日本对上海合作组织的对策及其背后逻辑

■ 王疆婷／文

日本对上海合作组织（简称“上合”）的关注与其中亚外交政策的不断升级密切相关。苏联解体后，日本很快便承认中亚国家并与之建交。在日本的积极努力下，中亚国家成为官方开发援助（ODA）对象国。多年来，日本给予中亚国家各种形式的援助，成为中亚地区主要的援助国。1997年，日本首相桥本龙太郎提出“欧亚大陆外交”战略，将中亚及高加索八国称为“丝绸之路地区”，称要加强与这些国家的双边关系。2004年，日本外长川口顺子出访中亚时提出建立“中亚+日本”对话机制，确立了日本同中亚国家的多边合作关系。2006年，日本外长麻生太郎发表“建立自由与繁荣之弧”，同年8月日本首相小泉纯一郎出访哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦，这是日本首相首次访问中亚，也是小泉卸任前的最后一次出访。可以看出，日本对中亚地区的重视程度不断加深，对中亚的外交政策不断升级。

“上合”的快速发展一定程度上刺激了日本加大对中亚外交的力度，日本对中亚政策的不断升级也使其必须对“上合”的举动保持密切关注。在这种情况下，“如何与‘上合’相处”成为日本政府无法回避的重要问题。具体来说，日本政府对该问题的思考分两步进行，首先考虑的是“是否要加入”，接下来考虑的是“是否要同其合作”。

关于“加入”的问题——学者建议与政府决策的分歧

一国做出某项决定或制定某项政策，一定是在尽可能全面准确地掌握相关信息的基础上进行的。日本政府在决定“是否加入”之前，也一定要对“上合”的基本情况有所了解。对日本政府来说，学者研究是了解“上合”的一个重要途径。不少日本学者很早就开始“上合”的相关研究，一些学者还被邀请到国会介绍“上合”相关情况，其中有些研究成果值得关注。

第一，“上合”的性质特征。清水学认为“上合”是“多极主义的一部分”。从中俄联合军演、取消美军长期驻留权、接收伊朗为观察员国等一系列行动“可以看出（该组织）对美国的牵制”。

第二，“上合”的功能作用。毛里和子将其总结为三点：一是确保中国西北地区的稳定与安全；二是联合打击恐怖主义；三是获取石油能源。

第三，“上合”面临的难题。归纳起来，内部问题有三：一是组织内部“多元文化主义背景”问题；二是扩展合作领域的问题；三是中俄两国在中亚地区的平衡问题。外部问题主要是“美国的疑虑”问题。

不少学者还在研究基础上就“是否加入”提出建议。高木诚一郎2005年就主张“日本作为观察员国加入”，其理由是在维护地区安全方面，要加强中日交流。日本国际问题研究所也在向外务省提交的研究报告中提出“紧急建议”，即日本应该积极加入“上合”。原因有三：一是日本不会过分强调“民主”和“人权”，“上合”加盟国不必对日本心怀芥蒂；二是“上合”如能吸收日本，其“开放性”与“透明性”会一举扩大；三是在维护地区稳定、倡导自发的区域协作精神方面，日本同“上合”目标一致，与其成立一个并行的组织与之对抗，不如通过加入“上合”来增强自身存在感，以较小成本获取较大利益。

也有人认为那些“不加入就无法同中亚国家对话”的说法“实在是杞人忧天”，因为“中亚国家自独立起，就同日本发展了独自的关系”，并且“无论哪个国家都不会独占中亚。中亚各国也会权衡利弊，保证最大权益”。总之，日本“不必考虑加入，只要加强中亚国家的独立与团结就可以了”。

在对“上合”的基本情况以及学者的政策建议有所了解后，日本政府却做出一个与大多数学者的建议相反的决定。日本外务副大臣盐崎恭久在记者见面会上明确表示：日本将以“自己的方式”（即“中亚+日本”机制）继续同中亚国家交往联系，也期待“上合”以“自己的方式”继续为地区和平稳定做出建设性的贡献。由此可见，关于“是否要加入”的问题，日本政府给出了否定的答案。

关于“合作”的问题——日本政府的权衡与观望

如果不加入，那么是否要与其合作？围绕该问题，学界也有过讨论，且不少学者持赞同观点。中川十郎认为，无论从资源能源还是地缘政治的角度考虑，日本都应进一步强化同“上合”的关系。岩下明裕建议日本同“上合”可以在一个类似“上海合作组织+α”框架下合作，日本将在“上合”与西方国家间扮演“桥梁”或“调解人”的角色。

日本国会中也出现希望日本积极同“上合”合作的声音。社民党议员辻元清美就表示希望日本能够同“上合”进行多方面的交流对话，比如在环境保护、应对气候变暖等方面，可以利用日本的技术。在对阿富汗进行人道主义援助方面也可以合作。

然而，更多的日本议员则对“上合”心怀芥蒂，强调其“反美”性质。自民党议员三矢宪生认为，中国、俄罗斯和哈萨克斯坦等国家建立的上海合作组织，现在伊朗也参加了，说起来总是有同美国相抗衡的意思。日本众议院外务委员会委员铃木馨也表示，需要注意到中国正在积极加强同东南亚及中亚的关系，……从前的上海五国变成上海合作组织，……日本同中国的对抗关系无论如何都存在，必须时刻牢记在东亚有两个区域大国（中国和日本）。

面对学界及国会中的争论，日本政府表现得较为慎重，对“是否要同其合作”尚未给出明确答案。当被问到日本政府要如何同“上合”合作时，日本副外长伊藤信太郎没有直接正面地回答，而是说“我们不是‘上合’成员国，但我们非常关注该组织如何为中亚及周边地区的安定做出贡献。今年3月份‘上合’议长国俄罗斯将召开援助阿富汗的特别会议，届时我国将派代表团参加，就阿富汗的稳定发展与相关各国交换意见。目前，我国对‘上合’没有特别的问题提出，我们期待其今后能够保持透明性，为地区的稳定与发展做出贡献。”由此可见，日本政府并未表现出要同“上合”合作对话的意愿，但也没有完全否定。日本政府这种权衡与观望的姿态意味着双方仍然存在着对话与合作的空间。

日本外交决策的背后逻辑

日本国会与学界关于“上合”相关问题的讨论从一个侧面反映出日本政府对“上合”的重视与关注。虽然不少学者认为日本应该加入“上合”或应该积极同其合作，但日本政府却对此反应冷淡且言辞谨慎，先是明确表示要按照日本“自己的方式”同中亚国家发展联系，后又对双方合作的说法不置可否。之所以学者建议与政府决策之间会产生分歧，其主要原因在于两者对问题的思考侧重点不同。学者要立足于某个领域进行细致深入的研究，向公众或政府提供该领域内详细准确的信息，反映该领域的真实全貌；而政府则必须着眼于全局，即便是关于某个领域的政策，也一定要在综合考虑、多方权衡各个重要领域情况的基础上制定。可以说，学者建议也许是理想状态下的正确选择，而政府决策则是现实状态下的妥协结果。日本政府关于“上合”的决策是经过慎重考虑后做出的，其态度行为或政策取向的背后有逻辑可循。

第一，“日美基轴”是日本外交的基本路线。“日美基轴”就是以日美关系为“基轴”的外交路线，是战后日本外交的重要支柱。具体来说，日本要在国际事务上追随美国，以换取美国为日本提供的安全保障。尽管这种“绑架在美国战车上”的外交模式颇受诟病，但却是长期主导日本外交决策的重要原则。直至今日，日本外交仍极大地受到美国影响，日美关系仍是考察日本外交的重要变量。

因此，日本政府在制定外交政策时，首先要考虑它是否与美国的外交政策相抵触，是否会对日美关系产生不利影响。假如答案是肯定的，那么日本政府基本上不会采取这项政策或行动。

在日本，“上合”经常被贴上“反美”标签。不少学者提到“上合”对美国的牵制作用，一些议员更是大肆宣扬“上合”与美国相抗衡。日本的大众媒体也非常热衷于报道此类话题，已被公认为“能够代表日本”的《朝日新闻》为例，其关于历次“上合峰会”的新闻标题中就多次出现“牵制美国”、“批评美国单极支配”等字眼。在这样的舆论氛围下，日本政府断然不会选择加入。

第二，“政治大国”是日本外交的重要目标。在不偏离“日美基轴”外交路线的前提下，日本外交政策的制定原则是尽可能保证本国利益最大化，最大程度实现国家战略目标。如果与国家利益相符，且有助于国家战略目标的实现，那么日本政府当然会积极促成此项政策出台。20世纪80年代初日本确立了“政治大国”战略目标，要努力提高日本在国际上的政治地位。因此，是否有助于增加日本在国际事务上的发言权，是否有助于扩大日本在国际社会的影响力，是否有助于日本成为“政治大国”就是日本制定外交政策的重要准则。

日本对中亚政策的不断升级是日本实现“政治大国”战略目标的重要举措。日本加大对中亚的外交力度，有助于增强日本的政治影响力及其在国际事务上的发言权。同时，日本也希望通过对中亚地区的经济援助获取中亚国家对其“入常”的支持。日本最初进入中亚时，曾将中国视为潜在伙伴。但是，随着“上合”的不断壮大，日本开始担心它将变成由中俄主导的排他性地区集团。在这种情况下，日本认为如果以观察员国身份或其他形式加入“上合”，那么在“中俄主导”之下将很难有所作为，更不用说增强日本的政治影响力或者扩大日本在国际事务上的发言权了，这有悖于日本实现“政治大国”战略目标。从这个角度来说，日本也不会考虑“加入”。

日本同上海合作组织合作的可能性

尽管日本加入“上合”的可能性微乎其微，但双方仍存在合作空间。只要不偏离“日美基轴”外交路线、不影响日本实现“政治大国”战略目标，日本不会排斥同“上合”合作，甚至会积极推动双方在某些领域的合作。

在维护地区稳定方面，同“上合”进行建设性对话是有利于日本国家利益的现实选择。除了谋求成为“政治大国”外，维护本国能源安全、实现能源进口渠道多元化也是日本在中亚地区的重要利益诉求。日本曾设想修建一条从中亚经中国到达本土的油气管道，但由于种种原因未有进展。后日本转而推进南向通道建设，而前提条件是必须确保阿富汗和巴基斯坦局势稳定。然而北约主导下的阿富汗重建工作并未有效改善安全环境，甚至巴基斯坦也出现塔利班化。在这种情况下，北约向“上合”发出寻求对话与合作的积极信号。日本也表现出积极配合的态度，派代表团参加2009年3月由“上合”议长国俄罗斯召开的援助阿富汗特别会议，就阿富汗的稳定发展与相关各国交换意见。

在能源领域，日本同“上合”也存在合作空间。2009年12月，中国—中亚天然气管道建成通气，该管道起始于土库曼斯坦—乌兹别克斯坦边境，经乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦到达中国新疆霍尔果斯，通过新疆境内的西气东输二线运至中国上海、广州及其他十多个省市地区。假如这条管线可以继续向东延伸至日本，那么就基本实现了日本最初的中亚能源引进战略设想。而且与“南向通道”相比，这将极大地降低日本能源进口的经济成本与安全风险，在技术管理方面也更便于操作。虽然实现该设想远非易事，但对日本来说，在能源领域同“上合”对话与合作，显然极具吸引力。

总之，“日美基轴”外交路线与“政治大国”战略目标在相当大程度上左右着日本的外交决策。也正因为此，日本不会选择加入“上合”。但在不偏离“日美基轴”外交路线、不影响“政治大国”战略目标的前提下，日本也不会排斥同“上合”在某些领域合作，甚至会积极推动双方合作的实现，特别是当这些合作可以满足日本的利益诉求之时。当然，双方合作最终是否可以实现还要看其他方面的情况，比如中日关系的好坏、日本国内的政治状况等也是需要考虑的因素。

[1] 清水学.上海協力機構と中央ユーラシアの再編成[EB/OL].(2006-11-11). http://www.law.osaka-u.ac.jp/c-forum/symposium/0611shimizu.htm

[2] 日本国会会议记录，第161届，参议院，2号，2004-11-24.

[3] 島村智子.上海協力機構（SCO）創設の経緯と課題[J]. レファレンス. 2006, 12: 55-57.

[4] 日本国会会议记录，第162届，参议院，3号，2005-2-21.

[5] 日本国際問題研究所.我が国のユーラシア外交—上海協力機構を手がかりに―.2007，3：48-50.

[6] 河東哲夫.上海協力機構を通じないと中央アジアと話もできない.[EB/OL].(2008-5-28). http://www.tkfd.or.jp/blog/kawato/2008/05/post_67.html

[7] 副大臣会見記録[EB/OL].(2006-06-15). http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/kaiken/fuku/f_0606.html

[8] 中川十郎.北東アジアと上海協力機構.[EB/OL] (2010-03-30). http://www.nease-net.org/nakagawa%20paper%20100330-1.doc

[9] 岩下明裕.上海合作组织与日本：一起行动重新构建欧亚共同体[J].包毅，译. 俄罗斯中亚东欧研究，2008，3：92.

[10] 日本国会会议记录，第171届，众议院，16号，2009-6-17.

[11] 日本国会会议记录，第180届，众议院，2号，2012-6-15.

[12] 日本国会会议记录，第164届，众议院，7号，2006-3-29.

[13] 同 [10]。