大学章程建设仍任重道远

不久前，教育部高校章程核准委员会对中国人民大学、东南大学等6所高校的章程进行了评议，并面向社会公开征求意见。这是自去年《高等学校章程制定暂行办法》施行后首批提交教育部核准的章程，反映了我国大学章程制定工作开始起步。但公示后，也有很多人认为其内容空泛，引起了一些非议。大学章程究竟该采用怎样的形式、如何制定？我国大学章程未来的建设之路究竟该怎么走？

【各方观点】

大学章程制定情况不容乐观

陈立鹏 中国人民大学教育管理与政策研究室主任

完善的制定程序是保证良好的内容得以正确落实的重要基础。但目前我国大学章程制定程序在法律条文中还没有给出明确说明，在制定实践中也尚未达成共识，从而极大影响了章程工作开展的严肃性和科学性。我们在实地调查中谈到制定章程，一位学校领导说：“我估计，要应付的话几天就能把章程制定出来。”章程的制定应该是一所大学全体成员充分参与、充分磋商、充分酝酿和充分宣传的过程，没有一年半载是无法完成的，更不用说几天时间就能制定出来。章程制定出来后，要有与之相适应的法治精神来保障它的实施。章程建设应注意从讨论、起草、审议、审批、监督等环节上的把控，做到程序上的严格、制度上的规范、设计上的科学。

从章程的文本建设来看，综观已公布的六所高校章程文本内容，呈现出文本水平参差不齐的现状，且不同程度存在形式雷同、内容空泛，缺乏可操作性，未彰显大学精神和特点等问题，这也是备受公众诟病的地方所在。比如，说“党委领导下的校长负责制”，在大方向既定的情况下，学校党委和校长如何具体分工合作等重要事项，在各自章程的制定中应有所体现。又如对学校经费、资产的规定部分，好几所学校都提到了“优化资源配置，提高资金使用效益”类似的观点，同样未照顾到本校的具体情况和可行性。

不同高校有其不同的大学使命、办学特色和核心教育理念，现代大学章程应当体现不同大学的个性与特色，也是对大学的办学理念、办学目标、实际运行与管理做法、文化传统等基本问题的提炼与升华。当然，目前我国的章程文本建设尚处于起步探索阶段，对于章程内容反映出的诸多问题还需要相关专家学者对章程文本的进一步研究。同时，要明确章程制定工作本身不是一项一劳永逸的工作，它要随着实践的检验，学校的改革和发展，各方意见的反馈而不断丰富完善，才能产生最佳的实践效果，因此一部好的大学章程离不开章程的再修改和再完善。这些事项都必须在大学章程文本中有明确的体现。

大学章程制定办法的先天缺陷

熊丙奇 二十一世纪教育研究院副院长

根据教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》（下文简称《办法》），高校章程由学校起草，草案由教职工代表大会讨论、校长办公会议审议、学校党委会审定，审定后由高校法定代表人签发，报核准机关。高校的举办机关或主管部门应以适当方式参与章程制定。按照这一《办法》制定的大学章程，必然存在如下问题。

首先，大学章程难以界定举办者、主管教育行政部门与高校的关系。由于大学章程由高校内部制定，因此，学校很难规定举办者的具体权力和责任，也无法对举办者越权干涉学校办学的行为，进行问责。比如，《办法》规定，章程应规定，学校负责人的产生与任命机制。可教育部对此的解释是：校长和书记任命会有另外规范予以规定。如果大学章程连学校负责人的产生机制都不能明确，怎么能保障学校的办学自主权呢？教育部相关负责人认为：高校章程是否写入有关高校中层领导干部的遴选问题，要看各个学校的意愿，但他个人估计在章程中予以明确的会比较少。既是如此，这不是摆明高校可以不执行《办法》吗？

人事权和财权是影响高校自主权的两大基本权利，这必须在章程中明确。我国高校之所以缺乏自主权，就在于学校领导的任命、考核、评价由上级行政部门负责，而不是实行公开遴选，另外，政府对高校的拨款，也由政府部门说了算，其结果是，学校只能“跑部钱进”，基于这种拨款体系，行政评价也十分泛滥。而要明确人事权和财权，这显然就不是学校一家所能完成的任务，甚至也不是政府教育主管部门所能决定的，如果这就由政府主管部门决定，那么，人事权和财权依旧掌握在政府部门，失去了这两大基本权利的高校，是难以自主的。需要注意的是，章程规范的不仅是学校的办学行为，还有举办者、政府部门管理学校的行为，包括举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，以及举办者的投入与保障义务。

其次，大学章程难以实现校内行政权和学术权、教育权的分离。从《办法》规定的章程起草程序看，主导章程制订是学校行政机构，按照这种模式，一些现代大学制度中的概念，很有可能在章程中出现，比如教授会、学术委员会，但是，这些概念是否拥有相应实质，却不乐观。我国已有不少大学有学术委员会，可是学术委员会基本上处于闲置，原因在于，学术委员会并没有独立运行的权力，往往挂靠在学校人事处、研究生院，一切行动听行政指令，这就使学术委员会成为摆设。

作为大学最高学术权力机构的学术委员会和行政的关系，应该是这样的：学术委员会可以独立制订学术评价标准，行政部门则执行这一标准；可以独立启动对学术不端的调查（包括针对校长），作出的调查处理意见，具有最高的权威，行政机构必须执行。可在目前的高校中，行政主导制订的章程，会赋予学术委员会这样的最高学术权吗？

大学章程作为法律文本，从立法的角度审视，就不应该由学校起草，经由教育主管部门审批核准即可，而应该提交学校举办者所在同级人大机构讨论、审议，这样才能成为法律，才有法律效力。比如，教育部直属高校的章程，应提交全国人大常委会讨论、审议，进而颁布；省属高校的章程，则应提交省人大常委会讨论、审议。经过这一立法程序制订的大学章程，才能真正明晰举办者和办学者、教育者、受教育者的权责边界，也才能督促教育主管部门放权。不然，纵使我国高校制订了大学章程，但这些章程，都只是内部行政规章，根本无法让高校走出没有自主权的办学困境。

完善大学章程的现实途径

陈运超 重庆工商大学副校长

虽然六所大学公布的章程还难以让人十分满意，但毕竟在正确的道路上踏出了第一步。大学章程既要面向理想的未来，也要考虑严峻的现实，确保大学核心价值的有效实现。

面对现实。大学的每一次变革总是在理想与现实中寻找平衡。学界讨论的大学章程是理想的章程；而《办法》推动各所大学制定的章程更大程度上是面对现实的章程，是现实的改革突破。因此，大学制定章程时首先必须立足现实的背景，找准现实的需要，寻找大学发展与改革的突破口，在理想与现实中寻求平衡，把章程制定的阶段性与长期性结合起来，把发展的渐进性与改革的突破点结合起来。大学章程的制定绝不是一蹴而就的，而是循序渐进的。

在当前我国政治制度、经济制度、社会文化制度改革进入深水区的大背景下，在大学的领导体制、投入体制、人事分配体制与机制、招生体制等尚处于改革探索之中的现实状况下，大学外部关系的理顺不仅是大学自身的事情，大学内部权力与运行关系的重构也不仅是大学层面的制度设计。因此，当前制定大学章程可能更多地要考虑大学内部的各种已经确定的现实要素，而对于外部诸多不明确、不可控的现实要素很难一步到位地予以规定。在这种情况下，大学章程的制定应该设立有限目标，采取重点突破。可以借鉴美国大学章程的做法，把那些大学自身可以实现的、经多年办学实践检验行之有效的体制与机制凝固下来，规范那些能够规范的领域而不是所有领域，推动大学在重要领域有所发展，进而牵动大学全方位的改革。

预留接口。在面对现实情况下制定出来的大学章程，肯定只是实现了部分理想的不完美的章程。实现部分理想其实也是一种现实的理想。承认并解决这种不完美就需要在制定大学章程的过程中开窗口、留接口，预留扩展空间，充分考虑大学章程的可延展性，以便在时机成熟时予以修订和完善。

留接口大体表现在以下两个方面：一是有争论而暂时达不成共识的内容。这主要涉及校内外各种法规、制度间不相配套、关系未理顺的内容，可能还涉及现行国家法律、规章中执行主体不明确、办法不配套、具体执行还不到位的内容。例如，高等教育管理体制中中央与地方政府的地位与作用、大学与政府的关系及其有效机制的构成等。可能还涉及现有高等教育体制改革需要配套完善的内容。例如，大学内部党委与校长的关系、行政与学术运行中的隔离与融洽机制、学院与学校的分工与统筹，等等。二是有待继续探索的理想性内容。这主要是指看上去很完美的所谓规律性内容，如脱离政府管制的大学自治、高校去行政化的学术自由、教授治学与治校、学生权利及其实现机制等。这些内容都是在西方民主、平等、自由等核心价值观的历史大背景下大学所获得并施行的传统性、制度化的权利或权力。我们能否把这些内容视为我们大学的理想彼岸？如果答案是肯定的，我们又该如何在现实中予以对接？如果各所大学贸然把现实套上理想的光环，不但理想难以实现，可能连现实都无法改变。