农民培训的管理障碍与突破——以浙江省部分农民培训项目为例

舒志定 ，方湖柳

(1．上海师范大学 现代校长研修中心，上海200234;2．杭州师范大学 政治经济学院，杭州310036)

目前，我国有1．5 亿进城务工人员，每年还有新增农村劳动力700 多万，进城务工人员已占我国制造业和服务业一线从业人员总数的一半以上，其有80%没有受过职业技术培训。［1］这就迫切需要重视农民培训工作，提高农民整体素质。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出，发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。［2］但是，本课题组在调查浙江省部分农民培训项目时发现，多部门管理、缺乏有效的质量评价制度等“制度性”管理障碍影响着农民培训工作的开展，这就需要探讨促进农民培训管理工作的创新。

一、影响当前农民培训工作开展的管理障碍

从20世纪90年代以来，我国农民培训工作取得了喜人的业绩，但也应该注意到农民培训面临的困难，而不合理的或者不完善的农民培训管理机制、管理制度，是影响当前农民培训工作持续开展的重要因素。根据对浙江省部分农民培训项目的走访了解，下述问题较为突出:

(一)农民培训的多头管理不利于培训长效机制的建立

与我国行政管理体制相适应，当前农民培训的管理与组织实施，体现着“线和块”相结合的管理特点。从“块”方面来说，是指农民培训以区域管理(地方政府管理)为主;从“线”的角度说，农民培训管理受到政府机构职能分工的约束。在政府行政系统的职能分工中，有社会口、农口、工业口等机构，并且，每个“口”从中央到地方有相对独立的体系。教育属于“社会口”，由教育部、教育厅(教委)、教育局管理，而农民培训属于“农口”，由农业部、农业厅、农业局负责管理。不同的管理部门，造成农民培训的分管领导、经费支出类别、政策价值取向、培训考核等管理思路、管理措施的差异，造成农民培训“政出多门”现象，在培训资源分配、培训考核与评价等方面，造成管理部门与执行培训机构之间的不协调，不利于农民培训长效机制的建立。

例如，我们在调查衢州市非高等高中后制度化职业培训项目中，对此感受深刻。这一项目是衢州市于2006年开始对未升学的初中、高中毕业生进行的制度化职业培训。由于将它定名为“新型农民培训”，就纳入农民培训的范畴，由市农业局负责管理，分管农业的市领导担任项目领导，总牵头部门为市委农办，考核工作也纳入“农委办”考核。但实际承担培训任务的单位，主要是中等职业学校或相关职业培训机构，这些培训机构的管理部门是教育局或人力资源与社会保障局(主要是技工学校)，在培训管理、经费分配、考核评价等方面就会出现部门管理的“真空”现象。这个问题，在短期内能够通过部门协商等办法解决，但是，从长远来看，目前的管理现状不利于农民培训工作的制度化、常规化，不利于持续稳定地发展。

(二)分级管理不利于农民培训资源的统筹

当前各地十分重视农民培训，这也使农民培训项目与资金来源形成多渠道、多元化格局。比如来自各地农委办(农业局)、劳动与人力资源、教育、工会、扶贫办、经济开发区、共青团等各职能部门的农民培训项目与经费。这种多部门管理农民培训的现象，其实使一个区域有限的农民培训资源得不到集中使用与优化，也容易造成培训资源配置与组织安排中的“保护主义”现象，不利于把竞争机制引入农民培训之中。

比如浙江省衢州市实施的非高等高中后制度化职业培训，它是市政府实施的项目，原计划以市(地)一级为单位，整合、统筹全市培训资源，加强对培训专业的设置、日常培训管理与考核、培训经费筹措与使用等方面的统一管理，目标是便于参加培训的农民依据自己的志愿在全市开设的培训专业中选报所学专业，但是，在实际运作过程中困难不少。当地政府出于培训项目组织管理的便利，希望培训经费由本地培训机构(职校)获得，要求培训学员在自己所管辖的职校接受培训。这样组织农民培训，难以做到充分尊重农民培训自主权，同时，由于是为了获得农民培训经费而组织农民培训，不少培训机构是在脱离办学实际能力与条件的情况下组织农民培训，既影响了农民培训质量，又难以使有限的培训资源做到最优化。

(三)不完善的就业准入制度影响农民参加培训的动力

根据劳动法等相关法律，国家实行就业准入制度、职业资格证书制度，用人单位招录员工必须严格执行“先培训、后就业”、“先培训、后上岗”的规定;规定企业按照职工工资总额的1.5%足额提取教育培训经费，对从业人员的技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5%提取。但在实际运行中，特别是一些小型、微型企业，组织举办员工培训积极性不高，尤其是现阶段用工紧张的情况下，企业大量招收未经培训的员工，这在很大程度上影响了学员参加培训的积极性，造成就业准入制度执行的不到位，再加上缺失这项制度执行的有效监督，造成就业准入制度形同虚设。

(四)缺乏富有实效的农民培训质量监管制度

农民培训项目变化快，影响了培训工作的规范化管理。在调查中了解到，有些培训单位缺少一套包括培训需求分析、培训计划制定、培训投入保障、培训组织、培训考评等内容的一套完整的培训制度，只有一些零散、短期的培训计划、方案。

如台州某中等职业学校在校全日制学生594人，开展新型农民培训项目的年培训量在2000 人左右。这样，学校就面临着处理全日制学生的职业教育与农民培训项目协调发展的新课题，要研究制定不同于全日制职业教育的评价机制、评价办法，以确保农民培训质量。但是，在学校实际管理中，这一点未能引起足够重视。例如，学校成教处是该校开展职业培训的具体管理部门，而这一部门只有3名培训管理人员，没有因为新工作的增加而相应增加管理人员，在内部管理上，缺乏市场开拓、课程开发、质量管理等专业管理人才。

上述问题的产生，重要原因是农民培训项目的运作缺乏有效的质量监督机制。要确保农民培训质量，需要对培训项目的开发、培训单位的选择、培训过程的管理、培训绩效考核与评价等各个环节建立严格、规范、务实的管理措施，这样，才能确保农民培训项目的质量，才能不断创新农民培训项目。

(五)对培训师资缺乏有效的管理举措

师资队伍整体水平是制约农民培训绩效的重要因素。例如，我们调查中等职业学校参与新型农民培训时，既发现中职学校参与农民培训有独特优势，比如学校有相对独立的教学场所、设备、师资与教学管理制度，又发现中职学校师资队伍要适应新型农民培训需要，问题不少。如某职业学校，目前有专任教师41 人，兼职教师6 人。其中专业课教师29 人，技师及以上8 人，高级工2 人，中级工及以下2 人，同时还聘请校外兼职教师和客座教授30 位。但学校缺少懂技术、会实践操作的“双师型”教师(全校只有3 人)。因而，对学校来说，要提高“双师型”教师比例，但培养双师型师资资金不足，也缺少培养双师型师资的可行举措。

在调查温州市民营企业员工培训时也发现，高质量的师资是大多数温州民营企业开展企业员工培训的最大障碍。这些民营企业从家庭作坊起步，企业内部能够承担培训任务的师资数量不足，而外聘培训师资的专业水平良莠不齐，很多教师重理论轻实践，造成培训的针对性和实用性不强。如力天控股集团十分重视员工培训，员工参与培训的积极性也很高，但是近来培训主管碰到一个颇为棘手的问题，企业为了应对金融危机，试图通过技术改造提升企业的竞争力，为了使员工尽快适应技改后岗位工作需要，企业要对员工进行内训，但是请不到适合的培训教师，企业原来的教师由于对新设备的使用技术还没掌握，不能再胜任培训工作，而外面聘请的教师，因为不了解企业实际情况，难以达到培训的预期效果。

(六)缺乏有效的培训课程开发管理机制

职业培训的教学内容讲求实用性，通常是针对某一特定职业岗位，学员缺什么培训什么，针对性很强。这就需要培训组织单位结合实际，开发适合各种农民培训项目的培训课程。

如我们研究衢州市非高等高中后制度化职业培训的案例发现，衢州市在针对培训对象是高中毕业生的特点设置培训内容，安排了四个学习模块，即职业道德、体育与健康、专业知识与技能、企业实习。其中职业道德教育课程中设置就业指导课，帮助学生逐步树立正确的就业、择业和创业观，了解企业用人制度，懂得如何珍惜工作岗位，怎样在岗位上发展，为学生未来能更好地适应岗位需要、成就事业奠定基础。在企业实习教学环节中，要求做到“四落实”，一是实习基地落实，依托规模大、技术强、管理先进的大型企业，建立稳定的校外实习、实训基地;二是师傅配备落实，专门工程师和技术人员为学员进行专业理论教学和实习指导;三是管理措施落实，学生在企业实习期间完全纳入企业规范化管理;四是考核落实，按照与企业共同制定的教学计划的要求，采用实践操作或答辩的方式在实习现场对学生进行学习成绩的考核，实现了实习教学的规范化。

这样设置课程的出发点，既考虑了未升入高校的高中毕业生文化知识特点，又兼顾到职业训练的特殊性，它有助于提高培训绩效。但是，我们在研究中发现，类似于衢州非高等高中后制度化职业培训那样，培训内容统整了文化素质学习与职业技能训练的培训项目并不多见。培训内容设置中存在的问题，也反映在培训使用的教材上，农民培训中使用具有培训特色的教材极少，有的教材是学校从新华书店选购的，有的则是区农办等送培部门选定的，难以体现农民职业培训的特点。因此，采取切实措施，鼓励与支持从事农民培训机构开发课程与教材，是提高农民培训质量的基础性工作。

二、促进农民培训管理制度创新的重点及保障条件

(一)当前农民培训管理制度创新的重点

1．创新农民培训资源配置机制

建构有利于农民培训绩效提升的资源配置机制，就要把农民培训划入一个管理部门，改革农民培训多头管理、各自为政现象。如果暂时做不到这一点，可以先设立农民培训协调机构，由农民培训相关部门组成协调委员会，指导和监督农民培训工作。

2．因地制宜地建立农民培训质量监督机制

提高培训质量是加强农民培训面临的最主要问题。负责农民培训的各培训机构，必须精心组织培训教学过程，认真协调各教学环节，把好培训质量关，提高职业培训的质量。

一是创新农民培训质量监测制度。各培训机构和培训管理部门要加强培训质量评价，就考试通过率、考证合格率、证书拥有率、用人单位评价、学员评价等建立培训考核评价体系，采用政府职能部门考核、用人单位考核、学员考核等举措，对农民培训工作实施全程监督，同时要利用网络、报纸等渠道公开培训绩效，以接受社会监督。

二是创新农民培训项目师资管理制度。对从事农民培训机构师资编制数、双师型师资建设资金保障、师资专业技术职称评聘等方面作出明确规定，确保培训机构队伍规范有序的发展。

三是创新农民培训项目课程开发与教学质量管理制度。各地要建立课程开发与教学指导工作小组，对各培训项目开发课程提出指导性意见，以保证课程开发质量。同时，要建立教学督导制度，检查培训项目的教学工作，包括教师教案、教学方法、教学质量、课堂教学设施等，以保证项目的教学质量。

3．完善中等职业教育机构参与农民培训的机制

实践证明，中等职业教育机构是承担农民培训任务的重要培训机构，所以要研究怎样加强与完善中等职业学校建设。例如，中职学校可以创办以企业命名的合作特色班，班级可以办在学校，也可以办在企业内，招收的学生可以是初中应届毕业生也可以是企业的务工人员;校企共同制定教学计划;利用周末时间和寒暑假期，企业选派培训师或高级管理人员为特色班学员讲课，让学员去公司参与实践活动，感受企业文化，贴近企业、融入企业;企业在办班的过程中，给予学校一定的经费补助。

(二)创新农民培训管理制度要解决两个基本问题

1．坚持改革是实现农民培训管理创新的动力

我国农民培训从上世纪90年代以来得到快速发展，它对农村劳动力转移、农民增产增收、农村城市化等方面发挥了积极作用。改革是推动农民培训工作的进步，解决农民培训面临的各项困难的根本动力。因此，各地要结合实际，以改革的思路破解农民培训制度建设难题。例如，我们在调查奉化农民培训时发现，该市联系实际创建了“政府导向推动、项目结合驱动、三教联手协动、三个到位促动”的“四轮联动式”农民培训体系。该农民培训体系，从政策制定、组织部署、资金投入和服务协调入手，以开设特色农业技术、基层管理人员、企业职工技能、外来农民工四个培训项目为切入口，以三教联手、建师资库、设学分银行、规范管理为教学手段，以宣传到位、人员到位、基地到位为保证，把复杂庞大的培训工程变成可操作的实践体系，进而推动全市农民培训的稳步、和谐、持续发展。由此看来，坚持改革，才能解决当前农民培训中的制度约束问题。

2．农民培训管理制度创新目标是充分凸现农民培训自主权

由于管理农民培训的单位与部门的职权分配的不同、利益的差异，农民不能完全按照自主自愿的原则选择培训项目，参加培训活动，而农民参与培训的自主权得不到有效保障，又是影响当前农民培训质量的重要因素。因而，如何建设体现与尊重农民培训自主权的培训管理机制，是农民培训管理制度创新的目标。

强化农民在选择培训项目的主动权，会对培训单位构成直接冲击，迫使培训单位认真研究农民培训需求，主动开发受农民欢迎的培训项目，加强培训师资管理，确保培训质量。为此，负责农民培训项目的政府部门，要集中、专题研究农民培训问题，调整不同部门的农民培训管理职能，使农民培训管理职能相对统一与集中，同时，要研究农民培训机构的规范化、制度化建设，确保农民培训机构师资与管理水平。

［1］ 国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)［R/OL］．教育部网站(www．moe．edu．cn)．

［2］ 代表委员支招:解决“民工荒”离不开职业教育［N/OL］．中国教育新闻网(www．jyb．cn)，2010－03－07．