公共安全管理决策中的风险评估方法——航空保安管理的视角

杨骁勇

本世纪以来接连发生的航空保安事故，促使各国政府不断强化其航空保安管理政策。有效的风险评估可为此类决策提供必要的框架依据，并最大程度地契合航空保安目标。

一、风险评估的方法论基础

航空保安风险评估，是对航空保安措施的风险及决策进行评价的一个系统过程。它使用一整套定量或定性的技术手段，评价对国家、机场、航空承运人、人群及航空设施设备可能构成的风险，并最终进行适当的航空保安决策。在此过程中，往往需要考虑以下维度:当前风险的水平;袭击可能造成的后果;后续风险超过可容忍范围时必须采取的行动。

风险评估和风险管理，均是航空保安管理系统(SeMS)中的重要组成部分，二者密不可分共同构成航空保安系统应对民航运行风险的基础，并保证航空运输实施过程的可行性和高效性。航空保安有三大核心原则:识别、贯彻和维持。风险评估主要应用识别原则，而贯彻和维持原则由风险管理过程给予体现。

风险管理的基本原则认为，若某种风险无法消除，则需要增强对已知或可能存在威胁的防御措施来降低其风险。现有的航空保安措施并不能确保民航系统免受所有类型的威胁袭击，因此，需要一套行之有效的风险管理过程为应对恐怖袭击做好准备。风险管理要求对航空运输活动进行实时监测与评估，以降低风险并减小袭击可能造成的后果;此外，风险管理也要求实施与保持长期、高效的航空保安对策，以便逐步将风险稳定在可接受的范围内，稳步改善航空保安状况。

有效的风险管理过程依赖于有效的风险评估。风险评估的目的是界定并控制任何可能对组织产生影响的风险，〔1〕它是一套描述同威胁或危险相关的风险的系统过程。风险评估过程由三个基本要素组成:威胁评估、脆弱性评估和危害性评估。〔2〕威胁评估对基于不同因素的威胁来源进行识别与评价，包括某一袭击的可能性、意向性及潜在的杀伤力;脆弱性评估用来识别可能被恐怖分子利用的弱点，以及如何消除这些弱点;危害性评估则被用来系统地识别与评价受威胁组织的价值和资产、重要性、象征意义及受威胁群体的状况。

在对航空保安控制的效率进行评价之后，航空保安风险评估还要评价威胁对于它所涉及的每个民航脆弱区域潜在的破坏效果。因此，实施风险评估是为了评价民航系统每个关键要素相关的风险，以及一旦威胁得逞可能造成的损失。多数情况下，风险评估程序试图在风险的影响后果与相应保安措施的支出之间达成经济学意义上的平衡。通过计算在推行航空保安对策的过程中必须损耗的经济资源总量，风险评估得出年度损耗预测 (ALE)的分析结果，并在此基础上做出最终的决策。当然，推行航空保安对策的损耗仅仅是年度损耗预测的一部分。

二、航空保安风险的定量评估方法

航空保安风险是一个极其复杂的问题，对其采取的控制措施必须有利于最终决策。此前，风险评估与风险管理专家往往专注于事故风险、自然灾害风险、商业风险、项目风险与财政风险。近年来，组织机构越来越普遍地使用系统化的流程或工具来理解这些多样的风险，并进行优先性排序，尤其是那些可能带来灾难性后果的风险。美国的9·11事件使人们意识到，同航空保安相关的风险也是一种可能带来灾难性后果的风险类型。〔3〕虽然航空保安具有特殊的应对流程，但它的基本原理与其他风险却是相同的;虽然恐怖分子袭击和其他非法干扰行为属于特殊的威胁类型，但是它所带来的风险同其他威胁也是相同的。

定量的航空保安风险评估可以分解为威胁源评估、脆弱性评估和危害性评估三个步骤。威胁源评估需要评估并察觉国内外敌意组织的存在状况，评估全国或地区范围的威胁水平，评估民用机场周围的威胁水平等。脆弱性评估主要分析机场系统与民航基础设施的重要功能与关键部位，评估民航关键基础设施的保护系统，以及这些系统的易感性与脆弱性水平。危害性评估则分析对关键目标的袭击成功后可能导致的危害后果，评估因关键目标失效造成的间接损失以及恢复重建成本。

国际民航组织将以上风险评估过程归纳为几个易于测量的基本公式，并在全球范围内推行，其逻辑基础是建立在对威胁民航运输正常运行的外在风险进行定量评估之上的。该方法可以用以下公式来实现:

其中，威胁 (T)是指针对某个特定目标发动特定类型袭击的可能性进行测算的结果;脆弱性 (V)是指针对某个袭击事故的不同预防措施失效的可能性进行测算的结果;危害性 (C)是指如果袭击成功后的负面影响范围。一个完整的风险评估基本过程如下图所示:

本流程的目标是为航空保安风险评估提供一个有效框架，以便支持民航保安预防措施的设计与优化。因此，定义风险评估框架的过程中可能面临的一个重要挑战是，在收集、整理和报告有关风险的情报信息时，确定多高的精确度才真正有助于航空保安决策的制定。在实现反恐目标的技术手段还未成熟之际，过高的甚至中等的精确度可能都没有必要。〔4〕为此，一些半定量的评估方法被开发出来，以补充单纯定量方法的不足。

三、航空保安风险的半定量评估方法

风险评估的半定量方法，是结合了定量方法与定性方法使用的。在定性方法中，常用现场调查与专家评分法来实现。这种方法通过风险识别将航空保安所有风险列出，设计风险调查表，再利用航空保安专家的经验，对各风险因素的重要性进行评估，确定每个风险因素的权重与等级值，将每个风险因素的权重和等级值相乘，求出该风险因素的得分，再将各个风险因素得分求和，最后综合成整个航空保安项目的风险得分。〔5〕

基于矩阵的半定量方法，是根据威胁源、脆弱性与后果分类来捕捉同航空保安相关的风险信息。为各类威胁源和脆弱性赋值，并对各类危害后果进行典型的损失测算，这将提供一套可用“损失程度”来表达的测量风险的数值系统。这套系统能够同实施成本直接比较，从而为相关风险等级提供一组有意义的收益/成本指数。半定量评估方法往往同定量评估方法配合使用，以最大限度地弥补各自缺陷，达到对航空保安风险进行准确测量的目的。

在国际民航组织提供的风险评估范例中，提供了易受攻击性矩阵的参考样本。〔6〕该范例包括“可能进行非法干扰的团伙矩阵”和“航空保安威胁种类矩阵”两个样本。这两个矩阵可共同构成后续风险管理过程的最后分析模型，也可根据需要单独使用。但由于航空保安威胁种类矩阵是针对机场的易受攻击性设计的，因此在矩阵分析中至少应包括该矩阵。

关于刻画团伙概况的易受攻击性矩阵，建立在以下共识基础上:任何团伙均可根据五大基本属性来组织以人为基础的“系统”。这五大属性具体为:领导、系统要素、基础结构、群众、战斗机制。无论可能从事非法行为的团伙名称是恐怖团体、反叛派别，还是犯罪组织，以上五大属性都是评估它的重心。“领导”属性包括团伙的统治阶层、合法政治代表的存在，领导者的人格魅力等等;“系统要素”指一个团伙通过监视、攫取武器、获取资金、培训人员等手段，将理论目标付诸实施的意志与能力;“基础结构”包括团伙的基层/分支组织的大小与数量、建成的通信网以及利用运输和供给线的效率等多方因素;“群众”属性指社会支持网络的状况;“战斗机制”是指为实现团伙目标而执行团伙行动所赋予的属性。根据以上五大属性，按照风险评估希望达到的分析深度，还可增加功能性细类，可包括诸如团伙实施暴行的能力、既有活动地点和历史、对宗旨的忠实程度、实施自杀性炸弹攻击的可能性等。各个重心的分值一旦总和，其结果即可提供团伙的概况，并对其进行针对民航的非法干扰行为的可能性与能力作出可靠评估。

航空保安威胁种类矩阵以六大类威胁为基础，其种类数量仅限于最经常影响民航保安任务的六类，在具体风险评估中还可扩大为其他因素。它包括可能进行非法行为的团伙的存在、民航遭受攻击的历史、内乱、经济危机情况、航班数量、高风险航班过境情况等。这些威胁种类所代表的重心不同于团伙概况的重心，更适合于国家、航空器运营人或机场对威胁的评估。将以上六类威胁种类的分值求和，就获得了预测被评价目标所面临威胁程度的可量化指标。在最终分析阶段，来源于两个矩阵的分值加在一起，其结果可直接评定出当前航空保安威胁的水平，并为采取相对应的保安策略提供半定量评估数据支撑。

四、航空保安风险评估方法的局限

首先，正如上文提到，作为航空保安管理系统(SeMS)的有机组成部分之一，准确而有效的风险评估只是保安管理的起点，它仅仅完成了三大保安原则的识别部分，其评估结果可服务于贯彻和维持的决策过程，却无法替代保安管理所起的作用。

其次，风险评估的方法始终处于发展当中，无论是定量评估、半定量评估还是定性评估，其优缺点都很明显，也不可能存在放之四海而皆准的普世方法;加上航空保安威胁的来源复杂多样，民航运行单位抵御风险的能力也不尽相同，且风险评估所依赖的数据准确性也难以保证，导致保安决策的及时有效变得愈加困难。鉴于此，风险评估需要整合多种评估工具和手段，并对通过这些工具和手段得出的不同结果进行综合分析，切忌偏信某种单一的评估结果。

最后，航空保安领域的任何评估方法，均来源于静态的风险数据，其结果也仅在静态风险状态下有效。当所评定的威胁和受威胁主体发生任何变化后，必须对现时数据进行即时审查与纠正。这样，通过适当的控制和管理，以上风险评估过程才可为公共安全专业人员和其他决策者提供持续有效的风险管理和保安行动策略参考。

五、结论

综上所述，任何一种航空保安风险分析技术的提出都是伴随着具体安全管理问题的出现和需要而产生的，都有其特有的适应范围和独特的解决问题的方式。在航空保安管理决策过程中，必须灵活地运用定量的评估方法与半定量的评估方法，取长补短，从航空保安管理决策的具体情况出发进行评估，并需要整合不同风险评价方法所得出的结果，对其进行综合、分析、计算，最后才能获得尽可能有效的航空保安风险发生概率及损害程度，这样才能为后阶段的管理决策和风险防范提供有力依据。

〔1〕Conrow，E．H．Effective Risk Management:Some Keys to Success(2nd ed．)．American Institute of Aeronautics and Astronautics，Inc，2003．

〔2〕Galileo T．，Micaela D．Risk Assessment Techniques for Civil Aviation Security．Reliability Engineering ＆ System Safety，2011，Vol．96(8)，pp．892 －899．

〔3〕B．John Garrick．Confronting the Risks of Terrorism:Making the Right Decisions．Reliability Engineering and System Safety，2004，Vol．86，pp．129 －176．

〔4〕Barry AS，Mazel DS．，Airport Perimeter Security:Where We’ve Been，Where We Are，and Where We’re Going．Proceedings of Technologies for Homeland Security，2008 IEEE Conference on Digital Object Identifier，pp．57 －62．

〔5〕杨骁勇，贺元骅，王洋．民航安保事件分级研究〔J〕．中国民航飞行学院学报，2008，(6):8－12．

〔6〕ICAO．Doc 8973 restricted－ Security Manual for Safeguarding Civil Aviation against Acts of Unlawful Interference，Annexes to the Convention on International Civil Aviation．Montreal，Canada，2011，A －2．