城乡基本公共服务非均等化的实证分析----以新洲区为例

江易华， 黄 欢， 余 凌

(湖北工业大学管理学院， 湖北 武汉 430068)

1 问题的提出

改革开放以来，我国城镇发展迅速。2011年我国城镇化率为 51.27%，城镇常住人口首次超过农村人口，处于城镇化发展的中期阶段。专家学者认为，此阶段将是城镇化发展的加速阶段，未来 10 年我国大部分人口将逐步进入城镇生活。党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署，明确提出提高城镇化质量的要求。新型城镇化道路强调以人为本，实现人的全面发展，实现农业人口有序市民化和公共服务协调发展，突破城乡二元体制，提供与城镇经济发展水平相适宜的基础实施和基本公共服务，解决城镇人口的就业、安居、教育、医疗、安全等问题，提高城镇居民生活质量。基本公共服务作为健康城市化的必要条件，在十六届六中全会中提出后即开始承担促进社会公平与正义，保障民生与民权的重要任务，且在十八大报告中也指出要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。由此可见，要提高城镇化质量，实现人的全面发展，促进社会公平与正义，必须促进城乡一体化，建设城乡一体的基本公共服务体系，实现基本公共服务均等化。

公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品和服务的总称。它是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。基本公共服务是指一定经济社会条件下，为保障全体公民最基本人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务。[1]基本公共服务本身具有非排他性和非竞争性的特点，属于公平分配的范畴，因此，居民享有均等的公共服务是公民的一项基本权利，包含公共安全、社会保障、义务教育、公共医疗、公共卫生、公共文化和生态环境保护等等。众多学者的研究表明，当前由于城乡经济水平与居民收入的差距，政府在基本公共服务方面总体投入的不足，城乡财政投入的不平等和县级政府供给能力的不均衡，公共服务供给模式单一等原因，城乡在义务教育、社会保障、医疗卫生、公共文化与公共安全等方面存在明显差距。[2-3]

推进城乡基本公共服务均等化，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，是当前社会经济可持续发展的必然要求，是统筹城乡发展，推进城乡一体化的重要任务，是推进城镇化发展的必要条件。基本公共服务水平的提升，尤其是基本医疗、教育、社会保障水平的提升，减少了居民的后顾之忧，有利于提高居民对未来生活稳定性的预期，减少居民的预期储蓄，促进消费，从而扩大内需，促进经济的可持续发展。近年来，我国在信息化、工业化、市场化等方面取得了重大进展，但城乡差距、工农差距、区域差距仍然明显，城乡二元结构没有完全打破，城镇化进展缓慢，城乡分割的政策、制度没有得到根本的修正。推进城乡基本公共服务均等化则有助于解决“三农”问题，有助于推进城乡一体化发展，并解决上述问题。基本公共服务作为政府应该提供的公共产品，在经济越发达的地区，其供给能力越强，民生问题解决得越好，同时也能更进一步促进城镇化质量的提升；反之，在经济落后的地区，政府供给能力越弱，城镇化质量越低。[4]随着经济、社会、文化、政治全面协调可持续发展，以及城乡统筹一体的新型城镇化阶段的到来，基本公共服务作为实现社会公平与正义，保障民生与民权的重要内容，成为健康城市化的必要条件。以下将以武汉市新洲区为例，探讨我国城乡基本公共服务均等化状况。

2 案例简介

新洲区位于湖北武汉东北部，辖10街3镇1个经济开发区和1个风景旅游区，是全国闻名的“双孢蘑菇之乡”、“建筑之乡”，享誉荆楚的“教育之乡”和“民间艺术之乡”。改革开放以来，新洲区逐步形成了三大发展优势：凭借其得天独厚的地理位置具有独特的区位优势；新洲水资源丰富，区内有中国华能公司控股、华中地区最大的电厂，电力资源充足，又有丰富的旅游资源；产业优势明显，全区工业初步形成纺织服装、建材、电力、造纸、食品加工、钢铁机械等产业发展格局，农业已形成蔬菜、食用菌、畜禽、水产4大特色产业，全区的建筑业是支柱产业之一，具有较强的竞争力。依托此三大发展优势，逐步使新洲具有了“港口工业城”、“都市农业区”“中国建筑乡”、“文风鼎盛地”四大鲜明特色。

在经济建设方面，新洲区凭借其独特的发展优势，经济快速发展，地区生产总值逐年递增(图1)。

图 1 2008年-2012年新洲区生产总值

全区地区生产总值的不断提升，同时也带动了城乡居民人均可支配收入同步增长。截止2011年，城市居民人均可支配收入为14 812元，增幅为48.06%；农村人均纯收入为9 348.72元，增幅为55.79%。(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》)随着新洲区整体经济的迅速发展以及人们收入的增加，城乡居民人均可支配收入差距也逐渐明显(图2(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》))。

图 2 城市与农村居民人均可支配收入

在人口分布方面，新洲区是武汉市的人口大区。从历史数据来看，1979-2005年的26年间新洲人口由752 878人增至965 922人，其中城镇人口比例由占总人口6.2%升至22.4%，农村人口比例由93.8%降至77.6%[7]51。可见，2005年之前新洲区人口分布仍以农村人口居多。截止2011年底，根据新洲区人民政府最新公布的数据，全区城镇人口逐年上升，城镇人口占总人口比例增加至47.31%，而乡村人口则逐年减少，占总人口比例减少至52.69%(《2011年新洲区统计年鉴》)，人口城镇化水平逐步上升。

由此可见，由于经济发展的带动，全区经济水平上升，人们收入水平迅速增长，受政府“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的小城镇建设方针的影响，全区在小城镇建设方面也取得了迅猛的发展，经济快速发展的同时城镇人口也逐步增加，小城镇建设取得了一定的成果。但是，目前城乡基本公共服务的建设差距仍然不容忽视，政府财政支出更多倾向于工业和城市，在基础教育服务上，不论是教育投入还是师资等硬件设施上城乡差距都较大；在公共医疗方面，湖北农村每千人口所拥有的卫生技术人员、医师、床位数等方面与城市相比也有较大差距；在社会保障方面，农村社会保障水平虽然有所提高，但是城乡差距还是很明显。[5-6]

3 新洲区基本公共服务非均等化的实证分析

依照新洲区政府制定的“统一规划、合理布局、综合开发、配套建设”的小城镇建设方针，在政府引导下，全区经济稳步发展，人们的收入水平也迅速增长，小城镇建设在人口的城镇转移上取得了初步成果，但城镇化建设更重要的目标是完成“配套建设”，逐步实现基本公共服务均等化。本文根据基本公共服务的内容，选择义务教育、医疗卫生、社会保障与就业、公共文化与公共安全几个方面来分析城镇化背景下新洲区的基本公共服务建设现状。

3.1 城乡义务教育状况分析

教育一直是新洲区基本公共服务建设的一个重要组成部分，新洲区在湖北省内有“楚天教育之乡”的称号。，教育一直是其基本公共服务建设的一个重要组成部分。改革开放以来，新洲区逐步推进教育体制、教育结构、教育人事制度等方面的改革，大力实施素质教育，教育综合改革成绩斐然，形成了“普职成”三教统筹、“农科教”结合的教育格局，各类教育均跃上了新台阶。在普及九年义务教育方面，经省政府评估验收合格，学龄儿童入学率达100%，初等教育和初级中学教育分别达到99.6%和99%。同时，普通高中教育入学率达75.5%，全区优质高中占高中总数的一半以上，且历年高考新洲一直位于全市前列。[7]

近年来，随着经济的发展进步与对教育的逐步重视，政府部门对义务教育的财政投入也在逐年增加，如表3(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》计算而得)所示，虽然教育投入在地方财政支出中所占比例在迅速缩减，但人均教育投入逐年增长。

表3 2008-2011年新洲区教育投入

如表4(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》计算而得)所示，近几年全区中小学人均教师数没有大的变化，普通中学人均教师数略有下降，小学人均教师数略有上升。

表4 新洲区中小学义务教育师生分布

在教育方面，全区师生比、升学率等在武汉市一直是名列前茅。但是在全区范围内教学质量差异依然存在，尤其是学生的整体素质和整体升学率方面，城乡差距明显。

3.2 城乡医疗卫生状况分析

在1979年以后，新洲区改革卫生医疗单位的管理体制、人事分配体制，整顿基层医疗单位的组织领导、思想作风、经济管理、医疗业务工作，制定和实行“院、站、所、院长负责制”。全区大部分卫生医疗单位实行以任务定岗、以岗位定编制、以竞争定人选、以绩效定分配的管理制度，实行全员合同聘任制，调动了医务人员的积极性，全区医疗卫生条件得以改善。及至2005年，全区共有卫生机构102个，有病床1 458张，平均每千人拥有病床1.4张，547个村均建有卫生室，49个社区建有卫生服务中心，三级医疗网络建设不断加强，人们的健康水平大为提高[7]568。

目前，武汉市共拥有综合医院190家，全市共有床位51413张，平均每千人拥有医生数3.02人，每千人拥有床位6.15张[8]。《武汉市医疗机构设置规划(2011-2015年)》也明确指出，到2015年，全市要实现平均每千人拥有床位数7.0～7.5张，平均每千人拥有医生数3.25～3.58人，完善关于妇幼保健机构、产科及助产技术服务机构、临床检验中心、血液中心、急救中心(站)、体检机构等的配置[8]。

表5 新洲区政府医疗卫生投入

近年来新洲区政府响应全市号召，对医疗卫生领域的投入虽然有所增加，人均医疗卫生投入在迅速增长，但是在医疗机构方面的建设近年来都没有大的变动，人均床位数基本没有变动。如表5(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》)所示，与武汉市整体水平以及未来规划相比较，新洲目前医疗卫生水平要低于武汉市的平均水平。

3.3 城乡社会保障与就业状况分析

社会保障与就业一直是政府与人们重点关注的问题。中共十一届三中全会以后，为适应工作重点转移，新洲区劳动部门统筹规划，加强劳动力资源管理，改革劳动用工和收入分配制度，普遍实行劳动合同制和效益挂钩的多样化收入分配形式，建立和完善了全区的就业机制。在社会保障方面，全区于2003年启动城镇职工基本医疗保险工作，2004年开始新农村合作医疗试点工作，2005年全区形成城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、农村合作医疗等民生保障体系。

在全区形成城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、农村合作医疗等民生保障体系的同时，政府部门对社会保障与就业的投入也正逐步增加，以完善社会保障体系的建设，提高城乡居民的受保障水平。政府部门对社会保障的投入，从2008年的6813万元，增加到2011年的37488万元，(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》)4年间增加了4.5倍。

近年来，新洲区政府在城乡基本养老保险和基本医疗保险参保方面也取得了巨大成就。如表6(《2009新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》)所示，随着城镇就业人员的不断增加，城镇职工参加基本养老和基本医疗占城镇从业人员也在不断上升，但总参保人数均不足总从业人员的一半，尤其城镇医疗保险参保人数占总从业人员比重呈现下降趋势。据《2011年武汉市国民经济与社会发展统计公报》统计，2011年年末武汉市常住人口中非农业人口546.59万人，参加城镇基本养老保险参保职工333.29万人，基本医疗保险参保职工379.71万人，(《2011年武汉市国民经济与社会发展统计公报》,武汉市政府信息资源库，武汉武汉武汉.武汉htj.gov.cn.)可知武汉市参加城镇基本养老保险人数占总非农人口的60.98%，参加基本医疗保险的人数占总非农人口的69.47%。由表9可见，新洲区参与城镇职工基本养老保险和基本医疗保险人数，与武汉市整体水平相比较还有一定差距。

表6 城镇职工参加基本养老和基本医疗的人数

全区在2004年建立新农村合作医疗与养老保险体系之后，基本实现基本养老保险和合作医疗体系的不断完善，由表7可见，参加农村合作医疗和养老保险的人数在总人口的比重中逐年上升，尤其是参加农村养老保险的人数由2008年的不足1%上升到37.35%。

表7 参加农村合作医疗和养老保险

在2012年，武汉市整体实现社会保险参保人数综合覆盖率90%以上，而新型农村合作医疗覆盖率达到97%以上[8]。可见，近年来新洲区在就业以及社会保障方面虽然取得了一定的成绩，但与武汉市的整体水平相比较，还有一定差距。

3.4 城乡公共文化与公共安全状况分析

自20世纪80年代以来，新洲区逐渐形成以区直文化单位为龙头，乡镇文化站为枢纽，机关、企事业单位、民间文艺团体为基础，家庭文化、民营文化为补充的群众文化网络，在文化领域取得了巨大成绩，并享有“湖北省民间艺术之乡”的称号。1996-2005年，新洲广播电视新闻作品被国家、省、市级新闻媒体采用数、获奖数、获奖等次连续10年居全市城区之首。新洲区一直具有深厚的文化底蕴，在1979-1996年间先后成立了民间艺术协会、学会11个，但1996年后均无活动，各社团名存实亡。在其他民间艺术与文化活动上，虽然每年有少量大型文艺活动，但活动次数也在逐渐减少。另一方面，全区在广播和电视覆盖率方面取得了良好成绩，广播覆盖率和电视覆盖率均达到100%。根据2012年的统计数据，全区现存艺术表演团体32个，其中业余团体20个，参加演出人数达44万人，比上年减少19%。在图书馆活动方面，全区藏书量达103.2万册，比上年增长0.9%；图书馆流通人次则达到152万人次，比上年减少8%。

表11 新洲区社会治安情况

在公共安全建设方面，政府部门不断加强和改善刑事侦查、消防、交通、户政管理，社会治安状况持续好转，并在全区开展了创建“平安新洲区”活动，构建社会治安防控体系，保障人民的公共安全。通过统计数据显示(表11(《2009年新洲区统计年鉴》与《2011年新洲区统计年鉴》))，全区近年来刑事案件立案数逐年增加，交通事故与火灾发生次数虽有所缓解，但发展趋势仍然不容乐观，尤其是交通事故与火灾事故带来的经济损失上升较快。可见，政府需要加大对公共文化与公共安全等基本公共服务的建设力度。

在此需要说明的是，以上分析是以新洲区的数据得出的结论，但并不意味着这种城乡差距只在新洲区出现。城乡基本公共服务的非均等化在当前中国普遍存在，只是不同的地方差距不同而已。

4 结论与建议

通过以上分析可以看出，城市和农村在基本公共服务建设上均已经取得了一定的成绩，但农村与城市相比，还有一定差距，这主要表现在以下几个方面。

1)财政投入有待增加。近年来，全区财政投入在大幅增加，但用于教育、社会保障与就业、医疗与卫生方面的投入相对比例不大。资金的缺乏导致在教育、医疗卫生方面的建设与其他经济相对发达的地区比较差距明显。在就业与社会保障方面，城乡就业人口呈逐年递增趋势，但社会保障覆盖率增长缓慢，与整体水平相差较大。

2)城镇化水平提升迅速，基本公共服务建设水平难以与之相匹配。目前新洲区城镇人口与乡村人口呈反向发展状态，城镇人口增长迅速，人口城镇化水平基本达到50%。但是，在基本公共服务建设方面，全区整体水平上升缓慢，尤其在教育与医疗方面。在公共文化方面，随着城镇化水平的上升，公共文化建设进程较慢；政府部门加大了治安整治力度，出台了一系列的相关政策来维护人民群众的利益与安全，但公共安全受多方面因素的影响，近年来，从犯罪率与事故发生率数据来看，效果不很明显。这也从一个侧面反映城镇化的发展是一个综合发展的过程，需要政府从系统论的角度考虑问题，多方着手，提升城镇化质量。

经济与社会的快速发展，既带来了机遇又带来了挑战。在发展经济提高人民的生活水平的同时，必须加快基本公共服务均等化建设，缩小城乡差别，才能实现社会的公平与正义，建设和谐社会。为此，可以从以下几方面着手。

第一，改革公共服务财政制度。城乡基本公共服务均等化是否实现，关键还是在于财政制度是否合理。政府财政支出重经济建设，轻公共服务，关注城市基本设施建设而轻农村基本公共服务建设，导致武汉市有些地区基本公共服务供给不足，均衡的财政供给制度需要进一步完善。进一步推进公共服务财政体制改革，促进全市财政能力均衡发展，财政投入重点偏向偏远和贫困地区。建立健全的公共财政投入稳步增长机制，增加政府基本公共服务支出，优化财政支出结构。

第二，建立统一的基本公共服务体系。要推进基本公共服务均等化，必须打破城乡二元基本公共服务结构，建立统一的基本公共服务体系。目前大部分地区在中心城区和部分其他城区的资源分布是不合理的，例如：医院和师资分配的城乡比例的不协调，导致资源主要集中于中心城区，其他地区公民由于地域或户籍制度的限制而影响其基本公共权益的获得。为保证城乡基本公共服务建设的均衡发展，政府应该统一规划，合理分配资源，建立统一的义务教育、基本社会保障和公共就业服务等制度。

第三，建立城乡统一规划标准以及绩效考核标准。城乡由于其经济发展的差距，政府的财政以及政策投入标准会有所不同，造成城乡不平等现象逐渐加剧。为了实现城乡统一发展，实现基本公共服务均等化，政府部门要统筹全局，统一规划发展目标，制定统一的绩效考核标准，提高公共财政投入效率和基本公共服务质量。

第四，打造政府主导、社会参与的多元基本公共服务供给模式。城乡基本公共服务非均等化现在存在的根本原因在于城乡经济水平的差距。农村经济发展缓慢以及财政投入的不足，促使城乡差距不断扩大。只有加大发展农村经济，以经济发展带动投资的增加，带动农村社会的自我发展，才能从根本上提高人民经济与生活水平。政府要按照“提高效率、有序参与、务求质量、群众满意”的要求，引入竞争机制，鼓励社会力量参与农村经济与社会发展，发展多元的公共服务供给主体，从而提高基本公共服务水平，改善与提高公共服务质量。

[参考文献]

[1] 李军鹏.公共服务型政府建设指南[M].北京：中共党史出版社，2006.

[2] 安体富，任强.公共服务均等化：理论与对策[J].财贸经济，2007(8)：48-53，129.

[3] 时圣玉.德州市城乡基本公共服务均等化研究----以社会保障体系建设为例[J].理论学习,2013(02)：12-15.

[4] 胡 畔.任重道远：从基本公共服务供给看新型城镇化[J].城市发展与研究,2012(07)：29.

[5] 谢 标.湖北城乡基本公共服务均等化研究[J].行政管理改革，2012(01)：52-54.

[6] 李名峰，李军超.公共服务均等化视域下的湖北城乡义务教育均衡发展研究[J].湖北行政学院学报，2013(01):73-79.

[7] 武汉市新洲区地方志编纂委员会.新洲区志(1979-2005)[M].武汉出版社，2010.

[8] 武汉市人民政府.2012年政府工作报告[EB/OL]. [2012-01-16]http://cn.chinagate.cn/infocus/2012-02/02/content_24536306.htm.