我国农村人力资源培训开发问题研究——以江苏省为例

孙友然，焦永纪，张新岭，江游

（南京人口管理干部学院，南京210042）

一、研究背景及调研样本特征

胡锦涛同志在党的十七大报告中提出“优先发展教育，建设人力资源强国”，这是党中央坚持科学发展观、实施科教兴国战略的一项重大决策。党中央、国务院认识到加强农村人力资源培训、提高农村人力资源人力资本的重要性，并着手布局全国范围的农村人力资源培训工作。2003年9月19日农业部、劳动部、教育部等六部委联合制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》，2004年4月由建设部、农业部、教育部等六部委共同组织实施的“农村劳动力转移培训阳光工程”正式启动。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》把发展职业教育、加快人力资源开发作为科教兴国和推进我国新型工业化建设道路、解决“三农”问题的重大举措，并把农村人力资源的开发作为重中之重。

“十五”期间，江苏省就实施了“5112”教育富民工程，即通过职业教育与成人文化技术培训，转移500万农村人力资源，培养100万农村致富骨干，重点推广1000个农村科技致富示范项目，培训200万下岗（失业）转岗职工。[1]2004年2月，江苏省有关部门制定了《2004-2010年江苏省农村劳动力培训规划》。[2]2006年4月江苏省农林厅发布了《关于全面开展农业实用技术培训和农民创业培训工作的通知》，同月，江苏省农村劳务输出工作协调小组制定了《江苏省农村劳动力转移培训券管理使用办法（试行）》，随后江苏省教育厅制定了《江苏省教育系统农村劳动力转移培训基地认定办法》以确保江苏省农村人力资源培训规划的健康、良性发展。

在此大背景下，在2011年2月至7月期间，本课题组对江苏省农村人力资源的培训现状进行了调研。课题组采用发放调查问卷、个别访谈、召开小型座谈会、研讨会等形式，对课题涉及到的实证性问题进行了实地调查，选择的调查地点涵盖苏南、苏中和苏北三类地区，共发放调查问卷1650份，回收问卷1512份，其中有效问卷1442份。调查问卷共设计89个问题，内容涉及江苏省农村人力资源的基本信息、培训现状、培训需求、培训效果评估等方面。调查数据的录入、统计和制图利用统计类专业软件SPSS16.0完成。

根据调查获得的样本值，作者划分了变量区间，并进行了频次分析和样本特征的描述性统计。从1442份有效调查问卷看，农村人力资源的基本特征如表1所示。

二、调查内容及数据

1.培训地点。问卷显示，有52.8%的被调查者参加过培训活动，其比例高于全国水平（48.9%）3.9个百分点。[3]受训人员的37.9%和31.6%是在大城市和县城接受培训，在乡镇和本村接受培训的比例较少，分别为20.5%和10%。乡镇和本村的培训主要是农业技术方面的现场指导培训，在大城市和县城的培训大多数是非农方面的培训，具体情况见表2。

表1 我国农村人力资源调查样本的基本特征

表2 培训地点

2.培训内容。调查结果显示，在种植业所列内容中，粮食、苗木花卉的培训内容最高，水果、特种经济作物的培训则最少，具体情况见表3。

表3 种植业培训项目

养殖业接受的培训内容包括猪、牛、羊、鸡、鸭、水产养殖、特种养殖及其他等内容。调查显示，水产、猪及特征养殖的培训较多，羊、牛养殖的培训则最少，具体情况见表4。

表4 养殖业培训项目

非农培训内容包括农产品加工贮藏、餐饮、建筑装修、机械家电维修、美容美发、保姆、服装裁剪、驾驶、经营管理和市场营销及其他等内容。调查显示，机械家电维修的培训比例最高，达到了20.4%；经营管理和市场营销的培训其次，为16.7%；保姆、农产品加工贮藏的最少。具体如表5所示。

表5 非农培训项目

其他类别的培训内容包括农村政策、市场信息、健康保值知识、方针政策、电脑知识及其他等内容。调查显示，电脑知识的培训较多，达到15.3%；市场信息培训为15.0%；方针政策的培训较少，为8.1%，见表6。

表6 其他类别培训项目

3.培训组织者。培训组织者主要有政府部门、用人单位、私人培训机构等，其中用人单位发挥了重要作用。具体如表7所示。

表7 培训组织者

4.培训费用。调查显示，农村人力资源培训的平均花费为1010.22元。超过一半的农村人力资源人员的培训费用在100元以下，1000元以下的占到了75.3%，具体分布如表8所示。大部分农村人力资源培训费用较少，近千元的平均培训费用表面上显得较高，其实是由某些较高的数据“拉升”的结果。

表8 培训费用分组

针对“政府有没有减免培训费用”的问题， 32.5%的受训者回答享受到了减免，平均减免146.01元；67.5%回答没有减免。对于培训费用问题，调研中发现很多人对具体的花费并不是完全了解，尤其是免费参加的培训——如政府部门提供的技能培训、政策培训，所在企业提供的入职培训、上岗前的技能培训等。受训者对费用的判断更多地是从自己“支付”的角度思考，并不是培训的真正费用。

5.培训券及使用。江苏省自2006年开始安排专项培训资金，以培训券的形式发给符合条件的农村人力资源，让农村人力资源用培训券充抵培训费，自主选择培训机构和培训工种。[4]培训券将选择权放到了农村人力资源手中，既能满足需求，也更具效果。

有959位被调查者回答了“您是怎么用培训券的”问题。结果呈现两个特点，一是培训券使用率低，真正使用者仅有11.1%；二是培训券的知晓率低，有超过一半的人表示从来没有听说过。

表9 培训劵的使用情况

6.培训方式。培训方式以课堂集中讲解、现场技术指导及多种方式结合三种方式为主，占到了78.2%，详见表10。

表10 培训方式

三、对我国农村人力资源培训开发现状的分析

1.培训开发活动的法律依据不足，法律效力不够。我国农村人力资源培训开发的法制化建设尚处于起步阶段，现行的文件主要有六部委制定的《农村人力资源转移培训阳光工程项目管理办法》《农村人力资源转移培训基地认定原则意见》《农村人力资源转移培训资金管理办法》《农村人力资源转移培训项目检查验收办法》，此外各省也制定了一些相关文件。这些文件主要是行政部门的文件，还没有上升到法律层面，在具体执行过程中存在着无法可依、效力不足的问题，并且大部分文件仅从宏观上规定了一些培训的要求和指导性原则，缺乏有效的实施细则，在具体执行过程中存在着不少问题。

2.社会的培训供给与个人培训需求的错位。调查发现，培训的供给和农村人力资源需求之间存在一定程度的错位。培训的有效供给不足、培训供求错位是当前我国农村人力资源培训工作存在的突出问题。随着农村人力资源的职业分化，培训需求发生了显著变化，不再仅仅局限于传统的培训内容，而是呈现出多样化、多层次化的发展趋势，除了农业科技知识外，对各种职业技术、营销管理知识、政策知识、法律知识、创业技能等方面的培训也有需求。但目前培训机构提供的培训内容和层次并不能有效满足这些需求，使得农村人力资源培训与农村人力资源需求之间存在着一定的不对称性。表现在：一是在总体内容上表现为农业技术培训与非农职业技术教育之间的不平衡。把农村人力资源培训简单地看作是职业技能培训，对第二、三产业领域内相关职业技术的培训较多，围绕农业（包括种植、养殖）技术推广而开展的培训则相对要少得多；二是对农村人力资源进行的资格培训较多，而对于更高级别的技能培训缺乏有效供给。

3.个人培训需求滞后于区域产业发展对劳动力素质的要求。加强农村人力资源培训，固然要重视个人的培训需求，但是，完全依靠个人需求来提供培训供给也存在着严重缺陷。根据课题组的调查，由于农村人力资源自身文化素质不高，受亲戚、朋友、邻居的影响较大，还有人受传统行为习惯和思维方式的影响，培训需求的内容大多集中在传统的培训内容方面，如，机械家电维修、美容美发、厨师、驾驶等。农村人力资源个人的培训需求与区域产业发展对劳动力素质的要求不匹配，并没有体现区域经济发展特征和产业结构调整趋势。笔者认为，存在此类问题的原因：一是培训机构不能及时、有效地根据区域经济发展对劳动力素质要求的变化调整培训内容，而只是根据自己拥有的培训师资、培训设备提供培训内容；二是部分培训机构较差的培训质量、部分工种较高的培训价格及职业技能鉴定费用等客观因素，抑制了农村人力资源的培训需求，阻碍了农村人力资源潜在培训需求向现实培训需求的转化。

4.政府对农村人力资源培训经费投入规模和投入方式有待进一步完善。以江苏省为例，2003年江苏省全年投入2000万元用于贫困地区农村人力资源的培训补贴，人均培训补贴只有100元，从2007年开始，普通农村人力资源人均培训费用提高到300元，2010年，贫困地区人均培训费用提高到500元，在苏北很多地方，加上地方配套资金，费用在500元以下的培训，参加者基本上可以免费。[5]尽管国家对农村人力资源培训方面的投入在逐年增加，但与农村人力资源的实际需求相比，仍然存在着一定的差距。即使按人均培训补贴达到500元算，技术含量稍高一点的培训，培训费用都需要上千元，以当前的补贴力度来刺激农村人力资源的培训需求仍有一定的难度。

课题组在调查中还发现另外一种问题：上级政府部门要求当地政府对来自辖区外的农村人力资源进行培训，但上级政府不提供相应的培训资金（上级政府部门要求经济发达地区自筹资金），所以当地政府就没有动力对外来务工人员进行培训，即使有这种类型的培训，也很难保证质量。

5.缺乏独立性、专业性、权威性培训管理机构。当前，对农村人力资源培训工作的管理处于“多头领导”的状态。中央一级的主管部门有农业部、人保部、共青团、财政部、教育部、全国总工会、扶贫办、全国妇联等。省级政府部门除了农林厅、人保厅、财政厅、教育厅、共青团、工会、扶贫办、妇联外，还设立了农村劳务输出工作协调小组办公室、阳光工程办公室等培训工作的协调机构。这么多的部门来管理农村人力资源培训工作，仅仅是协调各部门主张就要花费大量的时间和精力，效率自然会受到较大影响。再加上部门职能差异，在财政补贴费用、考核指标、培训部门资格认证等方面的标准也不统一。一方面导致培训资源过于分散，难以形成合力，培训效果不理想；另一方面也造成了高昂的行政成本与培训的低效率，使政府有限的财力与农村人力资源培训需求旺盛的矛盾日益突出。

四、提高我国农村人力资源培训开发水平的对策建议

1.建立健全农村人力资源培训的法律法规。许多发达国家早在20世纪80年代就制定了相关法律。韩国政府先后于1980年11月、1990年4月颁布了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》，为培养农业后继者和专业农户提供了法律保证。英国于1982年颁布了《农业培训局法》，后来又对其进行了修改和补充。管理的法制化是这些国家农村人力资源培训事业得以迅速发展的根本保障。[6]由于我国的农村人力资源培训工作尚处于启动阶段，有必要建立全国性的农村人力资源培训法律——《农村人力资源培训法》，用基本法律的形式规定我国农村人力资源培训制度及评估制度，促进农村人力资源培训制度的完善，使农村人力资源培训效果的评估获得法律依据。在此基础上，进一步完善农村人力资源培训评估工作的单项法规。国务院应对原有的《农村劳动力转移培训阳光工程项目管理办法》《农村劳动力转移培训基地认定原则意见》《农村劳动力转移培训资金管理办法》《农村劳动力转移培训项目检查验收办法》的管理范围、管理对象、管理机构、管理流程等内容进行修订和完善，同时提高单项法规的法律效力，以法律的形式规范，这样更有利于农村人力资源培训工作的管理。

2.加强宣传，激发参与培训意愿。各级政府培训部门和相关领导要以各种形式、各种途径不断宣传农村人力资源培训活动对地区经济、社会发展和个人的重要作用，引导农村人口深刻认识参加培训的意义。要积极开展科技入户示范工程、阳光工程，组织科技人员入户，通过举办农业科技现场会、科技知识讲座、发放音像资料、普及农业科技，来提高农村人口参与培训的意识，唤起人们的培训需求，激发人们参与培训的积极性。

3.创新农村人力资源培训的工作机制。首先，坚持以政府为主导，强化农村人力资源培训的组织管理和服务工作。各级地方领导要站在战略高度认识农村人力资源培训问题，强化领导，建立常设的农村人力资源培训的组织协调机构，编制规划，制定政策，保证经费，落实人员，还要建立监督机制，保证落实，最终通过政府推动、引导、示范、组织作用的发挥，使农村人力资源培训工作实现精心规划、周密部署、循序渐进、稳妥推进。要努力形成农村人力资源培训的长效机制。各级政府应积极宣传参加技能培训和职业教育是增强就业竞争力、增加收入的重要途径，是有可能改变命运的重要机遇，进而形成农村人口重视培训、积极参加培训的良好氛围。其次，努力构建农村人力资源培训的“社会协同”格局。农村人力资源培训不仅依靠党委领导、政府负责，同时，更多的是依靠各种社会培训力量的广泛参与和社会联动，在规范性行动和志愿性行动并存的情况下，形成一种互相协同、密切联系、高效运转的培训系统，从而提高农村人力资源培训的功效。社会培训力量包括用人单位、事业单位、社会培训机构、非政府组织等，还有个体的参与。在这种格局下，党和政府对农村人力资源培训进行全面统筹管理，用人单位作为农村人力资源培训的目标单位，也是培训的实施单位，其参与起到关键性作用；而相关事业单位，包括职业技术学校、成人教育学校、事业类培训机构等，具备较好的培训条件，它们的参与同样非常重要；社会上的培训机构和有关非政府组织以及个体，都在农村人力资源培训中担负一定的职责，发挥相应的作用。第三，加大政府监管力度，保障农村人力资源培训市场有效运行。政府应承担整个农村人力资源培训市场的监管职责，可以尝试建立以身份证为基础的农村人力资源档案信息数据库，发放农村人力资源就业信息卡，包含农村人力资源身份资历、职业培训等方面的信息。政府要进一步加强农村人力资源职业技能信息发布平台的建设，向农村人力资源公布培训的相关信息，包括声誉良好的培训机构、反映良好的培训课程、高素质的培训教师等。同时要建立和完善培训机构的监督和评价机制，实行严格的市场准入，对培训机构的办学条件、办学能力、师资状况、教学效果实行综合评价，使培训质量高、就业效果好、社会认可的培训机构能够迅速脱颖而出，发展壮大。

4.动态调整农村人力资源培训的内容。根据转变经济发展方式的要求、城镇化发展的要求以及构建和谐社会的要求，动态调整培训的内容，使培训内容具有针对性、适用性和实效性。

建议加大引导性培训的力度。可以把引导性培训作为参加技能培训的必要条件。可以参照就业要求制定按专业分类的技能培训准入标准，这样对农村人力资源正确选择培训专业和职业有指导性作用，必要时还可进行培训选拔测试。对于培训时间，可以按照专业技能的复杂程度，以及学员的学习表现和发展潜力分别确定。

农村人力资源培训工作要注意根据区域产业结构的调整方向及由此引发的对劳动力素质要求的变化，引导农村人力资源的培训需求，促进其逐步与区域产业发展对劳动力素质的要求协调起来；另一方面，要注意结合区域经济社会发展规划，针对区域发展对劳动力素质要求的变化，加强中长期研究，通过有效的政策措施，引导农村人力资源培训机构逐步调整结构、增加供给，实现政府、培训机构在培训供给方面的分工协作。

5.完善多元化的农村人力资源培训投入机制建设。在市场经济条件下，要想加大农村人力资源培训的投入，必须拓宽投资渠道，构建多元化投资体系，完善政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的农村人力资源培训投入机制建设。[7]

政府是农村人力资源培训的投资主体，应强化其主要责任，加大财政投入力度，扩大农村人力资源培训专项资金的规模，提高补贴标准。应将农村人力资源培训纳入各级政府的发展战略和投资计划之中，明确各级财政支出中农村人力资源培训经费的比重，加强和监督经费的管理和使用。各级财政要把农村人力资源培训经费纳入财政经常性预算，用于农村人力资源培训的经费要专款专用，提高使用效益，加大投入力度。对于用人单位来说，政府可以通过税收、订单等形式激励他们培训在岗农村人力资源，可以借鉴国外做法，开征企业培训税，在实现培训社会化的同时，让企业对劳动者的使用付出必要的成本。

6.建立市场导向的农村人力资源职业教育体系。职业教育是农村人力资源培训的重要组成部分，要统筹规划，整合职业教育培训资源，建立市场导向的农村人力资源职业教育体系，努力提高培训质量和效果。应以公共培训机构和职业技术学校为主体，社会培训机构和企业内部培训机构相配合，充分发挥各种社会力量的功能，形成按市场需求招标培训、政府购买培训成果、公私培训机构平等竞争、农村人力资源自主选择培训机构的新机制。在职业教育过程中，要注意规范培训内容、统一培训标准，做到长短结合、远近结合、点面结合，满足多元化的培训需要，做到阶段性教育与终身教育结合，普及性培训与系统性教育结合，扩大培训覆盖面，推进农村人力资源职业教育规范化、标准化。要建立面向一定区域的农村人力资源职业教育和培训资源共享机制，充分有效地利用区域内的教育资源，努力促进资源的开放，包括课程资源开放、教师资源开放和物质资源开放等。此外，可以建立区域内的教育资源共享网络平台，通过网络平台开放各自的课程资源和教师资源，学校之间可以通过网络学习平台来进行教学观摩和研讨等。要坚持以市场为导向，以就业为目标，以企业为依托，突出培训的实效性，强化企业与职业教育机构的信息沟通，建立企业与职业教育机构的合作制度，实现职业教育与就业的良性对接。要对农村人力资源进行分类，针对不同对象，因类施教。对于希望长期在城市务工的人，要重点加强系统的职业技能培训，提高其就业能力，以适应在城市生存发展的需要；对于愿意在农村从事农业生产的人，要重点进行农业生产的基本知识和关键技术的培训；对于有一定资金积累，并有创业意愿的人，要重点进行创业方法、技巧的培训，提高其创业能力。

要加强职业资格认证制度、劳动准入制度与就业制度的配套改革，逐步建立持证上岗和劳动准入制度，强化劳动准入制度的管理。通过制定和完善各行业的职业资格标准，把职业教育和职业资格标准衔接起来，确保农村人力资源职业教育逐步走上制度化、规范化的道路。

[1]苏娇.江苏省实施“5112”教育富民工程［EB/OL］.http://www.edu.cn/cheng_ren_news_377/20060323.

[2]江苏省政府.2004－2010年江苏省农民工培训规划的通知（苏政办发[2004]18号）［EB/OL］.http://www.nmpx.gov.cn/gedidongtai/geshengguihua/t20040316_15413.htm.

[3]国家统计局农村司.2009年农村人力资源监测调查报告[R].http://www.stats.gov.cn/tjf x/fxbg/t20100319_402 628281.htm.

[4]黄红芳，吴剑飞.江苏10万农民受益培训券[N].新华日报，2006-10-12.

[5]黄红芳.江苏省力争3月底前基本实现300万返乡民工就业[N].新华日报，2009-03-17.

[6]韩宏华.江苏新型农民的培训需求与培训模式选择[J].职业技术教育，2008，（34）.

[7]张晔林，应瑞瑶.农民工对培训需求的优先序选择及投入主体角色定位[J].农村经济，2007，（11）.