新农村建设视阈下农村公共物品供给机制的现状与完善*

谈 淼

（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州215123）

一、新农村建设与公共物品供给的关系

（一）公共物品供给对新农村建设的促进作用

第一，农村地区公共物品充足供给能增加农业产量。农业基础设施的完善、农业科技的不断发展，将很大程度上推动农业综合生产力不断提高，为农业增产打下坚实基础。

第二，农村地区公共物品充足供给能推动农村繁荣发展。随着农村社会建设的不断加强，乡风文明、村容整洁的农村生活环境正不断得到改善，农民基本生活必需物品得到有效保障，农村新型合作医疗制度也更加健全，农村繁荣必将得到长久保障。

第三，农村地区公共物品充足供给能增加农民收入。充足的农村公共物品，在促进农业持续发展、农村稳定繁荣的同时，也很大程度上促进了农民收入增长。

（二）新农村建设的深入发展促使公共物品供给的合理化趋向

随着新农村建设的深入发展，农业、农村、农民所需的基础设施总量上将不断得到满足，农民的自治意识也不断觉醒，公共物品仅有“量”的满足也早已不符合农民需求，如何改善广大农村地区公共物品的供给结构、调整农村地区公共物品的供给机制成为人们日益关注的问题。这些情况的发生，将会有效推动广大农村地区公共物品供给结构的不断调整与机制的不断完善，促使广大农村地区公共物品供给不断趋向合理化。

二、新农村建设中公共物品供给存在的问题

（一）供给总量不足

在我国现行公共财政体制下，国家财政转移支付主要用于城市投入，而农村相对缺口较大，这直接导致了农村公共物品供给难以得到保证。而地方县乡两级基层政府极为有限的财力，导致其根本无法提供足够的农村公共物品，最终造成广大农村地区公共物品短缺、农业基础设施匮乏、农业科技资金投入严重不足、村庄环境整治力度不足、农村防灾减灾投入空缺、农民业余文化生活单一等问题。

（二）供给决策不科学

“公共物品的决策制度通过某种方式把公共物品的需求表达出来，决定是否提供该物品，并规定由某一主体通过某种方式承担责任。”当前，我国广大农村地区公共物品的供给主要处于强制性供给制度之中，政府是决策的主体。一方面，基层政府在提供农村公共物品时，往往因为法制意识不强、民主意识薄弱，对那些能增加政府利益，提高官员政绩的见效快、短期性的公共物品较为热衷，此类公共物品的过度供给超出了农村地区的实际承受能力，不符合农业发展、农村建设、农民生活的实际需求。另一方面，对那些农民急需的、见效慢、周期长的公共物品却怠于提供，而这些公共物品才真正关系到农业、农村的可持续发展。这种由上而下的供给决策方式，如果得不到切实改善，势必大大影响到我国广大农村地区公共物品供给效益的提高。

（三）供给结构失衡

农村地区公共物品供给的结构失衡，是指“在既定的供给水平下，由于公共产品供给方式、供给内容、供给环节等方面的原因所造成的供给与需求间的偏差”。其主要表现在以下两个方面：第一，供给错位。政府财政支持的项目和农业、农村、农民的实际公共物品需求不符，并且这些物品存在着过剩风险。第二，农村地区差异性的公共物品供给力度不足。我国部分发达地区农村建设已提升到一个新水平，这些地区的农民对公共物品有了新的需求，并呈现出多样化发展的趋势。因而，原本相对单一的公共物品越来越不能满足农民生活的实际需要，农民愈发希望政府能够根据各地区的实际经济发展水平，对公共物品进行有针对性、差异性的供给。

（四）供给差异拉大

当前我国广大农村地区公共物品存在着地区之间和城乡之间的巨大供给差异。2010年，我国东南部分发达地区的人均GDP已超过七千美元，已达到部分中等发达国家的发展水平，可是西部一些落后地区的人均GDP只有一两千美元。当东部一些发达地区的农民已经开始要求公共物品的差异化供给时，而西部一些落后地区可能连基本的公共服务也享受不了，基础设施老旧、教育水平低下等问题长期阻碍着这些地区的健康发展，深深影响当地农民的日常生活。由此可知，公共物品供给在当前我国农村地区存在着很大的差异，欠发达的中西部地区公共物品供给能力远远低于经济发达的东部地区。

另一方面，公共物品供给的城乡差异长期存在并不断拉大。由表1可知，在过去的二十年间，从全社会固定资产投资结构来看，城镇固定资产投资在全社会固定资产投资中所占比重大幅度提升，而农村的固定资产投资在全社会固定资产投资中所占的比重却逐步下降。农村和城市在固定资产投资上的差距逐步拉大，与此同时，农村和城市在固定资产投资上本来就存在着巨大差距，这必然很大程度上限制了农村地区公共物品供给的资金支持力度，导致广大农民群众能够享用的公共物品与城市居民间存在较大差距。

表1 ：全社会固定资产投资结构（单位：%）

三、新农村建设中公共物品供给存在问题的原因

（一）政府责任缺失

2005年初新修订的《国务院工作规则》提出：“国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济条件、市场监管、社会管理和公共服务职能”。公共服务是政府的主要职能之一，因此，在农村地区公共物品的供给中，政府也理应承担起主要职责。可是，当前我国广大农村地区公共物品的供给大多仍处于一种低效的“自给自足”的模式，根本不能保障公共物品充足、有效供给，致使农村地区公共物品供给总量短缺、质量不高。这种情况的发生，一个至关重要的影响因素就是“政府对农村公共物品需求的有意无意忽视”，这和政府责任的缺失有着密切关系，并有以下三方面表现：

第一，规避供给责任。在我国，长期实行着“城乡分治”的治理模式，这直接导致在公共物品供给上也长期采用“双轨制”，即在城市中公共物品的供给基本上都是政府负责，而在农村地区，却基本上都由农民自己筹资来共同建设。自分税制改革后，乡镇政府财政较为困难，而上级政府财政支农转移支付又不足，农村公共物品供给中政府责任的规避无疑加重了农民负担。

第二，弱化供给责任。农村地区公共物品的供给过程中政府支持力度不足，造成农村地区公共物品的供给在数量和质量两个方面都无法得到保证，而使农村基础设施等方面与城市间形成巨大差距，这不但大大损害了广大农民的利益，还在很大程度上威胁到广大农村地区社会的长期稳定。

第三，扭曲供给责任。政府由于热衷于追求自己的利益，提供的公共物品往往不符合当前“三农”建设的急切需求，不符合农民的实际需要。一些政府官员为了达到自己的部门利益或个人利益，在不切合农村实际的情况下大搞政绩工程，只看眼前不顾长远。政府有意无意地扭曲供给责任，造成了广大农民群众急需的公共物品短缺，而需求较小、甚至无需求的公共物品严重过剩，导致公共资源的极大浪费，损害了农民利益。

（二）投入不足

第一，资金投入较少，直接引起我国广大农村地区公共物品供给总量不足。2009年全国财政总支出为76 299.93亿元，其中“三农”支出为20 042.6亿元，占总支出的26.3%。2009年全国医疗卫生财政支出为3 994.19亿元，其中农村卫生支出为395.37亿元，还不到全国医疗卫生财政支出的1/10。财政资金的分配长期以来向城市倾斜，而农村获得的财政补助资金却相对过低。

第二，合理的农村融资体系有待完善。农村公共物品供给不仅面临着国家财政资金供给不足的困难，而且遇到了资金融通的障碍。党的十七大明确提出，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。我国经过长期的改革与发展，工业已基本具有反哺农业的能力，城市亦有支持农村发展的基础。然而，因为当前农民信用体系建设不健全，银行给农民发放贷款的手续繁琐、额度较小，而且大部分农民习惯于将闲置资金存入银行，银行从农村吸收了大量的资金却没有用于支持“三农”建设，导致向农村地区投入的公共物品供给资金更加短缺。

第三，缺乏具有相关知识和能力的专业队伍。推动新农村不断发展，解决当前农村地区公共物品供给存在的问题，需要具备了解农村、掌握知识的专业化人才。而当前，农村地区公共物品供给过程的主要参与主体即政府和农民。基层政府由于人员编制和财力的限制，未能设立专门的管理和服务于公共物品供给的机构，也未能加大资金支持开展相关培训、建立专业化工作队伍。而农民由于自身能力及受教育程度的限制，在参与公共物品供给的过程中，未必能阐明自我真实意愿、表达切实需求。

（三）供给决策机制存在障碍，管理机制混乱

我国目前采用的自上而下的农村地区公共物品供给决策方式，直接导致政府独自决定公共物品供给的数量和结构，并逐级要求各级政府贯彻执行。这种供给模式在2006年取消农业税之前主要包括两种方式：“一是物质成本由乡镇的制度外收入‘三提五统’及‘一事一议’的各项临时收费、摊派来分担；二是人力成本由农民的义务劳动来补偿”。这样的供给决策机制，不但会造成广大农民迫切需要的公共物品严重短缺，同时也导致公共资源巨大浪费，增加了农民压力。

自1994年国家对税制进行改革以后，中央政府把财政权收回，事权下放至各级政府。由于各级政府职责划分不清，尤其是乡镇政府往往出现财权小但事权大的状况，无形中大大增加了乡镇财政的压力，也使各级政府在进行供给决策时思路模糊不清，管理上存在严重问题。

（四）城乡二元供给体制障碍

我国农村地区公共物品长期以来的低效供给，根本上就是由城乡二元化的经济结构所导致的。从上世纪50年代以来，我国长期实行着城乡分治的管理体制，逐步形成了城乡二元经济结构，这样的经济结构，偏向于注重城市的发展，而忽视了农业、农村自身的积累和发展。通过户籍制度人为地把市民与农民分开，公共物品供给中也形成了城乡二元供给机制，造成在公共服务和公共资源分配中的城乡不平衡，差异拉大，广大农民受到了不公平的待遇。

（五）问责机制尚未形成，监管不到位、不规范

当前，在我国广大农村地区的公共物品供给过程中问责机制尚未形成，监管不足也导致了公共物品供给低效状况的发生。农村公共物品供给涉及从中央到地方的各级政府，政府间职责划分不明确，直接导致了实行问责制过程中遇到复杂的阻碍，所以由于供给决策偏差或错误而导致的供给低效，也无人负责，这必将加重政府官员对农村地区公共物品供给的浮躁心理。而在我国农村地区，农民自我权利维护意识不强，参与意识薄弱，农民的利益诉求与意志表达存在严重障碍。基层政府及村民自治组织公务支出尚未完全公开，很大程度上损害了农民群众的知情权，农民很难发觉自我合法权利受到了损害。同时，相关问责法律、法规的缺失，给问责制度的实行造成了很大的阻碍。

四、新农村建设背景下农村公共物品供给问题解决对策

（一）改革政府行为，建设服务型政府

政府作为公共物品的供给主体，其行为会直接影响到公共物品的供给有效性。我国长期实行计划经济，深受计划体制的影响，改革开放以来，逐步向市场经济转变，政府在经济调节、市场监管中的行为也从管制型向服务型转变。然而，长期以来管制主义的影响并没有完全褪去，在农村地区公共物品的供给过程中也有所体现。为此，改革政府行为，更好地履行政府的公共服务职责，建设各级服务型政府，有助于当前农村公共物品供给机制的改善。第一，政府在社会经济活动中的行为要有进有退，合理调整政府经济活动领域。政府从私人物品生产领域退出，大力提高对公共物品的供给投入力度，能有效改变当前我国广大农村地区公共物品缺乏的状况。第二，政府从农村实情出发，深入研究农村地域和主体上的差异，充分考虑农民群众对公共物品的切实需求，建设服务型政府，强调“政府不应该关注公共物品的全面性，而应该注重对公众需求满足的有效性。”第三，每一级政府要就广大农村地区公共物品的供给职责与范围作出清晰的界定与划分。在明确责任的同时，明确各级政府的分工，将各项工作落到实处，完善农村公共物品的供给责任机制。

（二）做好支农资金投入和组织保障工作

第一，加大财政资金支农力度。当前，我国广大农村地区公共物品面临着供给不足、地域差距拉大等问题。要很好地解决这些问题，只有国家调整财政政策，不断优化财政支出结构，调整资金走向，多渠道增加财政支农资金投入，加大财政支农转移支付力度，才能为切实改进当前我国广大农村地区公共物品供给的现状奠定坚实的基础,提供较为完善的保障。

第二，建立现代农村金融制度，拓宽筹资渠道。随着市场经济的深入发展，市场主体的功能和作用将不断得到拓展和延伸。在农村地区公共物品的供给中，应当引入市场机制，发挥市场的主导作用，逐步建立并完善现代农村金融制度，促进农村地区公共物品的供给资金来源向多元化发展，不断加大对农村金融制度的建设与改革力度，通过财政政策与货币政策的调节，促使银行把从全社会吸收的信贷资金更多地返还农村，为广大农村地区经济建设和社会建设提供充足的资金支持。目前，许多国家已相对广泛地采用PPP（Public-private part⁃nership）模式，即公私部门的伙伴关系，来改善各自农村地区公共物品的供给体制，努力提高供给效率。这种模式能够很好地避免以往政府投入方式中重建设、轻管理的现象，是公共物品供给领域、尤其是基础设施建设方面一种新型的管理模式，能够极大地推动广大农村地区公共物品的高效供给。

第三，加强“三农”工作人才队伍建设。要实现广大农村地区公共物品的充足有效供给，良好的组织工作是基本保障。只有培养具有专业知识和技能的新型农村工作者，才能在符合农村实际的情况下更好地推动“三农”工作的开展。首先，不断巩固并完善大学生村官制度，逐步提高大学生村官服务“三农”工作的能力，拓宽大学毕业生支援“三农”工作领域。在当前党和国家大力号召大学生到农村发展时，大学毕业生更应该担负起祖国交给的艰巨使命，甘愿投身农村，扎根基层，为社会主义新农村建设奉献自己的力量。其次，推动公共服务的事业性组织不断发展，加强事业单位改革，服务好“三农”工作。

（三）增强农民主体意识，建立自下而上的需求表达机制

我国广大农村地区公共物品供给中长期以来形成的自上而下的决策方式，往往会导致供给结构失衡等问题的发生，激化长期压抑下来的矛盾。逐步建立农村地区公共物品供给自下而上的合理决策机制和真实需求表达机制，可以真实地反映农业、农村、农民的急切需求，让人民群众参与到决策环节中，不断增强农民的主体意识，并逐步建立起协调政府和农民意愿的良性沟通机制。这样不仅可以体现农民的自由意志，也可以形成对政府及其工作人员的监督与制约。要在不断改善广大农村地区公共物品供给短缺状况的同时，逐步提高供给质量。

（四）推进基本公共物品供给均等化，实现城乡区域协调发展

基本公共物品均等化供给，是推动新农村建设的迫切需要，也是协调城乡共同发展、促进社会和谐的必然要求。与城市相对的广大农村地区，要实现公共物品充足有效供给，必须在基本公共物品供给如教育、医疗等方面，与城市能够得到平等待遇，甚至更加偏向于农村地区。我国政府要改变以往“重城市、轻农村”的思路，在财税政策上更加支持农村的发展，加大支农转移支付力度，加强对中西部一些落后地区的政策支持，使广大农民群众能够平等地参与到现代化进程之中，共同分享改革发展带来的成果。

（五）建立农民满意度考核体系，推进行政问责制

大力推进行政问责制，逐步建立农民满意度考核体系，是农村地区公共物品充足有效供给的制度保障。首先，要逐步出台与行政问责相关的法律、法规，为推动行政问责制的实行提供有力的法律保障，使对行政“不作为、乱作为”等行为的处罚有法可依。其次，明确划分政府职责，将职责具体落实到每一个相关公务人员。对只看眼前、不顾长远的行为要加大处罚力度，努力促使政府工作人员从农村实际出发，仔细决策，认真落实。再次，努力建立与完善农民满意度考核体系，引入第三方考评机制，完善监督体系，促进政府更好地履行公共服务职能，切实改善农村地区公共物品的供给结构，努力促进广大农村地区公共物品高效供给。

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