城镇土地调查中地籍清理问题及解决方案——以珠海市金湾区为例

（福建泉州市市政工程管理处 福建泉州 362000）

1 引言

城镇土地调查是全国第二次土地调查的一个重要组成部分,是对城镇范围以内的土地开展大比例尺（1∶500）调查，依据地籍调查技术规程，充分利用已有地籍调查成果，查清城镇内部建设用地的使用权状况，确定城镇内部每宗土地的界址、界线、面积、用途等，通过汇总分析，掌握工业用地、基础设施用地、金融商业服务用地、房地产用地、开发园区等土地利用状况，以满足土地登记的需要。

地籍清理工作中呈现的问题直接关系到该项调查的成败，不容忽视。本文以珠海市金湾区为例，在利用珠海市第二次土地调查技术路线的基础上，对地籍清理进行分析探讨。

2 珠海市金湾区第二次土地调查

2.1 研究区域概况

珠海是中国最早设立的经济特区之一，也是珠江三角洲南端的一个重要城市，位于广东省珠江口的西南部，地理坐标处于北纬21°48′～22°27′、东经113°03′～114°19′之间。东与香港隔海相望，南与澳门相连，西邻新会、台山市，北与中山市接壤。全市总面积约6700 平方公里，其中陆地面积约1700 平方公里，人口156.02 万人（2010年人口普查统计），是广东省人口规模最小的地级市，下辖香洲区、金湾区、斗门区三个行政区。

珠海市金湾区位于珠海西部，是珠海市三大行政区之一，下辖三灶、平沙、红旗、南水四镇。金湾区全区海陆面积1600 平方公里，其中陆地面积447.6平方公里，海域面积1000 多平方公里。区内还有珠海市的三大经济功能区——珠海航空产业园、珠海国家高新区三灶科技工业园和高栏港经济区，以及市工业园区——联港工业区。金湾区东邻香港、澳门，南连著名的大西国际水道，北靠经济发达的珠江三角洲腹地。金湾区具有突出的海陆空交通优势，珠海高栏深水港、珠海机场，江珠高速公路、粤西沿海高速公路、建设中的广珠铁路、机场高速、高栏港高速等均在区内汇集。

2.2 珠海市金湾区第二次土地调查技术方法

根据《珠海市第二次土地调查工作方案》、《城镇地籍数据库标准》及国家行业相关规范、规程和标准，金湾区第二次城镇土地调查主要采用以下技术工作方法及工作过程。

2.2.1 收集和申领资料

在进行金湾区二调时，要以市、区民政局提供最新的行政界线资料为准。日常地籍资料包括历年来珠海市施测的用于确权登记的房产和土地测绘成果资料。该部分资料主要集中在房地产登记中心和国土测绘大队。划地资料主要为市规划局管理的路网数据和划地红线，由于资料收集困难，具体可利用情况仍未获得明晰。另外，市国土局规保科具备完整的开发区（工业园区）四至范围界线图确认成果，可以作为调查的基础资料之一。征地资料中该部分资料由于历史情况复杂，统征地清理小组以及国土测绘大队仍在进行清理。金湾区资料详细清单如次页表1所示。

2.2.2 地籍数据清理

以金湾区已经大量存在并实际应用的土地登记资料和过去做过的大量地籍测量成果以及工作中实际使用的用地档案为基础，对现有土地权属数据进行统一的整合，采用编辑的方法，完成城镇地籍数据库中产权数据的入库和该单一图层的建设；按照《城镇地籍数据库标准》、《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》等二次调查的相关规定和要求，及国家、行业相关规划、规程和标准构建地籍图层，以及地籍档案扫描入库，扫描内容见下表。

表1 金湾区资料详细清单

表2 金湾区地籍档案扫描内容

2.2.3 地籍数据检查

利用已有的1∶2000 正摄影像图、1∶500 数字化地形图、1∶2000 数字线划图作为调查工作底图，在任务区全面开展地类调绘及外业核查，按照《城镇地籍数据库标准》、《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》等二次调查的相关规定以及国家、行业相关规范、规程和标准进行地类图版图层构建，并按《土地利用现状分类》进行地类面积统计汇总。城镇地籍调查要与金湾区第二次土地调查确定的城镇范围相互衔接。

2.2.4 地籍数据入库

作业队整合金湾区土地利用现状数据库基础数据内容、1∶2000 正射影像图和地类图层数据、宗地图层数据，构建金湾区城镇地籍调查数据库。采用国务院第二次土地调查领导小组办公室测评通过的城镇地籍数据库管理信息系统软件进行城镇地籍数据库建设。

2.2.5 成果输出

本项目按90 珠海坐标系进行生产和处理数据，最终分别汇交90 珠海坐标系和1980 西安坐标系的两套成果。

3 地籍清理中存在的主要问题及解决方案

3.1 资料的保密问题及处理对策

地籍资料很多是具有法律意义的重要文件，非国土局相关工作人员或业主一般不能查阅，其它资料也大多涉及保密问题，资料收集以政府出面为宜。

针对这个问题，解决的方法是：

一要及时提供需收集的资料清单，已收集到的资料清单、尚缺哪些资料等，必要时要用图、表来表示。尽量做到某个部门收集资料时，列出比较详尽的内容、范围、格式等要求，避免相互间的理解误差。减少对相关部门工作的影响。每份资料收集到之后，要及时检阅，对资料的使用进行分析，有问题的及时向提供方反映。特别要注意按制度做好资料保密和保管工作。

二要高度重视，按照保密法律法规的有关要求，建立健全保密管理制度，切实做好涉密测绘成果的保密工作；专人负责，严格控制接触涉密测绘成果的人员，加强保密教育，签订保密责任书；加强涉密测绘成果的申请、使用、保管、处置和销毁等过程的严格管理，防止失、泄密事件的发生；对涉密计算机信息系统采取安全保密措施，必须与互联网物理隔离，确保安全；要按照规定与项目承担单位签订保密协议，加强对测绘单位使用涉密测绘成果的监督管理；造成失密、泄密的，将依据相关保密法律、法规和制度，严肃追究相关人员的责任。

3.2 宗地的征收或灭失问题及处理对策

在清理宗地时，会发现已登记宗地因征收（或收回），部分或全部灭失这种情况。针对这种情况，解决过程中可做如下分析：1）已登记宗地部分被征收（或收回），应填写权属核查表，注明宗地变化情况，宗地数据按照征地边界进行预变更，可不填写界址确认表。同时通知该宗地权利人前来进行变更登记，及时提出申请的，可免测绘费。启动变更调查程序，测绘资料由二调项目的测绘单位制作。2）已登记宗地全部被征收（或收回），经调查人员核实，确认宗地已经没有必要保留，作注销处理，在权属核查表中注明，不再进行实地核查。3）征收（或收回）手续是否办结以农转用或具体建设项目用地批准文件为准。

3.3 违法用地问题及处理对策

在清理金湾区的资料时，发现有些宗地是违法用地。在涉嫌违法用地中，该如何标注好和清理出，事关该宗地的现状。

针对这个问题，解决的方法是：属于类型1～7的涉嫌违法用地（最大宽度小于1米或面积小于10 平方米的除外）应单独构宗，以调查宗地表示，土地使用者等内容按实际填写，并在宗地备注栏中注明涉嫌违法用地类型的简称；属于类型8～10的涉嫌违法用地，以核查宗地表示，土地使用者、批准用途、使用权类型、权属性质、使用权面积等内容按登记内容填写，实际用途、宗地面积、建筑占地面积、容积率等按实地核查填写，并在宗地备注栏中注明涉嫌违法用地类型的简称。

涉嫌违法用地类型的表示方法如下：①无合法权源依据的建设用地，简称“无合法权源依据”；②超出用地审批范围占用土地，简称“超占用地范围”；③超出用地审批范围建房占用土地，简称“超建用地范围”；④超出用地审批的实际使用范围占用规划道路等带征土地，简称“超占规划范围”；⑤超出用地审批的实际使用范围建房占用规划道路等带征土地，简称“超建规划范围”；⑥超出登记的宗地范围占用土地，简称“超占宗地范围”；⑦超出登记的宗地范围建房占用土地，简称“超建宗地范围”；⑧实际土地用途与登记的土地用途不一致或部分不一致，简称“用途改变”或“用途部分改变”；⑨划拨土地的实际使用者与登记的土地使用者不一致或部分不一致，简称“土地使用者改变”或“土地使用者部分改变”；⑩宗地内主要建筑物与登记时的主要建筑物明显不一致，简称“宗内建筑物”。

3.4 宗地跨区问题及处理对策

珠海市近几年的行政区调整变化较大，有些宗地在划分的过程中，由于种种原因，会出现跨区问题。

在处理这个问题上，解决的方法是：

1）先由分局联系区民政局，对有异议的行政区界进行核查。行政区界无误或不调整的，宗地归入相应的管辖社区或者较大面积部分所在区进行调（核）查，地号也按相应街坊进行编排；

2）类似铁路、高速公路等跨街坊的线型宗地按原发证范围进行权属核查，不再按街坊分割。地号不规则的，按照起始界址点所在街坊分配地号。

4 结束语

地籍清理是查清每宗土地的权属、位置、界址、地类、面积、用途、等级及其地上附着物、建筑物等基本情况，掌握各类用地的权属分布和利用状况。地籍清理是城镇土地调查中的难点与重点，要把地籍清理工作做好，必须全面理顺第二次土地调查的技术路线，并与城镇土地调查其它环节做好技术衔接，解决地籍清理期间出现的关健问题，为城镇土地调查的顺利完成打下坚实的基础。

[1]杨卫国.第二次土地调查若干问题探讨[J].江阴市国土资源局,2009.

[2]广东省国土资源厅.广东省第二次土地调查工作实施方案[M],2007.

[3]国土调查办编.第二次全国土地调查培训教材[M].北京;中国农业出版社,2007.

[4]张友占,张健《.浅谈土地登记代理问题》[J].地籍动态2008(10).

[5]国家土地管理局编《.城镇地籍调查规程》[M].北京:地质出版社,1993.