多维架构中社区组织与权力网络整合研究

刘娴静

摘 要：从多元权力主体关系的角度着眼，设计中国城市社区空间的未来发展图景，使社区内外多元权力主体相互协调并形成合力，建立一种共强的模式，从而实现中国城市社区的稳定、秩序和谐，实现城市社区民主自治。

关键词：社区组织；社区权力；网络整合

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0060-03

社区治理中组织与权力的诸种面相，20世纪80年代以来在城市社区制建设中所表现出来的独特的组织结构、权力网络与机制运作，有三个基本问题需进一步探讨：第一，20世纪80年代以来，随着社区制改革的深入，社区组织网络和权力秩序的变迁呈现出一个什么样的微观化态势和特征，社区权力的组织网络以怎样的方式形塑社区的基本结构，整个社区权力的控制方式因新的社区基本结构的构成而发生着怎样的变化以及未来社区权力秩序的发展趋向。第二，在城市社区制建设中，政府所扮演的角色，这种角色行为与社区之间产生了怎样的关系，这种新的关系需要什么样的政府功能定位。进一步对国家结构与社会结构之间的关系展开探讨。第三，在中国目前的城市社区空间里，既有的权力与组织的性质与职能并未廓清，法律规定与实际运作之间有很大的偏离；同时，不同性质的多元权力主体缘于规则的缺失而呈现一种混乱交织的状态，各个权力主体之间缺乏有效的沟通与协调渠道，缺乏联合与合作的机制。在此，从探讨多元权力主体关系的角度着眼，设计中国城市社区空间的未来发展图景，使社区内外多元权力主体相互协调并形成合力，建立一种共强的模式，从而实现中国城市社区的稳定、秩序和谐，实现城市社区民主自治。

一、多维架构中的社区组织与权力网络

在中国城市社区中，社区内组织有：政党组织，主要指社区党支部及党小组；半行政半自治组织，主要指社区居委会；社区辖区单位，包括各类企事业单位组织；政治性团体，指共青团、妇联组织；社会自治性组织，主要指社区成员代表大会及其日常代替机构社区协商议事会。

社区单位由于单位制并未完全打破，在一些大的单位组织内部权力体系仍相对独立，只是随着21世纪以来的社区制建设和单位制松动，才在资源共享的原则下参与到社区权力整合的过程中来。在长堤，共青团和妇联组织是依附于社区居委会而存在，社区共青团附设于社区文教卫生工作委员会，社区妇联附设于社区妇女计生委员会，在社区尚未形成正式的组织网络，不过，由于其准政治性而具有“党政机关”特征，其拥有的权力也表现出政治权力的某些特征。因而，这些政治性团体“嵌入”社区党组织和社区居委会中而成为其网络的一部分。

党的网络主要由社区党支部和下属的三个党小组组成。它的正式的目标是实现党对基层的领导，资源来自于党的权威和整个党的组织体系。《中国共产党党章》第5章第32条规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本单位的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”这是对城市社区党组织与社区自治组织之间权利关系的原则性规定。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中对社区党组织的职能作了具体界定：“社区党组织是社区组织的领导核心，在街道党组织的领导下开展工作。其主要职责是：宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律法规，团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范任务；支持和保证社区居民委员会依法自治，履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。”这样，社区党组织在社区治理中所扮演的角色就变得十分引人注目。一方面，社区党组织作为政权力量在城市基层社区的体现，它对社区治理的可直接介入。另一方面，借助社区治理的党政合一体制，党组织对社区公共事务的参与更为直接也更为根本，与基层民主的发展也更为息息相关。

社区党政合一体制包括两个层面，一是体制层面，二是功能层面。从体制层面来看，主要是通过党政系统人员交叉任职来实现。这一交叉任职的关键之处并不在于党支部本身，而在于党支部由此可以通过组织关系而指导社区居委会的工作，从而为党组织参入社区治理提供了合法性和制度基础。在功能层面，党政合一体制体现在社区党支部与社区居委会功能的交叉重叠。社区党支部主要职责与社区居委会的主要职责来看，两者在功能上不仅是兼容的，“宣传贯彻党的路线、方针、政策和国家的法规法律、团结、组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务”这一规定不是形式上的，而是给社区居委会的功能履行划定了范围，从而使党组织的治理功能与社区居委会的治理功能相衔接。除了党组织自身的一些组织活动外，支部委员会的工作基本上和社区居委会是同一的。

党政合一尽管在体制上确保了党支部和社区居委会两者功能的兼容性，但在实际上，两者之间的协调关系比以权力为基础的指令性关系远为重要，这也反映了社区治理的基本特征，协商的方式已经将权力关系融入社区治理中去。社区党组织参与社区治理是通过三条途径：一是参与对社区公共事务的决策权；二是直接执行社区公共事务管理；三是动员社区党员参与社区公共事务。显然，社区党组织的作用是双重的，第一，社区党组织是衔接基层政权组织和社区自治之间的一个中间环节。一方面，社区党组织作为街道党工委的分支机构，应当贯彻执行上级党组织的指示和意志，另一方面，社区党组织又要体现党组织在社会中的作用和角色。它不再像政权组织中对于其他组织具有直接的领导作用，而是产生于社区之中，汇聚社区居民的利益，向政府和上级党组织反映社情民意，并采取各种办法帮助居民解决问题。这是社区党组织所具有政治性的一面。第二，社区党组织还有其社会性的一面。它通过在居民中直接的社会工作和思想教育凝聚群众，获得民心，通过自身所代表的意识形态和价值理想体现其在社区中的地位，而非直接的权力（行政化的）。正是这种双重性决定了社区党组织成为推动社区组织自治能力提高的内在力量，从而构成社区多元网络结构中的一环。

这种社区党组织的作用及其党政合一体制决定了社区党组织在社区中的领导地位主要是政治领导，具体是指社区党组织通过与社区居委会平等协商，双方直接参与社区公共事务管理过程，从政治上保证和支持社区各种网络在法律轨道上运行并弘扬社会公德。

社区居委会组织网络主要是由横向上的社区各工作委员会以及社区各领导小组和纵向上的居民小组组成，它的正式任务是“宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；办理本居住地区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助人民政府或者它的派出机构做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；向人民政府或者它的派出机关反映居民意见、要求和提出建议。”根据这一法律，长堤社区的组织网络是按照社区居委会现有功能设置的。主要职责包括：调解民事纠纷。社区居民委员会成立民事调解委员会。主要对居民之间的纠纷进行调解，尽量把纠纷控制在民间调解的范围内，而不必诉诸法律。维持社区治安。社区居委会的治保工作主要是配合社区民警、社区司法特派员和打击社区内的犯罪活动，维持社区秩序。维护社区卫生环境，对聘用的环卫工作人员进行指导监督，定期进行卫生工作检查，搞好社区环境卫生。培育社区文化，增强居民的社区意识。民政服务。主要是承担优抚、拥军优属，社会救济补助，以及开展社区服务等一系列具有社会保障性质的功能。开展妇女工作，抓好计划生育。

社区居委会主任在居委会中居于核心地位，其主要职责是：负责社区居委会全面的日常工作，认真贯彻，落实党的路线、方针、政策和上级指示，充分发挥居民小组长的作用，按照自我教育、自我管理、自我服务、自我监督的自治原则营造良好环境。从社区居委会主任这一职责规定来看，社区居委会的职责与社区党支部职责是兼容的，在社区治理中，社区居委会接受社区党支部的指导，而社区党支部也因此而得以直接参与社区治理。

社区居委会在横向和纵向上进行明确分工。横向上的分工主要体现在职能上的分工，社区各工作委员会主任对自己所承担的条线功能独立负责。纵向上的分工主要是按照管辖空间分工。涉及社区治理的事务，根据事件的性质，由负责此条线工作委员会主任与社区书记，主任以及社区民警，司法特派员一同前往处理，从而体现条和块的结合。社区居委会下面存在两个次级组织：一是社区聘用人员，包括社区安全保卫队和社区干事（即计划生育工作干事，最低生活保障工作干事和外来人口工作干事）；二是居民小组，每一个居民小组配备一名组长。组长是社区居委会与居民之间沟通联系的中介，其主要职责在于社区需要居民参与的重大事务，都由组长挨家逐户通知居民参加。他们与社区居委会之间并不存在严格的上下级关系，相反在体制上，组长与社区居委会之间存在一种权力循环关系，因为有组长组成的社区成员代表大会选举产生社区居委会成员。这种奇妙的权力循环不能简单地视为制度设计的错漏，更可能反映了社区治理某种不同于政府行政的特征，其中人情关系比科层制的权力等级关系更为根本。

协商议事会也作为一种组织和机制，它能将社区党支部、社区居委会、社区单位和社区居民有效地整合起来。协商议事会遵循的是一种“协商”原则，协商议事会成员也能运用各自的资源、能力和影响力将协商结果付诸实施，如此，协商议事会是在社区党支部领导下的自治性组织，形成了支持社区公共权威的非正式的权力网络，同时，协商议事会也作为有效整合各类社区资源推进社区制建设的机制而存在，各种社区治理与社区组织被吸收进协商议事会构建的权力秩序与组织网络中，并依据其对社区公共事务的贡献大小，确定在该网络结构中的角色与地位。

这样，社区组织架构形成了一个由社区党组织，社区决策和议事组织（社区成员代表大会及其协商议事委员会）、社区执行组织（社区居民委员会）、社区内企事业单位组织以及准政治性团体构成的多维权力架构，这种社区权力的多维组织网络构成社区的基本结构。这种基本结构决定社区权力控制方式以协调为主。从这个意义上，我们可以看到未来城市社区权力将是多维组织网络的并置。

二、政府与社区：两种力量的整合

新中国成立以来，由于革命后政治控制的需要，城市基层社会逐渐走向体制化。新中国成立初期，城市政府的中心任务就是巩固和建设新生政权。在废除了保甲制的情形下，新生的人民政权，特别是基层政权面临的主要问题是如何加强同广大居民群众的联系，吸收他们参加城市管理和城市建设，镇压阶级敌人的反抗、防止阶级敌人的破坏和捣乱，尽快恢复国民经济，医治战争的创伤，巩固新生的人民民主专政的国家政权等。居民委员会就是在这样的历史条件和背景下应运而生的，国家政权的组织建设基本上延伸到社会的最基层。1954年12月，第一届全国人大常委会第四次会议根据1954年宪法精神，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，第一次以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”，确立了我国城市基层民主政治制度的运作原则，为实现从传统宗法社会向现代民主法治社会的转型奠定了基础，就是要以国家权威，在基层建设一个民主法治的市民社会。但是居委会的法律地位未能得到很好地维持，随着国家权力在城市基层社会基本到位，政府开始在居委会所在的辖区内开展大规模的社区空间建设，建设的物质资源主要来自于政府行政资源的统一分配，人力资源主要来自于居委会动员居民义务劳动，在行政力量的支配下，人们通过社区新空间的建设以社区为单位获得了整合。1958年，伴随“大跃进”和“人民公社化运动”的兴起，呈现出“强国家，弱社会”模式，表现为政府越来越多地插手居委会事务，社区权力日渐萎缩，主要任务是大办工业和商业。这一国家与社区的高度融合模式最终导致单位制格局的形成。“文革”期间，“革命居委会”的成立标志着它被赋予政府基层政权机关的权力，社区被改造成为国家一体化的成分而执行国家功能。

1998年，居委会重新恢复。但这时中国的城市社会结构发生了巨大的变化。单位体制的松动使得企业和单位的大部分社会职能逐步转移到社区，“单位人”转变为“社区人”。随着市场经济的发展和体制的转轨变型，单位体制逐渐松动和瓦解，越来越多的单位开始改变企业办社会、学校办社会、机关办社会的状况。越来越多的单位在市场经济形势下，由于失去了集中管理、占有、分配经济和社会资源的权力，开始对下级单位“断奶”。重心下移，功能扩大，事务集聚。计划经济时代政府和企事业单位承揽的大量城市管理职能，大量社会事务重心下移，向社区集聚，社区成为新的载体。“无单位归属人员”日益增多。大量的个体户，私营企业主、待业人员和失业人员加入到“无单位归属人员”中来，对这些居民的行为控制、思想教育、社会保障和行政管理只能依靠社区组织。随着人口的老龄化，离退休老年人口成为有单位但单位已难以管理的人员，其中有相当一部分的原单位已不存在。外来人口进入和激增。随着大规模的市政基础建设和城市改造以及城市第三产业的发展，吸引了大批外来人口。外来人口的剧增不可避免地导致城市的治安、卫生、环境、管理等方面的问题出现。

市场经济改革所形成的“非单位型”社会，正在改变着传统的国家管理的微观基础。这就使国家无法通过由国家直接控制的单位将社会成员整合到国家宏观体系中来，对社会结构加以国家化。因此，需要政府进行改革，培育社区，通过社区将自主但分散的社会成员组织起来，整合、动员社会资源，对传统的单位制社会加以重新构造。由此，产生20世纪90年代来以来社区制导向的城市社区建设，这一社区制建设不但促进了社区组织和权力的重组，而且还导致社区权力的分化。整合后的政府组织、党、社区辖区单位、社区内组织构成新的多维权力结构。

在新的社区治理结构中，政府组织起着引导和协调作用，同社区组织一起处于社区公共事务治理的中心枢纽位置。这种作用主要表现为。

一是建设社区。管理公共事务，解决公共问题，这是政府最基本的职能之一，但无论是从当代中国正在进行的机构改革，还是从当代世界范围内公共管理社会的基本发展趋势来看，城市基层管理任务的加大显然不能依靠不断地扩大政府机构去解决，而且，由于历史的原因，城市社区不可能在较短的时间内接纳和履行好全部的社会职能。所以，在社区之外其他力量不足以或难以顾及社区制建设的情况下，掌握最充分资源的政府无论是从自身改革还是从整个经济和社会改革来看，都必须积极创造条件并引导城市社区制建设。二是强化社区公共服务。在社区治理过程中，完善社区公共服务，就是要培育社区成员的归属性和认同感，引导社区成员自觉参与社区制建设，了解社区成员的需求并提供有效服务，满足社区成员不断扩大的和日益丰富的需要，使社区成员在能够充分享受社区服务带来的实际利益，是他们归属和认同社区，参与社区公共服务。三是动员社区参与。社区建设就是通过培育社区，提供优质高效的公共服务，整合社区各种利益，并反映和表达社区成员的意见和要求，加强和社区单位和社区成员的沟通，提升社区单位和社区成员的参与程度。四是整合社区组织。开发和利用社区公共资源，鼓励社区参与，就必须整合社区组织，重新界定确定社区治理主体，如自然人、社区组织、社区单位、民间组织、法人团体等。五是加强社区制度建设。在城市社区治理过程中，政府首先是制定法律，用法律保障和规范社区治理活动，实现有序的政治参与；其次是制定政策，通过科学的政策为社区治理创造良好的生态环境，促使社区组织的有序发展；再次是加强培训社区参与者，使基层政府和社区成员适应社区制建设的新发展和制度环境。

政府培育和引导社区的同时，也必须“自我革命”。一是下放权力。传统体制下，治理社区的权力主体是政府及“准政府”，权力配置单极化。政府培育社区和社区组织，就是要使社区在本区域范围成为治理主体。二是转变职能，重建权威基础。政府的职能要从管理主导型转变为公共服务主导型，将政府的工作重心下移，提供有效的公共服务。三是改变领导方式，政府要依照法律支持和科学指导社区建设，不以行政命令的方式来管理社区。

通过上述的分析，从中国城市社区治理中组织与权力运作的实践看，政府与社区构成整个社区治理过程中的两大不可或缺的结构性力量，其表现为三重关系：一是政府对于社区的责任关系；二是政府对社区的引导和帮助；三是政府对社区发展的支持。这种三重关系提倡社区组织与政府合作，共同治理城市。要实现社区组织与政府管理的有机合作，必须重构政府与社区的关系。

其一，合理划分权力。当社区权力主体多元时，必须划定各自的权限。否则，要么是复归于权力配置的单极性，要么出现权力主体的冲突化。对于政府来说，要避免行政扩张，利用超越社会之上的行政权力侵害和随意干预社区权力。对于社区来说，也不能将政府管理挡在社区之外，因为社区的职能范围和权力是有限的，依据《宪法》和《中华人民共和国居民委员会组织法》的规定，社区主要是管理其自治范围内的事务。

其二，政府与社区的分工职责明确，功能分化。在社区治理过程中，政府与社区应形成一种“伙伴关系”，应该根据各自组织性质进行明确的分工，同时又进行有机合作。政府主要是管理社区难以管理好的公共事务；而社区组织存在于社会之中，能及时了解社区成员的需求和具体利益并依靠民主动员和开发社区资源，向政府反映和表达社区的意见。

其三，合作治理，关系模糊化。城市社区既是自治体，又是行政管理对象，政府管理的事务和社区自治事务有可能同时进行，这就需要政府和社区共同处理。所以，在分工明晰化的同时，有的事务主要由政府承担，有的事务主要由社区承担，有的则由二者共同承担，这就体现两者关系的模糊化。

其四，治理法治化。政府与社区的合作管理是相互交合的过程。基础是稳定、明确、共同认可的法治规范，即制度性合作。“一方面，社区中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到公共政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。”只有政府依法行政，社区依法治理，才能实现“善治”。