中于政府供给与统筹规划，缺乏公私之间合作化工具。因而当前在强化我国各级政府所应承担的体育公共服务供给的主体责任的同时，必须考虑到体育公共服务供给主体多元化的国际基本发展趋势以及我国体育公共服务财政投入不足将长期存在的客观国情，引入非营利性组织、私人部门等多元供给主体，通过财政机制与市场机制的交互作用向公众提供多样化的体育公共服务。

从系统论的角度来看，由于体育公共服务供给主体多元化必然导致形成体育公共服务供给体系，这一体系中的政府部门、非营利性组织、私人部门在服务理念、动机、技能以及模式上必然存在一定差异性，这些差异性有可能导致体育公共服务供给体系运行不畅、供给效率低下。通过体育公共服务标准化，一是发挥知识传递作用，通过标准化行为促使体育公共服务供给领域运用科学有效的管理方法，优化服务流程，提升服务效率；二是通过合理划定、规范体育公共服务不同供给部门的职责，合理设置不同部门之间的服务接口，从而使各部门各行其职，提升部门服务效率；三是设置一定的服务标准，通过市场招标等竞争性的方式委托给社会上专业化的部门，从而能够以最为低廉的成本获取最具效率与效益的专业化的体育公共服务；四是质量评估是促进体育公共服务质量提升的重点和难点，通过制定科学合理、操作可行的质量评估标准，并依托标准对非营利性组织、私人部门的体育公共服务供给过程实施有效的监管，会促使这些部门提供优质的体育公共服务。

1.3 体育公共服务标准化是实现绩效考核与改进的重要方式

所谓政府体育工作绩效评估是指为评估主体依据特定的标准，运用科学的评估方法，对照统一的评估标准，按照绩效的内在原则，对政府体育公共服务行为过程及效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判[8]。长期以来我国体育绩效考核体系主要围绕“为国争光”的政治化目标及短期成绩目标，导致绩效唯一的评判标准是竞技成绩的好坏，以致其成为体育界真正的标准，并在具体的实施过程中，为国争光被执行为为国争“牌”，再进一步质变为成绩至上，这一标准的执行整体扭曲了我国体育业的结构和发展[9]。通过体育公共服务标准化，政府必须依据法定的体育公共服务标准，建设完善的、多层次的绩效指标评价体系，依据这一绩效指标评价体系，政府体育公共服务行为就有了一个可以实际操作的绩效考核依据，从而建立起符合服务型政府行为要求的体育公共服务考评机制。因此体育行政部门能够明晰自身的体育公共服务职责，选择合理的体育公共服务方式，节约资源、提高服务质量，进而满足大众对体育公共产品和服务的需求。另一方面，体育公共服务工作绩效评估的根本目的就是促进持续的绩效改进，从而不断满足公众的体育公共服务需求。体育公共服务标准化作为一个螺旋往复式上升的过程，不会一蹴而就，也不是一劳永逸的政府改革行为，而是要建立一种持续不断的绩效改进的过程模式，即由于体育公共服务水平不断提升，导致公众的体育公共服务需求越来越多，促使政府将工作的关注点转移至体育公共服务上来，从而使体育公共服务得到持续关注和不断的改进，不断满足公众日益增长的体育公共服务需求，由此为各级体育行政部门持续的体育工作绩效改进提供一种可靠、稳定的路径选择。

2 我国实施体育公共服务标准化的可行性

一是加强服务型政府建设的行政改革方向，强化政府的体育公共服务职能以及推动我国由体育大国向体育强国迈进，为我国实施体育公共服务标准化建设提供了政治基础。由于我国各级体育行政部门日益认识到自身所承担的公共体育利益代表者的角色责任，明确了供给体育公共服务是自身的基本职能，并以推动体育强国建设的工作目标导向，不断探索和创新体育公共服务模式。

二是我国社会经济的高速、持续发展为我国实施体育公共服务标准化建设提供物质基础。体育公共服务标准化建设作为一项持续时间较长、全面系统的政府体育行政部门改革工程，在其过程中需要合理、持续的资源投入，特别是公共财政投入，这是体育公共服务标准化建设成功的关键。改革开放30年以来，我国各地经济都处于快速发展，政府财政实力显著增强。随着我国构建服务型政府、强化履行基本公共服务职能的进程加快，我国在教育、医疗等基本民生类公共服务领域财政投入不足及结构失衡问题将会得到解决，同时财政转移支付制度以解决地区间公共服务不均等问题为目标的横向均衡趋势将日益明确。与此同时，部分东部发达地区人均GDP业已达到“上中等”发达或中等发达国家水平；因此体育公共服务标准化建设可以在东部经济较发达地区率先开展，并逐步扩展至全国。

三是现代信息技术以及管理技能的不断发展，为我国实施体育公共服务标准化建设提供了技术上的可行性。体育公共服务标准化建设涉及到信息整合、工作流程再造、体育公共服务规范以及公众沟通渠道建设等需要较高技术支持和操作技巧的多个工作环节，随着计算机以及互联网等信息技术的飞速发展，我国许多地区体育行政部门已经或基本实现信息化办公，因而使得体育行政部门能够通过现代信息技术以及工具，收集、处理、归纳公众的体育公共服务需求，并进行科学的类型划分，最后通过标准化的路径提供体育公共服务的最有效模型，并最终将体育公共服务纳入电子化、标准化的模式之中。

四是国内外相关公共服务标准化的理论和实践，为我国体育公共服务标准化建设的实施提供了借鉴。欧美发达国家体育公共服务标准化以及我国一些政府部门服务标准化的实践经验对于我国体育公共服务标准化的实施具有良好的借鉴意义。

3 我国实施体育公共服务标准化存在的问题

1)目前我国实施体育公共服务标准化的最大问题就是尚未建立体育公共服务标准化体系。已经颁布、实施的有关标准多为数量标准(如每万人拥有的体育场地数量、社会体育指导员数量)，质量标准则较少(如一级或国家级社会体育指导员比例、大型体育场馆比例)。

2)按照“事权与财权匹配”原则，目前我国体育公共服务财政责任大多是以地方政府为主，因而许多经济发展程度较高、财政承受力较强的地区已经出台了一些地方体育公共服务标准。例如，依托浙江省体育局与中国计量学院标准化学院共建的浙江省体育标准化指导委员会就出台一些浙江地方性质的体育公共服务标准，但由于过分强调标准制定突出地方实际状况，导致缺乏全国性的统一标准。我国群众体育发展与德国等体育强国相比，存在的问题之一就是缺乏长远的规划，群众体育发展达到什么程度，需要详细的规划至每一年度[10]。缺乏全国统一标准是阻碍我国实施体育公共服务标准化的问题之一。

3)体育公共服务标准化作为标准化学科的一个分支，具有自身完整的理论体系架构和鲜明的分支体系特色，既有的相关研究成果主要探讨的是体育服务业标准化问题，研究成果呈片面性。目前我国仅有2008年成立的体育标准化技术委员会以及 2011年成立的浙江省体育标准化指导委员会，缺乏体育公共服务专业研究机构。此外，体育公共服务标准化研究需要相关标准化研究人才，这些人才要求知识结构全面、政策水平高、组织管理能力强、专业技术水平高，具备公共管理、公共财政、社会发展知识，并熟悉国际、国内标准化工作的各项规定、标准编写要求，目前我国这方面的人才极为缺乏。

4)缺乏宣传培训及政策法规引导阻碍体育公共服务标准化实施与推进。体育公共服务标准化作为政府主导的一项工作，在推进实施的前期阶段应由各级体育行政部门发挥主导作用，结合实践需要，深入研究和制定切实可行的有关推进政策和法规，从而促进体育公共服务标准化推进实施的制度环境的形成，而在当前缺乏这样的相关政策法规进行引导。此外，对体育公共服务标准化工作进行监督和检查是促进体育公共服务标准化建设的重要保证。总体上我国体育标准化工作监督虽已开始起步，但是各级体育行政部门的监督工作尚未做到经常化、制度化及具体化；社会监督和舆论监督的作用发挥得还不够充分。由此可见我国亟待建立一个完整的体育标准化工作监督体系。

4 我国实施体育公共服务标准化的对策

4.1构建体育公共服务标准化体系

《中华人民共和国标准化法》第3条明确规定：“标准化工作的任务是制定标准、组织实施标准和对标准的实施进行监督。”依据这一规定以及通过对公共服务标准、体育标准、体育服务标准的相关研究成果、标准文件进行逻辑分析与归纳，同时对体育管理、标准化领域专家进行咨询，从功能结构以及层次的角度拟定体育公共服务标准化体系的基本框架，将其分为体育公共服务标准体系、体育公共服务标准化实施体系、体育公共服务标准化监督保障体系。

1)体育公共服务标准体系基本框架。

通过对公共服务标准、体育标准、体育服务标准的相关研究成果、标准文件进行逻辑分析与归纳，选取了体育公共服务基础标准、体育公共服务通用标准、体育公共服务支持标准3个一级标准指标和与之对应的16个2级标准指标，作为体育公共服务标准体系。

(1)体育公共服务基础标准。体育公共服务基础标准是体育公共服务标准体系中其他标准的基础，具有广泛的指导意义。主要包括体育公共服务准则、体育公共服务分类标准、体育公共服务术语标准、体育公共服务标识与符号标准以及体育公共服务信息数码代码标准。其中体育公共服务准则主要是对体育公共服务标准体系的制定目的、作用及适用范围进行明确规定；体育公共服务分类标准主要是通过不同分类标准将体育公共服务合理地划分为若干种类；体育公共服务术语标准是对体育公共服务主要涉及的服务质量、服务质量特性、服务、服务设计、服务项目、服务类别以及相关参考标准等术语进行明确规定；体育公共服务标识与符号标准主要对体育公共服务的流程安排、服务设计中适用的各种标识与符号进行明确规定；体育公共服务信息数码代码标准主要针对体育公共服务信息化发展前景所需，对体育公共服务业务领域代码、部门分类名称代码以及服务操作活动代码等进行明确规定。

(2)体育公共服务通用标准。体育公共服务通用标准是指处于整个体育公共服务标准体系结构中心并具有通用效果的标准。主要包括体育公共服务质量标准、组织标准、人员标准与信息标准。体育公共服务质量标准包括体育公共服务质量指标标准、体育公共服务过程标准、体育公共服务质量控制标准，该标准主要对体育公共服务质量进行了明确规定；体育公共服务组织标准主要是对供给体育公共服务的各类组织进行考评，包括体育公共服务组织的资质标准、资信标准、技术力量标准、设施与应用水平标准、管理水平标准、卫生安全标准、环境保护标准等；体育公共服务人员标准是针对体育公共服务从业人员的资质、业绩、态度、能力所制定的标准；体育公共服务信息标准主要是针对体育公共服务组织与服务对象以及体育公共服务组织之间及内部便于信息沟通与共享所制定的标准，包括体育公共服务的内容标准、信息形式标准、信息安全标准。

(3)体育公共服务支持标准。体育公共服务支持标准是规范体育公共服务管理的标准。主要包括体育公共服务项目标准、体育公共服务等级标准以及体育公共服务文件编写管理标准。体育公共服务项目标准规定了体育公共服务部门必须具备的服务项目；体育公共服务等级标准是对不同等级的体育公共服务进行确定和认证；体育公共服务文件编写管理标准是建立体育公共服务质量管理体系而制定的相关文件编写和管理标准。

2)体育公共服务标准实施体系基本框架。

(1)体育公共服务标准实施主体。体育公共服务标准实施主体由政府、中介机构、体育公共服务组织 3类主体构成。政府主要是指各级体育行政部门、国家质量监督部门、国家标准化管理部门以及认证监管部门等。在体育公共服务标准实施过程中，政府的主要作用与功能就是制定相关政策法规，推动各项强制性制度的实施，强化对市场以及中介机构、体育公共服务组织的监管，对体育公共服务标准实施提供指导、推广、信息以及仲裁服务；中介机构包括体育协会、企业联盟、认证与认可机构、检测与检验机构、咨询机构、公众权益保护机构、媒体等社会监督机构。中介机构的主要功能就是按照体育公共服务标准以及有关法规要求，对体育公共服务供给行为认证、认可、检测、咨询等服务，同时协助体育公共服务组织实施体育公共服务标准，并进行有效的社会监督。体育公共服务组织，既包括政府相关机构、非营利性组织、志愿团体，也包括企业等私人部门。体育公共服务组织在政府引导和市场机制作用下，在供给体育公共服务过程中，有效而自愿实施体育公共服务标准。

(2)体育公共服务标准实施客体。体育公共服务标准实施客体主要是指体育公共服务强制性标准、体育公共服务选择性标准、体育公共服务自愿性标准。对于基本型体育公共服务应对其立项决策过程、流程设计与水平设计等环节制定强制性标准，从而确保社会公众能够享受到大体一致的基本体育公共服务；对于选择型体育公共服务，不是必然都需要实施体育公共服务强制性标准，而是依据情况可以实施体育公共服务选择性标准与体育公共服务自愿性标准。

(3)体育公共服务标准实施方式。体育公共服务标准实施方式是保障体育公共服务标准实施的各种方式、方法和手段。对于基本型体育公共服务供给行为可以采取强制认证作为体育公共服务标准实施方式；对于选择型体育公共服务，依据其多元化主体供给、运用市场机制提高效率的特性可以采取质量监督、政府采购、生产许可、自愿认证、自我声明、自愿协议等方式作为体育公共服务标准实施方式。

3)体育公共服务标准化监督保障体系基本框架。

(1)法规监督保障机制。政府从保障体育公共服务标准化工作秩序与规范的目的出发，通过制定相应的法律、法规来配合和支持体育公共服务标准化工作；中介机构需要通过法律来明确其在制定和推广体育公共服务标准中应有的作用和地位，并充分发挥其积极性；通过制定相关法规来鼓励和吸引体育公共服务组织和社会公众参与体育公共服务标准化工作。

(2)组织监督保障机制。政府应针对体育公共服务标准化工作的各项要求，设立体育公共服务标准化机构，该机构应以各级体育行政部门、国家标准化行政部门为主，中介机构以及体育公共服务组织共同参与，共同负责体育公共服务标准化组织实施工作。

(3)人才保障机制。形成体育公共服务标准化工作所需人才的使用、储备、培训提高等一系列制度、方式、方法从而保障体育公共服务标准化实施。

(4)资金保障机制。政府资金应主要投向于基本型体育公共服务标准化项目。对于选择型体育公共服务标准化项目，可以由体育公共服务组织制定和实施，政府对体育公共服务组织提供部分资金支持；政府应加大体育服务私人标准、联盟标准、协会标准向体育公共服务标准转化的补贴。

4.2 明确阶段定位，分层实施推进

我国实施体育公共服务标准化体系的最基本的目的就是保障和推动体育公共服务均等化的实现。从理论上来看，体育公共服务均等化标准可以划分为最低均等标准、平均水平均等标准、绝对均等标准3类。实施体育公共服务标准化的推进路线是首先确保体育公共服务最低均等标准的施行，然后逐步提高、不断完善提高标准层次，最终实现全国各地公众均能享受到水平完全相同的体育公共服务。具体而言，一是考虑到当前我国各地区经济社会发展水平存在客观差异、同时城乡二元结构也将长期存在，因而需要制定体育场地设施、体育活动、体育组织、经费保障等基本体育公共服务的最低提供标准，并作为强制性标准在全国推行，缓解基本公共体育服务上的城乡、区域差距。二是建立基本公共体育服务的数据采集和监测平台，设计数据采集和监测软件，尽快实现基本公共体育服务的统计透明化、规范化，建立公共体育服务的透明机制。三是制定体育公共服务绩效评估的技术标准，通过制定《政府体育公共服务绩效评估条例》等法规条例，规范体育公共服务绩效评估的原则、主体、程序、指标和应用途径，用以检测城乡基本体育公共服务均衡化程度和公共体育服务的效率与质量，为实行“体育公共服务问责制”提供依据，形成激励和约束机制[11]。四是在坚持最低标准的同时，应该允许各地根据自身不同的条件构建最低标准之上、具有选择型的附加标准，满足公众多样化的体育公共服务需求，共享社会发展成果。

4.3 加强体育公共服务标准化研究

首先，政府应加大体育公共服务标准化研究投入，采取专项资金投入以及项目招标制，支持体育公共服务标准化研究。同时需要发挥体育公共服务标准应用扩散的市场效应，引导中介机构和体育公共服务组织投入资金进行相关研究。其次，通过单独设立以及与高校、标准化研究结构合作，积极建立省部级综合性体育标准化研究机构或专门的体育公共服务标准化研究机构。再次，采取多种措施培养体育公共服务标准化人才。一是在中国计量学院等专业院校设立体育公共服务标准化专业或专业方向，同时在公共事业管理等相关专业中设立若干体育公共服务标准化课程，从而为我国实施体育公共服务标准化奠定人才基础。二是通过在职培训、出国培养等手段使得体育公共服务组织中有关技术人员、科研机构和中介机构的相关研究人员逐步转化为体育公共服务标准化研究和实践人员。最后，组建并完善体育公共服务领域的标准化专家委员会，通过该委员会加强我国体育公共服务标准制定工作的指导协调，提高体育公共服务标准化工作决策水平。

4.4 加强宣传培训和政策法规引导

一方面，各级体育行政部门以及体育协会等组织需要加大对体育公共服务标准化的宣传工作，同时重点对体育公共服务领域具有专业背景以及管理水平的从业人员进行体育公共服务标准化培训工作。另一方面，实施体育公共服务标准化需要政策法规的引导，一是需要对1988年与1990年制定的《标准化法》与《标准化法实施条例》进行修订和调整，从而对体育公共服务标准化实施工作进行有效的法律规制和引导。二是组织和制定基于严格责任原则的《公共服务质量法》从而对体育公共服务标准化实施过程的具体工作进行有效的约束和管理。三是对于影响体育公共服务标准化实施的习惯、风俗、规约、合同等软法进行构建。四是建立体育公共服务标准化工作监督体系。该体系由政府、中介机构、体育公共服务组织以及社会公众4类主体构成，主体之间通过相互协调、合理分工从而构成统一协调的社会监督机制，政府在体育公共服务标准化工作监督体系中要发挥主导作用，需要通过建立报告制度、公告制定以及询问、举报制度和抽查制度使得监督工作做到经常化、制度化及具体化，同时也需要避免政出多门、重复监督。

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