上海市生活垃圾源头分类的瓶颈及对策思考

王晓红，阮星，邢霏霏

（上海市废弃物管理处，上海200063）

1 上海市生活垃圾分类历程

随着居民生活水平的提高，上海市生活垃圾量基本处于逐年增长的态势（见图1）。全国各地也相继出现了垃圾围城的现象，垃圾减量形势严峻。上海市环境卫生管理部门早在1995年就开始谋划生活垃圾源头分类事宜，并开展了试点。至今已近20年，主要经历了如下几个阶段。

1.1 第一阶段（1995—1999年），以居民区源头垃圾物质特性为依据的初步垃圾分类

在这个阶段启动了垃圾分类的策划，首先将废电池、废玻璃作为分类对象，从生活垃圾中分离出来，并将垃圾分类工作纳入上海市环保3年行动计划，出台了《上海市区生活垃圾分类收集、处置实施方案》等文件，分类对象为上海市的住宅小区居民日常生活垃圾，不包括商业垃圾、道路清扫垃圾、医院垃圾及建筑渣土。此阶段将生活垃圾分为有机垃圾、无机垃圾，有害垃圾、废电池、废玻璃。首次将分类意识与居民投放行为相结合，但是由于试点范围小，知晓率不高，居民意识还很薄弱。

1.2 第二阶段（2000—2006年），以末端处置不同为依据的垃圾分类

上海作为我国8个垃圾分类试点城市之一，首批100个小区启动垃圾分类试点，重点推进焚烧区垃圾分类工作。首先将“有机垃圾、无机垃圾”调整为“干垃圾、湿垃圾”，随着末端处置设施的变化，各区县按照生活垃圾的最终处置设施的要求，将焚烧区域调整为：不可燃垃圾、有害垃圾、可燃垃圾；其他区域调整为：可堆肥垃圾、有害垃圾、其他垃圾。

该阶段较第一阶段范围有所扩大，源头的干垃圾分出后送往末端焚烧处置，打通了干垃圾分类后的物流流向，但分类实效还不够理想，且分类收运也未及时跟上。

1.3 第三阶段（2007—2009年），以“大分流、小分类”为依据的垃圾分类

自2007年起，随着垃圾分类试点工作的逐步深入，提出了“大分流、小分类”的管理思路，将装修垃圾、大件垃圾、餐厨垃圾、一次性塑料饭盒等实施专项收运、专项处置。生活垃圾按照其产生源的不同逐步推行居民垃圾四分类新方式，首次将分类场所拓展至世博办公区域及公共场所。具体标准为居住区：有害垃圾、玻璃、可回收物、其他垃圾；办公场所：有害垃圾、可回收物、其他垃圾；公共场所：可回收物、其他垃圾。

按照“大分流、小分类”的管理思路，在垃圾减量上取得很大成效。2008年生活垃圾处置量有所回落，但是随着经济发展，居民日均增长的物质需求及不断增加的消费水平使得分流后的生活垃圾量不断增加，表1中可以看出2009年又开始增长，但总的来说，2008—2010年每年的垃圾量较2005—2007年的增长趋势趋缓，从中可以看出第三阶段的分流工作取得了一定成效。

1.4 第四阶段（2010—至今），以生活垃圾减量为目的的垃圾分类

在世博会台湾馆介绍的垃圾分类减量典型案例的启发下，为更好地发展后世博的上海，研究在完善大分流项目专项收运的基础上，进一步拓展分流类别，并探讨适合上海的小分类模式。由此2010年上海市政府下发了《关于进一步加强本市生活垃圾管理若干意见》以及《市政府办公厅转发十五部门关于推进本市生活垃圾分类促进源头减量实施意见的通知》两个重要文件，明确了要在过去十多年探索的基础上，大力推进新一轮的生活垃圾分类减量试点，并且将试点工作列为“百万家庭低碳行，垃圾分类要先行”市政府实事项目，提出要以2010年为基数，逐年减少人均生活垃圾处理量，到2015年减少20%。用3年时间，在城镇化的地区建立起生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置的全程分类物流体系，5年时间基本建立覆盖全市的分类物流系统。

从2010年起，每年的生活垃圾处置量由市级管理部门进行测算，然后分摊到各个区县，作为各个区县管理部门的年度减量指标。

2 现状

2.1 制定工作目标

2.1.1 减量目标

按照每年减少5%的生活垃圾处置量的任务目标，市级管理部门经过精心策划和计算，连续两年制定了全市的垃圾减量计划，将各区县历年人口实际增长情况纳入计划年的人口增长考量范围，预测各区县人口增长情况；将库兹涅茨曲线原理，即经济发展水平与环境污染之间存在倒U型曲线关系运用其中，确定了人均GDP、地均GDP及第三产业占GDP比重三大减量因素，并制定了相关减量系数调整标准；结合各区县生活垃圾分类减量工作管理现状、大分流系统建设以及运作情况、源头消纳现状等情况为考虑因素，完善了计划量指标的分解模型，确定各区县理论人均垃圾量，最后形成各区县计划量指标，该模型初步确定了每年计划生活垃圾处置量的思路，得到了市级及各区县管理部门的认可。

2.1.2 分类目标

减量工作离不开源头的分类，按照“大分流、小分类”的分类模式，管理部门采取了稳步推进、逐步试点的方法，2011年在18个街镇的1 080个居住区进行分类试点，取得了成功。

2012年市政府继续将生活垃圾分类减量工作作为实事项目之一,并纳入“十二五”规划指标体系。按照年初计划，年内要完成500个居住区、100个机关、200个企事业单位、100所学校、100个菜场、50个公园的垃圾分类计划。

2.2 加强领导力量

为分解具体的数字指标，完成市政府下达的工作任务，进一步加强对上海市生活垃圾分类减量工作的领导，2012年市政府成立市生活垃圾分类减量推进工作联席会议，联席会议的第一召集人是上海副市长沈骏，召集人由尹弘副秘书长以及市建设交通委、市妇联、市文明办、市绿化市容局主要负责同志担任，成员单位包括19个市级部门和17个区县共36家。联席会议明确了市建设交通委、市妇联、市文明办、市绿化市容局等为主要的牵头部门，其他市级成员单位主要是按照条线职责推进对口任务，如推进法规完善、组织技术攻关、扩大媒体宣传、发动行业单位、落实政府支撑、推动经费项目落地等。各区（县）主要是落实属地管理职责，抓好辖区内分类减量工作。联席会议的成立，进一步促进全市生活垃圾分类减量推进工作的制度设计和政策安排，强化对这项工作的统筹推进和对区县的指导协调，为可持续地推进这项工作提供有力的保障。

2.3 拓展分类场所

垃圾分类是一个长期的过程，是一场人民战争。需要根据实际情况的变化发展不断地调整分类模式，才能找出最切实可行的分类模式。通过多次调研和探讨，在对分类方法的再次调整基础上，将分类场所拓展至除居住区以外的机关、企事业、学校、菜场、公园等，并依据这些场所产生垃圾品种的不同，分类的方法也有所不同。

首先，生活垃圾的大分流系统将装修垃圾、大件垃圾、枯枝落叶及餐饮单位厨余垃圾和废油脂分流出去，其余的垃圾都归类于小分类品种之内。居民区实行2+3的分类模式，即厨余垃圾（湿垃圾）和其他垃圾（干垃圾），有害垃圾、废旧衣物和废玻璃；机关、企事业、学校按照有害垃圾、可回收物、其他垃圾进行分类；菜场按照厨余果皮（湿垃圾）、其他垃圾（干垃圾）分类；公园按照区域不同，分类方式也不一样，办公区域按照机关分类方式，餐饮区域按照菜场分类，游览区域分为可回收物、其他垃圾分类。

2.4 取得显著成效

通过各级管理部门的共同努力和推进，截至2012年10月底，全市基本完成了分类场所的推进任务，生活垃圾的增量态势也有所控制。在生活垃圾分类减量工作中，各区县、街镇配备了生活垃圾专项收运车辆，有的区县还新建了湿垃圾处置设施，实现了垃圾的资源化利用。在推进生活垃圾分类减量工作中，各个区县管理部门积极响应，层层推进，出现了各种分类减量模式，有小区居民自觉分类的杨波模式、街镇整体推进的赵巷模式、全区整体推进的静安模式等。

3 影响生活垃圾源头分类的瓶颈

生活垃圾的分类减量工作得到了各级管理部门的高度重视，并涉及到社会的各个层面、各个系统。从生活垃圾的源头分类到末端处置的流程来看（见图2），其物流系统极其复杂，有价值的可回收物品进入社会自发的回收系统，剩余的进入环卫生活垃圾收运系统，通过层层分流，最终进入末端处置厂。这些过程涉及到技术系统、政策系统、社会系统等。无论是源头的分类、中途的运输，还是末端的分类处置，都是一套复杂的工程，无不影响着源头分类工作的推进。

3.1 市民的参与度不高

虽然上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议将市建设交通委、市妇联、市文明办、市绿化市容局等19个市级部门和17个区县整合在一起，但是源头分类是一项社会工程，仅靠几个管理部门孤掌难鸣，难以形成长效机制，迫切需要市民的积极参与。而社会宣传发动，与全体市民的积极参与是分不开的。目前在做得较好的试点小区，居民知晓率达也只有70%以上，参与率在60%左右，而大部分场所，居民分类的知晓率和参与率不足一半，有的则更低。

如果居民未将所扔的垃圾分类，则需要保洁员进行再次分拣，分拣工作无疑增加保洁员的工作量，在工资未增加的情况下，保洁员分拣的积极性也不高。

3.2 专项运输缺乏经济支撑

居民分类后的各类生活垃圾，需要按照类别专项（或单项）进行收集和运输。目前，由于资金短缺，除大分流系统的垃圾、废旧衣物、有害垃圾等能得以专项收运外，各区县只是在试点区域配置了专项收运车辆，而且就这些车辆来说，也是捉襟见肘；如果要扩展到全区，在资金上更是难以支撑。

3.3 末端处置还需标准论证、政策扶持

从上海市产生的各类生活垃圾来看，按照目前大分流、小分类的需求，大件垃圾、装修垃圾及枯枝落叶的资源化处置能力还存在缺口；在居民投放的生活垃圾成分中，厨余果皮（湿垃圾）占垃圾总量的70%，是一个大头，而湿垃圾的处置产品目前还缺乏国家级标准，阻碍了厨余垃圾处置场的扩建及设施设备增添，成为影响湿垃圾处置发展的瓶颈；末端处置能力的缺口也制约了源头的分类减量。

综上所述，在生活垃圾的源头分类和减量工作上，迫切需要一套政策的支撑，对分类过程中的居民参与、保洁员分拣、分类运输、资源化处置等环节进行助推。

4 对策

4.1 正确认识生活垃圾分类工作

任何事物的发展都不是一帆风顺的，生活垃圾分类工作也是如此，从伊始至今，经历了几个螺旋式的发展历程，只有在实践中不断摸索和修正才能与时俱进，要敢于扬弃，才能制定出符合实际的具体操作方法。因此，对生活垃圾的分类也有一个逐步认识的过程，需要根据社会的发展需求不断地调整，要将此项工作作为一项长期坚持的方针不动摇，并将这种理念注入到各个阶层，不能因一时的困难而放弃追求，也不能有急功近利、急于求成的思想。国外的经验也证明，生活垃圾的分类收集是一项长期、艰巨的庞大工程，需要几代人的努力才能完善。生活垃圾分类减量工作的开展，将为推进环境的可持续发展，造福子孙，有着不可磨灭的功绩。

4.2 采取顶层设计的方案

采用“顶层设计”，从最高层次上寻求源头分类的解决之道，以科学发展观为引导，以建设“美丽中国、美丽上海”为目标，从节能减排，建设环境友好型社会的发展要求出发，建成一套自上而下的、适合上海市需求的生活垃圾分类办法，在管理资源的整合、政策的制定及宣传的力度上更加符合当今社会的发展需求。

4.3 整合资源，寻找突破口

既然垃圾分类是一项社会工程，那就需要全民参与。充分利用市、区生活垃圾分类减量联席会议平台，将垃圾分类作为各个委办局和区县的考核指标，纳入各个条线的规划之中，充分利用各条管理资源，使合力达到最大化。尽快建立起生活垃圾分类收集、分类运输、分类处置的全程分类物流体系，在现有的分类基础上，结合文明城区、文明街镇等各个条线的创建活动，进一步推进整区域的生活垃圾分类工作，以促进垃圾减量化。

根据菜场垃圾、居民的厨余果皮（湿垃圾）占生活垃圾70%左右的现状，以湿垃圾分类收集、分类处置为突破口，联合商委、房管部门对菜场的垃圾进行分类，对保洁员进行分类知识、职业道德的培训，对垃圾进行再次分拣，提高分类品质，以促进垃圾资源化利用。

4.4 加大宣传力度

开展切合实际、喜闻乐见的宣传教育活动。如在学校将分类收集的意义和做法传送给学生；在居民区开展以垃圾分类为主的宣传活动，通过多种途径，使垃圾分类深入人心，家喻户晓。充分利用绿色账户平台，将居民的分类成效与日常消费进行挂钩，给予居民一定实惠。培养居民良好的垃圾分类习惯，形成居民之间相互监督的良好氛围。

4.5 尽快出台政策及标准

制定一套生活垃圾从源头到末端处置并进行减量化的鼓励政策。从生活垃圾的源头来看，应尽快出台生活垃圾收费政策，促进生活垃圾的源头分类，抑制人均生活垃圾产生量的增长。如学习台湾的做法，进行有偿收“废”，建设或完善废品回收系统，进而从源头上促进分类，减少垃圾的产生，使垃圾得以最大化的资源化利用。从当前的末端处置现状来看，制定一套进入各类生活垃圾处置场的进场垃圾品种标准。可从末端抵制可回收物的进入，推动源头的进一步分类，从而控制进场的垃圾品质，更好地利用现有的、已近饱和的处置能力。

4.6 加快研究垃圾再利用技术

由于在分类时每分出来的一个种类垃圾，都必须有能够对接的处置渠道，因此要加快研究废旧物资的再利用技术，建设专项废品处理厂。如废玻璃、工业垃圾的回收和再利用。同时，由于生活垃圾的主要组成部分是湿垃圾，其主要成分为有机垃圾，因此，若解决了湿垃圾的资源化处置技术及产品的技术标准等问题，将对生活垃圾的减量化、无害化和资源化发展起到极大的推动作用。建议政府设立生活垃圾再利用专项奖励资金，为研究符合国情的垃圾处理、循环利用技术等提供经济上的动力支持，促进生活垃圾“三化”水平的提高。