战后日本公务员制度的发展及其借鉴意义

豆朋飞

摘 要：随着我国社会主义市场经济体制逐步深化和发展，与之相适应的社会各方面改革也在深入的进行。在政治体制改革中，行政体制改革和国家公务员制度建设作为体制转换的重要方面正在全面推开。如何健全和完善我国公务员制度，进一步提高“依法治国”的执政水平，已成为我国当代行政体制改革中亟须解决的课题。

关键词：战后；日本；公务员制度；特点；借鉴意义

中图分类号：D52 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）29-0036-02

从1987年党的十三大做出建立国家公务员制度的决定到2005年通过的《中华人民共和国公务员法》，我国公务员制度的建立经历了相当长时间的改革和实践经验。总体上看，我国干部人事制度的改革取得了相当大的成功，但随着我国经济、政治体制改革的不断深化，对我国公务员队伍的建设也提出了新的要求。而日本在战后初期的各项民主改革中，官吏制度的改革占有极其重要地位。日本“官僚制的改革，是日本民主化的核心”。如今，日本的公务员体系已经日臻成熟和完善，这对公务员体系起步较晚的我国及当前进行的行政体制改革具有深刻的借鉴意义。

一、战后日本公务员制度的建立

第二次世界大战结束后，处于美军占领下的日本，在人民民主运动的推动和在美军占领当局的督促下，实行了大规模的社会改革。改革建立了资产阶级的议会民主主义政体，使日本成为资产阶级议会民主制国家。同时，作为日本国家政治体制重要组成部分的人事行政制度，也发生了相应的变化。从1945年币原喜重郎内阁抢先对官吏制度的改革提出了一系列广泛的研究项目，到接下来的吉田内阁制定了《官吏法案要纲》，接着1946年1月，盟军总部民政局官员艾斯曼中尉写了一份题为《日本公务员制度的改革》的报告呈交给民政局长霍伊特尼。这样，通过占领盟军给的外部压力以及日本政府自身的不懈努力，以为建立资本主义民主化的公务员制度为目标的改革轰轰烈烈展开，并取得了一系列卓有成效的成就。根据日本政府总务厅史编辑委员会2001年公布的材料统计，发达资本主义国家中，每一千人中公务员所占的比率中日本为最低，为38人。也就是说，占总人口比重不高的日本公务员队伍却有相当高的效率。这与日本完善的公务员制度体系是密不可分的。

二、日本公务员制度的特点

（一）人员的分类管理细化，管理体制独立

首先，日本公务员队伍的定性非常明确，其类别、待遇划分也十分细致。日本公务员按公务人员的行政隶属关系分为国家公务员和地方公务员。从横向上看，公务员队伍又分为特别职公务员和一般职公务员两大类。根据1991年修改后的《国家公务员法》，特别职公务员共列为18种。一般公务员的种类很多，分类方式也不完全一致。而各种类别下又被细分为更多种类。如按照职务和责任的特殊性任用的特例公务员又被分为教育公务员、外务公务员、检察官、现业人员、单纯劳务职员以及非常勤职员。这种较为细致的管理可以体现出不同类别公务员的职业特征，也使整个人事管理更为具有针对性和实效性。其次，为了公正的运用职员的人事行政，保护职员的切身利益，在公务员人事管理机构设置上，国家人事院和地方级的人事委员会都相对独立于各级行政体系之外。这种管理体制独立的机构设置形式可以有效地使人事管理排除行政长官意志等人为因素的干扰，更加独立地按照人事行政原则有效的处理事务。

（二）任用职员的成绩主义原则

所谓任用职员的成绩主义原则是指排除私情任用和猎官制度，根据考试成绩、工作成绩或者其他能力的实际考核进行职员的任用。按照《国家公务员法》规定，职员任用的根本基准是成绩主义原则。职员的任用有录用、提升、转任、调整以及降职五种类型。在这个过程中，职员自始至终都要以成绩来评定。除了成绩主义原则外，还有平等处理的原则。即凡通过考试、工作成绩评定以及其他考核方法而被证明能力的人均有被任命的机会。不得因为人种、信仰、性别等不同而区别对待，也不得因为政治见解和政治上的所属关系不同而区别对待。职员的任用有录用、提升、转任、调整以及降职五种类型。其中职员的录用和提升都需要经过竞争考试进行。而转任、调整则都需要人事院的审查。具体操作中，由于考试报考人数多，录用人数少，所以竞争异常激烈。但是按照成绩主义原则，通过录用的都是一批有才之士，且日后他们的提升、转任等事宜皆要靠自身努力取得成绩，这种能力本位的做法大大提高了公务员的整体素质和工作效率。

（三）培训中注重官德培养

经过几十年的发展，日本的公务员制度相当完善。而且值得注意的是，日本公务员的廉洁程度也很高。这与日本在公务员培育和道德建设方面做的一系列努力密切相关。在日本公务员的培训不仅注重职业能力的培养，更加重视职员职业道德修养的全面提高。日本公务员有专门的进修制度规定，而人事院公务员研修所提出公务员研修的基本内容就是要培养学员开阔的视野、柔软的管理、与其他组织、行业相融的能力、与其他职员的亲近感、信赖关系的形成能力、高尚的伦理观、国际感觉、国民视点，等等。进修非常强调公务员的职业伦理道德。在各种进修项目中有专项的公务员伦理研修，目的是弘扬公务员伦理，确保国民对公务的信赖以及使命感如何形成、公务员的基本职业伦理甚至服务规律等等内容。课长级的行政研修还进行古典伦理名著的阅读讨论，同时将职业道德作为公务员选拔任用的重要标准、考核奖励和监督约束的重要手段，这种较高的伦理素养要求成为日本公务员研修的一大特色。

（四）由政府实行人员编制削减

随着公务员制度的不断改革和发展，机构臃肿和人浮于事的问题也渐渐出现，为了提高广大公务员的工作效率，日本政府逐步建立对公务员实行定员管理的制度。从20世纪50年代起，由于实行了《定员法》，特别是《总定员法》，官员过剩的趋向得到了改变，公务员总人数也始终控制在一定的适当的数额内。对于20世纪60年代中后期由于日本经济实现高速增长而增长的公务员总数中央政府又从1968年开始先后又进行了八次的缩编减员，中央政府更是在定员限额内有计划、按结构地进行新公务员的招收，人员结构得到优化的同时，也保证了行政编制的稳定。地方公务员减少一开始稍显缓慢，但其总数也在1983年为顶点，五年间连续减少，一般行政部门尤为明显。因此从20世纪80年代中期开始，地方公务员队伍也逐步得到了精简。

三、日本公务员制度发展的借鉴意义

（一）健全公务员法律法规，建立科学高效的人事管理体制

经过几十年的发展，日本公务员法规已经比较健全，使公务员的职业在法律上得到保障。日本政府还颁布定员法专门规范了人员编制。与之相比较，我国目前在公务员制度方面法律法规尚不完善，因此造成了在人员和机构编制的管理上无法可依，机构改革和队伍建设始终取得不了突破。因此，我国在公务员编制等法规上应该借鉴日本的一些成功经验，这是当前完善公务员制度不可忽视的重要任务。另外，在我国公务员制度没有专门的人事管理体制，这不利于对人事管理的客观安排和评价。而日本的人事管理体制是独立的管理系统并且有配套的处理人事管理的法律法规，对于人事管理事务的处理更加专业和高效，我们应该借鉴其积极意义。

（二）公务员的任用应强调能力本位，以成绩主义为原则

日本公务员的录用和升迁采用的是能力本位，成绩主义原则。公务员自录用至升迁以及其职业发展，无一不和他自身的成绩紧密关联。而在我国，官员的录用，升迁方面尚有一些不足，如：录用或升迁程序不透明、公务员业绩没有可操作性的评价标准、公务员工作没有积极性，往往是人浮于事，行政效率不高。因此，建立相应的激励制度，提高年轻公务员的工作热情以及研究可操作性强的公务员成绩标准，并以公务员的能力和成绩审核其升迁才能人尽其才，对于提高行政机构整体效率也有相当大的意义。这种能力本位应该是贯穿到公务员进入、中途任用、进修培养、直到退休等各个人事管理环节中，从而使公务员任用程序更加公开、透明。

（三）公务员培训更要注重职业伦理修养

日本公务员培训非常重视公务员职业伦理研修，甚至有专门的公务员伦理的“道德项目”。培养我国公务员职业伦理意识的形势也十分严峻。因此，我们可以借鉴日本公务员制度在这方面一些成功的做法。在公务员培训中，大力加强以价值观、权力观、宗旨观为重点内容的公务员职业伦理教育，以中国传统思想文化中的积极因素熏陶和教育广大公务员。使其在自身职业伦理道德上更加严格的要求，做一名合格的人民公仆。另外，日本公务员培训也非常强调学员与实践的结合。我们在对公务员进行培训时也应让他们走到实践中去，深入基层，锻炼其解决实际问题和增强联系群众的能力以及回应社会需求，公众期望需求的能力。

（四）公务员制度的改革适应时代的发展与实际相统一

从战后美国占领下的日本公务员制度改革到如今的以高效轻便著称的日本行政机构，经过几十年的不断改革和完善，日本公务员制度已经较为完善，且这种行政制度的改革为日本的现代化和经济发展起到了巨大的作用。虽然期间也不断有很多缺陷和问题暴露出来，但是，日本的公务员制度却始终没有停下改革的脚步，而是根据不断出现的问题进行调整，根据时代的发展而相应的提高对公务员整体职业道德素养和专业能力的要求。日本公务员制度的改革是不断适应时代发展与实际相统一的。我国公务员制度建立不久，相关的法律法规也不尽完善，虽然取得了很大的成就，但总体而言还是有待于进一步改革和完善。因此更应该多方面吸取营养，不断改进自身，树立国际眼光，立足国情和时代发展，不断推进我国行政改革，建立一支精简高效清廉的干部队伍对于建设中国特色社会主义政治道路和和谐社会具有重要意义。

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（责任编辑：许广东）