公文格式国家标准新议

文/刘文森

为了配合 《党政机关公文处理工作条例》的实施， 《党政机关公文格式》于2012年6月29日发布，7月1日实施。新 《格式》实施至今已1年了，在这期间，笔者通过反复学习、剖析，并在公文处理工作的实践中不断探索思考，拟就新 《格式》的特点、存在问题，目前我国公文格式的现状，以及公文格式通用国家标准实现路径等发表看法。

一、新 《格式》新特点新变化

制定出台新 《条例》的目的是推进党政机关公文处理工作的科学化、规范化、制度化，其中规范化主要体现在公文格式方面。新 《格式》基本上实现了制定新 《条例》、修订新 《格式》的统一规范的指导原则。新 《格式》与党政机关公文的旧格式比较、有以下明显的特点和变化。

（一）统一规范有新突破。

1.统一了党政机关公文用纸幅面规格。自2012年7月1日起，由原来党政机关公文用纸A4型、16K型、B5型并存局面到从中央至乡 （镇）党委和政府统一使用国际标准A4型纸张印制公文，解决了几十年公文用纸不统一的问题。

2.统一了公文格式3大部分及各要素的名称。如将旧 《格式》中的 “眉首”部分统一改称为 “版头”部分；统一了公文格式18个要素的名称，如将原党的机关称为 “版头”，行政机关称为 “发文机关标识”，统一改称为 “发文机关标志”，并规定为行文机关名称之后加 “文件”和不加 “文件”两种形式；将原党的机关行文时印发传达范围，统一为 “附注”等。

3.统一了公文格式各要素编排标注的位置。如：将公文份号的位数及字体颜色统一为6位阿拉伯数字及黑色字体，在公文版心的左上角第1行顶格标注；将原行政机关公文中的密级和保密期限、紧急程度这两个格式要素标注在公文首页版心右上角，统一编排标注在公文首页版心的左上角，等等。

4.统一了公文发文机关署名。新《格式》规定，加盖印章或不加盖印章的公文，都要编排标注发文机关署名；同时对党政机关联合上行文时发文机关署名标注的位置统一为从左到右编排。

5.统一了公文成文日期用阿拉伯数字标注。解决了公文发文字号中的年份、公文内容中出现年月日以及公文印发日期皆用阿拉伯数字书写的一致性问题。

6.统一规定发文机关标志上边缘至版心上边缘的距离为35mm；联合行文，多人签发公文时每行排两个姓名；多行公文标题采用梯形或菱形排列标印，等等。

（二）调整变化灵活有度。

1.调整了标准的名称和适用范围。标准的名称从 《国家行政机关公文格式》调整为 《党政机关公文格式》，首次将适用范围扩大到党的机关和行政机关。

2.调整了标准的总体结构，充实了7个公文式样图示。

3.调整了公文用纸技术指标，公文用纸技术指标要求达到5项。

4.调整了公文印刷装订要求。

（三）与时俱进有增有减。

1.增加了 “附件说明” “发文机关署名”（原行政机关行文不署名）和“页码”公文格式要素。

2.增加了签发人职务、签名章和成文日期的编排要求。

3.取消了原党的机关行文时版头为发文机关名称或规范化简称后加圆括号内标注文种的版式。

4.取消了原党的机关行文时版记中最后一条分隔线下标注的公文印刷份数。

5.取消了原行政机关上行文时发文机关标志上边缘至公文版心上边缘空距80mm的版式。

6.取消了公文主题词这一格式要素。

二、新 《格式》新问题

新 《格式》虽然在统一与规范上有了长足的进步，甚至有的实现了新突破，但它毕竟是在旧 《格式》的基础上修订的，存在着有些内容不明确、有些规定不到位，有的表述有歧义、有的用语不得当、有的概念不准确、有的前后有矛盾等不容忽视的问题，给各级党政机关公文格式要素的编排标注规范造成影响。

（一）规定不到位，颇有缺憾。

1.新 《格式》 在 “5.2.2字体和字号”中表述： “如无特殊说明，公文格式各要素一般用3号仿宋体字。特定情况可以作适当调整”。在 “5.2.3行数和字数”中表述： “一般每面排22行，每行排26个字，并撑满版心。特定情况可以作适当调整。”这两处关于 “特定情况可以作适当调整”的表述，实际上是开了个口子，允许党政机关公文在字体字号、每行字数上存在差异。

2.新 《格式》 在 “7.3.2主送机关”中没有关于选用何种公文文种行文要标注主送机关的明确要求，导致新 《格式》实施1年来，仍然无法解决选用“决定”“意见”文种行文时党的机关公文无标注主送机关、行文机关公文都标注主送机关的不统一做法。

3.新 《格式》 “7.3.5.1加盖印章的公文”中对联合上行文如何加盖印章规定不明确、不到位，导致一些行政机关在制定的实施细则时则沿袭旧法规、旧《格式》中的表述。正因为如此，新《条例》、新 《格式》对公文标题中使用不使用、如何使用标点符号不作规定、要求。

4.在 “印章”的条款释义中表述：联合行文的机关过多，无法实现正文与所有发文机关的印章同处一页，也可采取 “此页无正文”的方法，即将印章加盖在下一空白页上，并在该空白页第一行项格标注 “此页无正文”。这一表述，无疑衍生了公文格式的要素。

三、我国公文格式现状

（一）公文格式标准二元化。

一是新 《格式》，笔者在此将它称为 “民标”。二是 2005年 10月 2日发布、2006年1月1日实施的 《军队机关公文格式》 （GJB5100—2005， 以下简称 “军标”）。

两个标准中公文格式要素构成不同，有的格式要素称谓不一，有的格式要素编排标注位置区别，有的格式要素用字字体、字号差别等。

“军标”适用于中国人民解放军各级机关以及武警部队各级机关。由于以上 “军标”与 “民标”的一些规定和要求不同，势必给基层部队机关在行文的版式、格式上带来麻烦，有时出现两个标准的相互混淆。如公安边防部队是公安部领导下的一支现役部队，是部队性质的警察，又是武警性质的部队，形象地称为 “公边” 或 “武边”。 边防部队行文时既要依据 “军标”，又要依据“民标”。为此，2002年公安边防局制发了 《公安边防部队公文处理规定》（试行），在这一法规中要求，属于公安边防业务工作需要行文的，按国家行政机关公文格式办理；属于部队管理、训练、政治后勤等工作需要行文的,按“军标”办理。

（二）公文格式仍呈现多样化。

新 《格式》实施1年来，对我国尤其是各级党政机关公文格式的规范化起到了一定的促进作用，但笔者认为不解渴。因新 《格式》只是党政机关的公文格式标准，以 “党政”二字作为限定词，虽然其他机关和单位可以参照执行，但 “参照”二字对其他机关和单位的约束有限，所以我国公文格式多样化局面仍未改变。

一是 “红头文件”“白头文件”格式。从党政机关来说，不但有 “红头文件”格式，还有 “白头文件”格式。

二是 “纪要”格式。各级各类机关会议的纪要格式呈五花八门，平级党政机关之间的会议纪要格式不统一，上级党政机关与下级党政机关会议的纪要格式不一样，各地各部门之间的会议纪要格式不同，多议题会议的纪要与专题会议的纪要格式也有区别。

三是信函格式。目前在我国行政机关频频使用此格式，凸显了新 《格式》中常用公文格式与信函格式的矛盾，也加剧了全国公文格式不统一、不规范的乱象。

四是答复人大代表建议、政协委员提案的特殊格式。此种公文类别分为A、B、C、D， 文种使用 “答复” 或“答复函”，公文上除了加盖行文机关印章外，还有 “领导署名”“联系人”联系电话等格式要素。

五是电报格式。电报的格式与新《格式》中的常用格式有许多不一致的地方。截至目前为止，尚未见到电报格式国家标准的出台，可见到的仅有关职能部门制订施行的 《党政机关电报格式规范》 （以下简称 《规范》）， 其中电报的格式以及构成项目与新 《格式》中存在着许多差异。

六是 “命令 （令）” 特定格式。 行政机关日常选用这一指挥类公文文种行文时，从来没有同时标注 “命令（令）”，要么选用 “命令”文种行文，要么选用 “令”文种行文。行政机关下发的发布令、行政令时，发文机关标志通常使用发文机关名称后加 “令”字的版式行文。而选用 “命令”文种行文时，有时使用常用格式行文，如每年行政机关与军队机关联合下发的征兵命令；有时也常见用 “信函格式”行文。

四、解决新问题，即要 “止疼”更要治本

综上所述，虽然新 《格式》比旧《格式》在结构与内容上有了长足的进步，甚至在有些方面实现了新的突破，但通过反复研读、剖析，也可看出新《格式》内容中确实存在不少新问题。笔者认为，解决这些新问题，既要采取一些相应的措施 “止疼”，更要有治本之策，即谋划制订出台通用公文格式国家标准。

（一）尽快制定出台新 《条例》的实施细则。因为新 《格式》中的有关内容表述的依据是新 《条例》中的相应规定、要求，所以在 《实施细则》中应对新 《条例》第三章 “公文格式”的有关条款规定作出明确界定解释：一是第九条第二款 “密级和保密期限”中要求，涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”“机密”“秘密”和保密期限。但目前中央及地方党政机关的涉密纸质公文基本上不标注保密期限。二是第三款 “紧急程度”中要求，按紧急程度，紧急公文应当分别标注 “特急”“加急”。但目前中央及地方党政机关的纸质紧急公文几乎不标注这一格式要素。三是对第四款何种情况下行文使用机关名称后加 “文件”二字的发文机关标志，何种情况下行文时只使用行文机关名称的发文机关标志作出解释。四是对第八款 “主送机关”作出界定，哪些文种行文时要标注主送机关，哪些文种行文可以不标注主送机关。五是第十三款“印章”中要求 “有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章”。要对选用 “纪要”文种行文是否加盖印章予以明确。六是在新 《条例》第八章“附则”第四十条中关于 “其他机关和单位的公文处理工作，可以参照本条例执行”，要对其中的 “其他机关和单位”作出明确界定，以便这些机关和单位参照实施新 《条例》、新 《格式》。七是在《实施细则》中增加 “二维条码”为公文格式要素。鉴于自去年新 《条例》、新 《格式》发布实施以来，上级机关在陆续下发的3个文件中都要求各地各部门要 “积极推广电子公文和二维条码”，为此，建议在 《实施细则》中将 “二维条码”列为公文格式要素之一，这也符合地方党委、政府自2006年1月以来上报中央的公文都标注 “二维条码”的行文实际。

（二）有关职能部门应对 《国家标准应用指南》中有关条款释义的内容作出解释说明。以免与新 《条例》、新《格式》中的规定要求相悖，造成错讹，误导受众，对公文格式的规范化造成不利影响。

（三）上级机关应带头贯彻执行法规。强化法规意识，切实解决新 《条例》、新 《格式》发布实施以来，党政机关公文格式存在着字体、字号、字数不统一；选用 “决定”“意见”文种行文时，主送机关标注不统一；行文机关署名不统一 （目前，上级行政机关行文时仍然不署名）；行文时公文用印不统一，以及常用公文格式与信函特定格式混用等问题，为基层行文格式规范起示范带头作用。

（四）制定出台通用公文格式国家标准是治本之策。公文格式规范化是各级各类机关的最基本的要求，是保证公文质量和提高公文办理效率的重要手段，也是显示公文权威性、严肃性特征的重要标志。公文格式规范化是建立在标准化基础上的。国际标准化主席海因茨先生曾说过： “技术的进步和生产的发展无不同全球标准的发展有密切关系，因为后者保证了前者的通用性和互换性”。这句话，深刻地阐明了标准是经济和社会发展的技术基础，起着对经济社会发展的支撑和保障作用。同理，制定一个在全社会各种组织适用的公文格式通用标准，是我国公文处理工作一体化、规范化的需求，同样对我国各级各类机关、人民团体、企事业单位的公文格式规范化起重要的支撑和保障作用，只有这样，才能从根本上解决我国公文格式不规范、不统一问题。为此，要着力解决以下问题：

1.解决我国公文格式标准二元化问题。目前，我国在公文格式标准上，实际上是 “民标” 与 “军标” 并存的局面。笔者认为，这种并存的局面不可取，必须改变。理由：一是作为国家标准一个国家只能有一个。虽然军队机关与地方党政机关及其他机关的地位、职能、具体的活动方式等有所不同，必然导致公文的内容、办文的程序等有所不同，但其外在的表现形式，即公文的格式应该一体化，这符合深化改革开放新时期，军队与地方的联系越来越紧密，相互行文、联合行文日益增多的新形势；二是若允许二元标准的存在，势必给军队基层造成困惑，增加基层负担，如上述的边防部队，还有消防部队等，既属地方公安机关，又属武警序列，双重领导。行文时既要考虑 “民标”，又要考虑 “军标”，选用那种格式，处于两难境地。为此，制订出台一个既适用于地方各级各类机关、社会组织，又适应于军队各级机关的公文格式通用标准是大势所趋、势在必行的事。

2.处理好统一性与特殊性的关系。目前在全国范围内，各种特定格式繁多， 如新 《格式》 中的 “信函格式”“命令 （令） 格式” “纪要” 格式； “军标”中的 “印发、转发和批转的公文”格式和 “代拟稿”格式；机要部门的“电报”格式；党政机关的 “白头文件”格式；人大、政协机关答复人大代表建议、政协委员提案的公文特殊格式，等等，可谓琳琅满目。新 《条例》、新《格式》实施1年来， “涛声依旧”，仍然没有破解这一困局。笔者认为，首先应强化统一性，制定出台通用公文格式国家标准；其次，处理好统一性与特殊性的关系，在通用公文格式国家标准的统领下，对各种特定格式进行细化规范，扭转格式混乱的局面。一是法定文种中的 “公报” “公告” “通告” 这3个在新闻媒体或社会上张贴的公文，可以不受通用国标中规定的约束，但它们的适用范围必须严格限制，尤其要遏制新闻媒体，即各种报纸受经济利益驱动，随意使用 “公告”“通告”的现象。二是 “纪要” “命令 （令）” 的格式可作为通用格式中特定格式，但要求必须具体明确，不可模棱两可，似是而非。三是 “电报”格式可作为特定格式存在，但除了报头外，其他格式要素如版心、页码、行数、字数等必须严格按通用格式标准规定执行。四是关于 “信函格式”若要作为特定格式存在的话，要对它的版心尺寸、格式要素编排标注的位置、首页页码标注、版记部分各要素完整标注等提出具体要求，且可规定这种特定格式适用于用 “函”文种行文及答复人大代表建议、政协委员提案时行文用，同时，明确规定用 “决定” “命令”“意见”“通知”“通报”“报告”“请示”“批复”“议案”等文种行文时不可使用信函格式，以免频繁出现一个文种行文两种公文格式存在的情况。五是鉴于电子公文的特殊性，随着 《电子公文处理工作暂行办法》的出台，应在通用公文格式国家标准中对电子公文格式组成要素及编排标注位置作出规范。六是在通用国家标准中要出现这些特式格式的首页和未页图示式样，以起示范作用，否则，基层将无所适从。七是对公文的字体、字号作出统一规定。鉴于自2011年1日始，党的机关公文中使用统一的字体、字号，建议其他机关和单位向其靠拢，可考虑在运用公文格式国标的附录中增加 “公文字体字号使用规范表”。

3.共识聚合力，实现 “通标”梦。1988年版的 《国家机关公文格式》（GB9704—1988）， 明确规定 “本标准适用于我国各级党政军机关正式发布的公文”。可以说这是我国第一个公文格式通用标准的雏型。1999年版 《国家行政机关公文格式》，从这一名称可明显地看出，增加了 “行政”2字作为限定词，实际上此标准从适用于党政军机关倒退至只适用于行政机关；随后又出台了2005年版的 《军队机关公文格式》，即所谓的 “军标”；到2012年版的新 《格式》， 也以 “党政”2字作为限定词。1999年至2012年间产生的3个公文格式标准，无论从名称上看，还是从严格意义上来说，笔者认为，都不能算是我国公文格式的通用标准。为此，有不少公文学界的专家学者这些年来在不断地探索研讨，撰文呼吁要制定出台通用公文格式国家标准。诸如：2004年，朱忠裕建议将 《国家行政机关公文格式》修订为 《机关公文通用格式》；周铭同志也建议更名为 《机关公文格式》；笔者本人也于2008年发表《我对 “公文处理”问题的思考》一文，呼吁 “实现公文处理工作的一体化，要从公文格式上进行突破，要着力推进公文格式一体化、公文用纸一体化”；2013年4月，郑彦离发表了 《党政机关公文格式》应改称 《通用公文格式》的文章，再次呼吁要出台通用公文格式国家标准，等等。综上所述，只要大家形成共识， “匹夫有责”，站在全局的高度，在充分认识制定发布通用公文格式国家标准才能根本上解决我国公文格式不规范、不统一的混乱局面的基础上，凝聚党委、人大、政府、政协、军队机关的合力，加上职能部门认真履职，产生一个既合理科学又便于操作的统一规范的通用公文格式国家标准是完全有可能的，也一定能实现。