中共浦东新区区委推进双月座谈会质量建设的实践和思考

中共浦东新区区委统战部课题组

（中共浦东新区区委统战部，上海200135）

双月座谈会是执政党与参政党及无党派代表人士、工商联进行政治协商的重要形式，蕴含着中国多党合作制度的价值要求和实践指向。中共浦东新区区委在浦东开发过程中，高度重视多党合作制度在区域内的实践落实，以建设性的思维推进双月座谈会的制度化、规范化、程序化和质量效果建设，为浦东开发开放提供了政治协商、民主监督的制度保障。

一、浦东新区双月座谈会的立体解析

中共浦东新区区委始终从政治发展道路的践行和社会发展力量的凝聚双重视野中认识和把握双月座谈会，多年来进行了不断地探索推进和完善。

（一）议题协商，选择充分

双月座谈会既然是党际协商的平台，议题的选择便是协商的开始，这也是双月座谈会成功与否的前提条件。中共浦东新区区委认为，政治协商的议题应该是关乎区域发展，牵动社会各方的重、大、新、难问题，唯此才能发挥双月座谈会的定位优势，凝聚地区的各方力量，促进社会主义民主政治建设，取得对发展的最优化推进。为此，中共浦东新区区委非常重视议题的民主协商。

第一环节：中共浦东新区区委提出建议选题范围。浦东处于开发开放的前沿，新问题、重点难点问题较多，为此，中共浦东新区区委把党际协商议题的规划融于年度区域发展工作总结和新年度规划之中。在每年区 “两会”后，依据全区年度发展的重大目标、重要决策、重要工作规划以及难点热点问题等，筛选出10个有关浦东发展大局的协商议题，这些议题由区委统战部送至各民主党派区委会、区工商联和中青年知识分子联谊会 （代表无党派人士，下同）征求意见。

第二环节：民主党派、工商联和知联会以10个备选议题为基础展开调研，各自提出本组织最关注的六个议题的建议方案，并进行排名，在规定的时间内交与统战部。

第三环节：统战部把各民主党派、工商联和知联会的议题选择情况汇总整理，依据排名情况圈定6个意向最集中的议题，作为本年度双月座谈会的年度规划内容，报中共浦东新区区委研究确定后，正式下发中共浦东新区区委本年度 “双月座谈会”的议题计划。

第四环节：年度议题计划正式发送各民主党派区委会、区工商联和知联会。党派和社团把6个议题的内容分配到本组织不同的专委会，并明确一名副主委 （副主席、副会长）牵头专委会对议题进行预先关注调研，以便于尽早获得相关信息，提前介入问题的研究，提前酝酿相关意见。同时，议题计划还发至中共区委、区府相关部委办局，督促他们早做准备，以提高情况通报质量。

（二）过程民主，畅所欲言

浦东是开放多元的区域，双月座谈会折射了本区域社会政治文化生态的特点，浦东新区双月座谈会注意程序规范，保证参与各方见解的包容性和各方协商地位的平等性。

1、会议前各方的充分准备。每次召开双月座谈会前，中共浦东新区区委提前一个月通知相关责任部门准备会议材料，统战部在会议召开的10天前把相关议题以及背景材料送达与会组织。双月座谈会要协商的议题非常广泛，涉及到政治、经济、文化等各个方面，对议题的审议过程是个思维判断过程，需要通过调研、搜索而得出判断。如果时间太短，对议题认知的深度和广度必然要受到限制，座谈会发表的意见就有可能与理性决策的原则相背。所以，议题的深入调研和准备，是开好双月座谈会的前提。中共浦东新区区委把议题准备作为一个长期任务，并在这长时期中划分出不同的单项议题的准备时间，使参与方以更多的时间和精力了解有关的政策问题，有利于以区委专题会等形式认真研究议题，形成代表本组织的正式意见。

表1 2013年双月座谈会的议题、主通报方

2、会议过程的充分民主。浦东新区原区委书记徐麟说过：“有什么话，有什么建议，非中共人士都会在座谈会中毫不讳言地指出。浦东新区创新双月座谈会制度后，座谈会真正成为了推动浦东改革发展的有效助推器。”双月座谈会是以面对面的形式公开进行的，这有利于保障协商合作的有效性，使每个参与者都能够提出自己的意见，政府责任部门也会对不同的意见作出认真回应。从理论上说，双月座谈会是政治协商的一种形式，其路径就是通过协商来集言纳策、尊重差异、凝聚共识。协商过程是执政党组织与参政各方交心共议的过程。基于以上认识，中共浦东新区区委以机制保障参与双方的平等性和程序正义，从而保证参与各方的包容性，使双月座谈会始终处在民主和真诚的氛围之中。首先，参与组织对等。中共浦东新区区委主要负责同志或相关区委领导参加座谈会，以最直接的方式听取意见，各参政组织的主要负责人和相关领导也保证到会，代表组织发言对话。其次，协商程序中立。它排斥任何权威的诱导和意见的限制，让每个与会组织和与会人员在理性协商中自由发言和表达意见。依照政治协商 “不仅在事后对政治权力的行使进行监督控制，而且以某种方式预先为行政权力的实施编制好程序”的原则，会议安排如表2：

表2 形式和时间的规定

浦东新区双月座谈会还有一项重要规定，就是提倡开门见山谈问题、直奔主题提看法。比如2012年关于 “国际航运中心核心功能建设”的审议中，党派、工商联和知联会提出了33条高质量的意见和建议，既有从宏观上为浦东航运发展提出一些方向性战略性的建议，又有从微观上对操作环节提出具体意见，包括批评建议。

（三）回应规范，反馈及时

一项完整的公共决策的逻辑包含着利益输入、政策讨论、政策修正和制定、政策实施、政策评估和监督、政策终结等环节。双月座谈会要有实效，需要在政策修正与制定过程中，跟踪审查和监督，根据情况，不断地对需要决策的议题以及决策的实行进行完善修正。中共浦东新区区委非常重视座谈会后的反馈，认为如果在双月座谈会上提出的意见建议随着座谈会的结束而终止，这实际上是程序虚化的表现，协商的价值应该体现在对协商所提建议的回应及其产生的效果上。抓回应，重反馈，这也是浦东新区双月座谈会质量建设的主要体现。中共浦东新区区委非常重视座谈会所提意见建议，要求区委统战部编写 《双月座谈会专报》，报送区委区府领导，突出主要观点， “原汁原味”地反映会上提出的各种意见和建议。区委领导阅读后，在专报上划出关注点，责成相关部门及时研究吸取并写出意见，以正式发文的方式反馈。统战部把有关部门反馈情况和领导批示情况及时通报给参政各方。协商的回应性是对党际协商、参政议政的规范化、民主化和科学化的有益推动。

二、双月座谈会成为浦东经济政治社会发展的助推器

自2008年至2012年，浦东新区共召开双月座谈会29次，提出意见建议501条。作为党际协商重要平台的双月座谈会，议题内容基本涵盖了新区政治、经济、社会发展的方方面面。它既是一种政治制度、工作规范层面的践行和落实，更是对浦东开发开放、改革发展的助推。

（一）双月座谈会有利于浦东社会经济的发展

浦东新区是上海的一个副省级市辖区。1990年后进入 “开发浦东”的实质性阶段。2009年因南汇并入浦东新区，郊区面积急剧扩大，浦东社会经济生态环境有很大的变化。相比其他地区，浦东新区更具有复杂性、多变性以及社会群体分化所导致的公共需求的多样性。同时，浦东又是上海经济的引擎，在金融、航运、贸易等核心功能推动下，转型发展步伐加速。目前，在先发效应地区和新拓展区域的共同支撑下，新的生产力布局正在形成之中，上海自贸区的建设为浦东的开发开放增添新的内容。面对如此高速发展的社会经济环境，大量的公共决策内容十分复杂，涉及到社会各个层次和方面，需要政策制定者具有相关方面的丰富知识，更需要他们有全局眼光，不能使自己的判断出现失误。近几年来，浦东新区双月座谈会上协商的议题内容非常广泛，不但有加快上海国际航运中心核心功能区建设的协商，也有行政监察工作情况的审议；既有建设人才高地，打造核心优势工作的协商，也有住房保障体系建设的协商，等等。在协商过程中，特别重视把 “民意”转换为 “政意”，凸显出政治协商民主的特点。通过政治协商，理性公开地对决策议题进行讨论和选择，不但使政策制定和推进者能够通过正确的方法找到较好的政策方案，也防止了区委区府因信息遮蔽、视野的局限而可能导致失误和损失，同时体现了对决策和决策推进的有效民主监督。

双月座谈会有利于建设浦东高效服务型政府。双月座谈会使政府更充分地了解和掌握社情民意，加强和创新社会管理，能够科学调节社会各阶层利益关系，使得浦东在快速发展中保持平衡态势，在较少的震荡中实现战略起飞。鸟瞰浦东的发展，在宏观经济环境和经济转型双重压力下，新区生产总值达到5929.91亿元。上海市市委书记韩正充分肯定了浦东的工作，要求浦东坚持先行先试，继续按照 “浦东能突破、上海能推广、全国能借鉴”的要求，在更高层面激发城市活力，提升竞争力和软实力。其中，双月座谈会的助推作用是极大的。

（二）双月座谈会有利于浦东政治文明的发展

民主党派在公共决策过程中的作用是辅助性、咨询性的，而这种辅助性、咨询性功能发挥成效如何，则有赖于一定的制度结构和制度安排。从实践看，我国现有的体制为民主党派参与公共决策过程所提供的渠道和形式是丰富的，在地方上，双月座谈会就是其中主要的结构形式和体制渠道。因此，把双月座谈会做好做实，不但对地方经济发展有助推作用，而且对多党合作的发展有促进意义。首先，坚持和完善多党合作制度是我国社会主义政治文明建设的重要内容。浦东新区双月座谈会的制度化和规范化，使得党际协商民主不再是形式上、断点式的民主，赋予了党际协商民主实质性内涵。不断提升双月座谈会质量和实效的过程，也是不断提升党际合作文明水平的过程。其次，培育了民主党派及各参政主体的参政意识。双月座谈会是协商政治的平台，而这个协商过程，就是共同承担公共责任的程序过程，虽然其中权重有所不同，但民主党派作为参政党的责任同样关系到公共决策的科学性。制度化、规范化和程序化的双月座谈会防止了民主党派的政策参与活动形式化、空泛化的可能，使民主党派、工商联以及知联会提升了角色的认同度，同时也增强了参与者的责任感。再次，多党合作制度是一系列规范、程序、机制所组成的结构，每个结构之间良性互动，就能提升整个体系的效能。浦东新区双月座谈会的制度化建设促进了联系交友制度、民主党派调研制度、党外代表人士培养制度等制度的完善和发展，使浦东新区的多党合作具有更高的交流形态。

三、浦东新区双月座谈会有效运作的原因分析

浦东新区双月座谈会能够制度化、规范化、程序化的发展，其主要原因是中共浦东新区区委的政治自觉、浦东新区党外人士的参政意识自觉和党外组织高地、人才高地产生的参政能力优势。

（一）中共浦东新区区委的政治自觉为推进区域政治协商奠定了前提条件

浦东是先行先试的地区，需要社会政治建设和社会发展的整体推进。提升双月座谈会的质量和效果，使其在制度的轨道上运行，为区域发展发挥更大的作用，是中共浦东新区区委的政治自觉。

1、在政治协商中提升座谈会质量。中共浦东新区区委深刻地认识到政治协商对于本地的经济政治发展具有内在影响力，着力将政治协商作为一种政治民主和力量凝聚的程序和过程来开发。为此，中共浦东新区区委及政府非常重视双月座谈会的制度化和质量建设，以制度和程序来力避双月座谈会的随意性，并注重以制度和程序使 “不同意见”受到重视并得以认真对待，体现了 “理性协商使程序化的公共权威更具合法性、包容性和正义性”。这使得双月座谈会这一民主形式成为一个连续的、富有创造性的、富有成效的过程。

2、在遵循多党合作制度运行规律中提升座谈会质量。双月座谈会是一项政治活动。任何政治活动都是以一定的政治结构为基础的。要使一项活动有成效，政治结构中各个元素都要有张力。中共浦东新区区委把双月座谈会放在整个多党合作制度的政治结构中加以考量。

双月座谈会是以讨论大政方针及其推进议题为主要内容的，但要使民主党派同志能够在座谈会上直言不讳，敢提尖锐的意见，座谈会以外的感情交流、氛围营造工作也是很重要的。区委、区政府领导班子18位中共领导干部，每位都结交了党外朋友。在联系交友制度的基础上，又明确五项制度，即双向约谈制度、联席会议制度、重大节日走访制度、生日生病探访制度和排忧解难制度。全区有453名党政领导与518名党外代表人士结对交友，在交往基础上做到思想上深层次的交流和沟通。同时，统战部牵头协调，积极支持民主党派和无党派人士考察调研，并形成了 “党委出题，民主党派调研，政府采纳，部门落实”的机制。各个机制的互动，提升了双月座谈会的质量和协商成效。

（二）浦东党外人士组织高地和人才高地的优势，为政治协商夯实了智慧基础

在浦东这块热土上，八个民主党派区委会和知联会、工商联等组织齐全、建设有力，聚集着许多高素质人士，分布在各个领域，活跃在不同的行业。

表3 浦东新区民主党派组织成员数表（截至2013年第一季度）

浦东新区民主党派具有整体优势。各民主党派市委会对中共浦东新区区委建设高度重视，党派区委会自身建设规范扎实，工商联和知联会不断创新自身建设。党派区委会通过专委会、研究室等有关部门把党派各方面的人才凝聚起来，组织力量，对议题进行调研和论证，提高了建议的针对性和有效性。另外，中共浦东新区区委为党外干部 “空位子”、 “谋位子”，敢于把他们放到重要岗位来 “压担子”。为了使党外代表人士能够很好地建言献策和引领群众，增强服务社会的能力，浦东新区为党外代表人士的成长提供了舞台。在政治安排方面，浦东五届政协535名委员中，党外委员337名,占63%。在实职安排方面，截止到2013年5月，全区共有副处或相当副处以上党外干部103名。双月座谈会使区域发展重大议题化为党派、无党派、工商联整个组织普遍关注、共同讨论的问题。党外代表人士在参加民主协商过程中，通过就公共事务公开自由地表达自我意见或在讨论中修正原有的认识框架，使之对形成的公共理性有更高的认同感，也更具有参政党责任感。浦东新区党外代表人士情况如图1所示。

图1 浦东新区党外代表人士数量图

（三）统战部着眼机制建设，注重细节完善，推动了双月座谈会的良性发展

要提高双月座谈会质量，使公共决策的审议、批评趋于公开和理性，决策的成果符合实际情况，不但需要机制建设，也需要不断完善细节。浦东新区统战部注重在实践中做到把好的做法和经验上升为制度加以巩固，同时注重从细节处提高双月座谈会的质量。第一，细致地做好协商前的信息储备工作。浦东新区每年都在调研的基础上安排了双月座谈会的年度计划，但浦东是先行先试的区域，在发展过程中经常出现新事物、新问题。如果参与协商的各方对要进行协商的议题处在茫然状态，对新事物不甚了解，协商就会陷入形式主义的窠臼之中，很难出有效果的协商成效。为此，作为组织方的浦东新区统战部非常重视协商前的知识储备状况，注重在摸底了解的基础上，展开对将要协商的议题知识的培训。比如，为了提高质量，统战部每年初都要召开相关部门准备会，就区委下发议题计划进行沟通研商，以提高汇报质量；又如，为了使参政方有效参政，统战部倡导 “讲通过调查研究、深思熟虑的真心话”的价值导向，并牵头开展党派区委与政府部门的结对共建活动。第二，不断修正在实践中出现的问题。双月座谈会是我国多党合作的重要形式，是独创的民主实践，所以需要组织方在实践中不断总结经验，修正不完善的地方。作为组织方的浦东新区统战部非常重视这方面的工作，注重细节，注重协商的真实性和有效性，使会议质量不断提高。

四、进一步提升浦东新区双月座谈会规范化的再思考

双月座谈会承载着坚持中国政治发展道路，践行中国共产党领导的多党合作和政治协商的政治理念，凝聚社会政治力量和各界智慧，促进发展和和谐的政治使命。从这一立意和定位上讲，浦东新区的双月座谈会还有很大的改进和提升空间。

（一）进一步明晰双月座谈会的性质定位，促进参与各方更加准确地把握自己的角色使命

作为召集者的中共区委和代表区委做好组织与汇报的区委区府各工作部门，要进一步确立四个意识：政治协商意识、平等对话意识、真情告白意识、涵纳真言意识。

1、强化政治协商意识。要时时明确双月座谈会是个党际协商的高规格会议。要从政治高度准确把握双月座谈会的立意、规划、主题，包括实施细节。

2、强化平等对话意识。要明晰作为执政党组织在座谈会上是平等协商中的一方，要充分尊重与会协商的各方，使会议在平等对话的基本氛围中展开。

3、强化实情告知意识。要以真换真，通报情况时不一味摆功，不隐瞒困难，不遮掩问题，而是从取经和请教的角度讲自己的实际问题，真诚希望党外人士出主意，想点子。

4、强化涵纳真言的意识。要鼓励党外人士说真话，道实情，要听得进逆耳忠言，饮得进苦口良药，容得下不同意见。

作为与会的非中共各方，也要进一步确立四个意识：使命担当意识、深究细推意识、坦诚真言意识、献计献策意识。

1、使命担当意识。要站在参政党区域组织的角色定位上参与会议，思考问题，发表意见。要把所发表的意见作为参政党组织向执政党组织荐言，防止随意性。

2、深研细究意识。要对所议问题有深入细致的调查研究，在充分了解实际情况，充分进行集体研究的前提下，形成有见地的意见，发表有质量的建言。

3、坦诚直言意识。要肝胆相照，从发展的需要、人民的利益出发，讲真心话、实在话、有实效的话。

4、献计献策意识。就是不但要发现问题、分析问题、指出问题，更注重提出解决问题的建设性意见，就是不作为 “观察员”，而要作为 “主人翁”。

（二）进一步支持参政各方加强自身能力建设，提升参与者政治协商、建言献策水平

双月座谈会是政治协商的重要形式，不仅内涵着多党合作制度、规则和相应的理念，内涵着政治体制的结构合理与程序合理，而且也应该包括作为参与组织和个人的政治精神、政治行为、综合能力的合理化与现代化。因此，参政各方的能力，很大程度上影响着双月座谈会的质量效果。因此，要大力支持参政各组织自身能力的提升。在强化参政政治意识的基础上，要做到以下三点：一是党派组织成分的进一步优化。要按照民主党派的代表性和社会性原则，支持党派区委会做好组织发展，不断吸纳更多构成经济、社会发展主力军的代表性人士加入组织，坚持党派特色，扩大社会覆盖，使双月座谈会的智慧集聚有更加广泛的人才基础。二是党派参政议政组织力建设的进一步优化。要支持民主党派区委会不断加强组织力建设，以双月座谈会议题研究为抓手，强化参政组织各方有效整合本组织思想智力资源的能力，不断完善党派组织集中智慧、参政议政的形式和方法，如加强专委会建设，建立专题研讨会和双月座谈会前的准备会机制等。三是参政各方知识储备和问题研究能力的优化。浦东已经进入改革发展的深水区，随着工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程不断加快，特别是自贸区的建立，社会变革更加深刻，既有的社会矛盾和问题与新生的各种矛盾和问题相互交织。要支持参政各方加强学习型参政组织建设、不断扩大知识面，不断优化知识结构，关注新领域、新事物、新问题，不断提高观察社会、分析复杂现象的能力和研究大局问题、热点问题、难点问题的能力。

（三）深入推进 “三化”建设，进一步优化民主协商的政治生态和文化氛围

中共十八大提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展……推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。加强协商于决策之前和决策之中，增强民主协商实效性。”制度化、规范化、程序化是党际协商政治生态和环境条件的保障。优化民主协商的政治生态和环境条件，是提升双月座谈会质效不可或缺的重要因素。就浦东新区而言，下一步重点要推进三个方面：第一，注重参政各方知情渠道的进一步拓展。双月座谈会参与各方能够发表出真知灼见，除其本身因素以外，知情条件也是一个重要前提。中共浦东新区区委作为会议的组织方，要尽可能早尽可能多地为他们提供相关情况，以保证他们在充分知情情况下的有效参政。可以通过党派区委会与政府工作部门结对联系，双月会前专题背景情况报告会，双月座谈会主题相关的视察活动等对知情方式渠道作进一步的探索。第二，强化双月座谈会实施环节的探索。双月座谈会主题确立后，实现主题就需要实施细节作保证。近年来，浦东新区在双月座谈会的实施细节方面，每年都会有新的探索和完善。细节不是小节，它反映着党际协商的政治生态和文化氛围，良好的政治生态和文化氛围是在长期积累中打造而成的。浦东的双月座谈会历经多年琢磨，至今仍有许多细节需要再审视、再研究、再改进。随着浦东开发的不断深化，双月座谈会也必须与时俱进地不断完善与更新。第三，强化双月座谈会政治效应和发展助推效应的发挥与辐射。双月座谈会是执政党区委与参政党区委会以及其他参政方共同精心组织实施的多党合作的主要平台之一，为了双月座谈会的成功召开，各方每次都付出了大量的心血，作出了极大的努力。为此，在提高双月座谈会质量的同时，要研究其效益效应的更大化发挥，特别是在以下环节要进一步加强：一是反馈环节，书面反馈要与所提建议更加对应，更充分反映双月座谈会后采纳改进的情况。二是激励环节，要探索参政各方更好地通报区领导批示情况、意见采纳情况以及采纳后实际效果情况。三是宣传报道环节，要及时通过媒体作报道，报道要突出建言献策的情况，扩大双月座谈会承载多党合作政治道路践行、促进区域发展的社会宣传。