温州市粮食生产功能区建设的分析与思考

金宗来，黄歆贤，林 华，张 剑

(浙江省温州市农业站，浙江 温州 325000)

温州市人多地少，粮食供需缺口较大。根据2007年统计部门年报［1］，温州市现有耕地总面积157.74 万hm2，其中水田116.59 万hm2，旱地41.15 万hm2，人均耕地面积0.02 hm2，年粮食总产量在90 万t 左右，自给率仅1/3，对外依赖度较高。但由于种种原因，全市粮食生产能力的充分发挥存在较多制约因素:农田基础设施损毁严重、耕地地力总体下降、标准农田质量不高、新造地质量普遍低下、农田水利设施老化、机械化程度不高以及规模化经营水平较低等［2］。为促进温州粮食产业健康可持续发展，在浙江省人民政府的统一部署下，温州市积极开展粮食生产功能区建设。经过3年的努力，取得了一些成效，涌现了一些典型，但也存在不少问题。为此，作者对温州市粮食生产功能区建设情况开展了系统的调查研究，在认真分析、总结思考的基础上，对粮食生产功能区的发展，提出一些对策和建议。

1 现状

功能区建设是一项惠及农村、农业、农民的惠民工程。按照“政府主导、主体运作，地方为主、省级扶持”相结合的方式和“目标统一、渠道不变、有效整合、管理有序”的要求，温州市委市政府多方筹措，有效整合各类支农资金，大力加强功能区建设资金投入力度，《中共温州市委 温州市人民政府关于加快推进粮食生产功能区和现代农业园区建设工作的实施意见》(温委发〔2011〕48号)规定，从2011年开始，市财政每年安排5 000 万元的专项资金用于农业“两区”建设，其中3 000 万元用于粮食生产功能区建设。同时，明确各类专项资金的使用范围主要包括基础设施建设、地力提升、“三新技术”推广、社会化服务建设等。调查显示，温州市137个粮食生产功能区已累计投入资金19 600.11 万元，其中省级投入资金3 704.11 万元，市级投入资金3 000 万元，县级投入资金10 558 万元，乡镇投入1 350 万元。在总投入中基础设施建设投入占69.2%、地力提升占6.1%、“三新技术”推广占7.9%、社会化服务建设占16.7% (图1)。

图1 温州市粮食生产功能区建设资金投入情况

自2010年开展功能区建设工作以来，温州市已相继建设成一批以瑞安市马屿天井垟粮食生产功能区为代表的省级粮食生产功能区和以龙湾区永兴街道粮食生产功能区为代表的市级粮食生产功能区。至2013年1月10日，温州市已建成粮食生产功能区137个、面积14 213.3 hm2，通过认定107个、面积12 593.3 hm2，其中省级粮食生产功能区6个、面积640.0 hm2;市级粮食生产功能区35个、面积5 413.3 hm2;县级粮食生产功能区66个、面积6 540.0 hm2(表1)。

表1 2010—2012年度温州市粮食生产功能区的认定情况

从分年度建设情况看，2012年建成并通过认定的粮食生产功能区最多，共80个，面积8 793.3 hm2，占69.8%;其次是2010年，认定的功能区共17个，面积2 873.3 hm2，占22.82%;2011年认定的功能区共10个，面积926.7 hm2，占7.38%。温州市粮食生产功能区各区建设规模较大，平均每个功能区实施面积达114.9 hm2。其中，66.67 hm2以下功能区只1 460 hm2，只占总认定面积的11.6%;66.67 hm2以上共69个，面积11 140 hm2，占88.4%。

2 主要成效

2.1 改善农田基础设施

通过功能区建设，原耕地的道路、渠道、电网、泵站以及水闸、涵管等得到一次全面改造提升，形成田成方、林成网、路相通、渠相连、土肥沃的新格局。调查显示，137个粮食生产功能区新建和修复排灌渠道417.48 km，机耕路163.5 km，泵站200 座，农机下田坡905 处。同时，功能区建成后渠道质量和防渗效果得到提高，灌溉水利用系数由建设前的0.3～0.5 提升到建设后平原地区达0.75、山区也达0.5 以上。

2.2 推动土地流转

调查显示，2012年在功能区中已流转土地6 333.3 hm2，流转率为44.57%，较全市平均流转率高10.15个百分点。省级功能区土地流转率最高，为 59.15%，市级和县级分别为 50.45%和40.20%。

2.3 提高复种指数

调查显示，2011年温州市粮食生产功能区内以粮食生产为主，占农作物种植面积的64.3%，其中早稻面积占38.4%、晚稻面积占59.3%、其他粮食作物占2.3%;蔬菜生产面积占农作物种植面积的17.0%;油菜作物生产面积占3.3%;其他作物面积占15.4%。

2011年温州市省、市两级共41个粮食生产功能区内粮食作物复种指数145.54%，比温州市平均水平高出45.15个百分点。其中，省级粮食生产功能区内粮食作物复种指数165.8%;市级粮食生产功能区内粮食作物复种指数142.9%。

2.4 提高单产水平

由于农田基础设施改善，抵抗自然灾害的能力提高，新品种、新技术、新机具应用普及，功能区内粮食作物单产水平普遍较高。调查显示，2011年温州市粮食功能区内水稻平均产量6 237 kg·hm-2，比温州市平均水平增产6.1%。如2011年昆阳镇雅村村省级粮食生产功能区 (实施面积83.3 hm2)早稻平均单产7 419 kg·hm-2，晚稻平均单产7 990.5 kg·hm-2，比全县面上早稻单产增产24.6%，晚稻单产增产20.0%。

2.5 提升社会化服务水平

温州市已认定的面积66.67 hm2以上的功能区内基本上有一家粮食生产、农机、植保合作社或农机服务中心等社会化服务组织，在功能区内开展统一机械作业、育供秧、植保、水浆管理、烘干以及代耕、代育、代种、代管、代收等社会化服务，社会化服务覆盖率达到80% 以上。目前，功能区内共组建粮食专业合作社等服务组织91 家，新购置农机具1 464 台 (套)，开展水稻育供秧、机插、统防统治等社会化服务面积8 413.3 hm2。

3 主要问题

建设资金投入不足。功能区建设内容多，尤其是农田基础设施建设资金需求大。从各地情况看，一些地方财政较为困难，无力投入;一些地方认为投资回报低，不愿投入;一些地方责任意识不强，存在“等、靠、要”的思想，建设资金缺口较大。根据温州市的调查，2010-2011年功能区建设投资需求3.77 亿元，落实资金1.96 亿元，尚缺建设资金1.81 亿元。2012年功能区建设投资需求为2.62 亿元，目前只落实1.84 亿元，资金到位率只有70.2%。资金的不足直接导致新建功能区项目建设进度缓慢，在建功能区基础设施以修修补补为主、新建项目少。

农业设施用地落实困难。2010年9月《国土资源部 农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号)下发后，明确规定“附属设施占用耕地的，由经营者按照‘占一补一’要求负责补充占用的耕地”和“严禁占用基本农田”。根据文件精神，温州市各县 (市、区)基本取消了省里出台的规模经营农业设施用地5‰的指标。功能区内育秧中心、烘干中心和农机仓库等社会化服务中心的建设以方便操作和使用优先，基本上占用的是基本农田，故现在这些农用地的审批已基本停止。农业设施用地的审批已成为限制温州市水稻产业化发展和功能区建设的瓶颈。

非粮化开始抬头。建设粮食生产功能区的主要目的是建设“吨粮”田，提高土地产能和粮食总产出，提升粮食生产能力。温州市已建成的粮食功能区总体上能够按照要求一年至少种植一季粮食作物，但由于区域产业发展、利益驱动、管理措施等因素，部分粮食功能区种植其他经济作物较多，非粮化现象开始抬头。究其原因，主要是现阶段种粮效益偏低。对全市种植效益情况调查显示，目前温州市水稻种植效益 (加上各类补贴)3 000～7 500 元·hm-2，油菜籽平均收益1 500～4 500 元·hm-2，而种植蔬菜可达25 500 元·hm-2以上，种植草莓可达120 000 元·hm-2以上，其他如蘑菇、芦笋等效益较高的产品，收益更高。为此，部分功能区内农户放弃种粮而改种经济作物。同时，由于经济作物效益高，推动土地流转承包费节节攀升，功能区内散户更愿意将土地转让给蔬菜、瓜果等种植户，进而导致功能区非粮化不断扩大。

基础设施建设滞后。由于历史欠账较多，投入相对不足，再加上气象条件日益复杂，部分功能区内基础设施还相对薄弱滞后，特别是部分县级功能区和山区功能区，因立地条件限制、投入不足、维护不到位等问题，区内机耕路不成网、沟渠不配套现象突出。尤其是今后几年待建的功能区创建点，其基础更加薄弱，资金需求更大。据测算2010-2011年温州市功能区建设投入12 000～15 000 元·hm-2，而今后待建功能区投入预计在30 000 元·hm-2左右，功能区建设形势较为严峻。

管护不到位。目前，粮食生产功能区重建设轻管护现象普遍存在。特别是受益主体与产权所有者的不一致，更增加了功能区的管护难度。乡镇政府虽也制定了功能区管护制度，但因管护经费落实、管护责任人落实、管护措施到位等问题，导致了功能区管护不到位。

4 对策措施

强化组织领导。粮食生产功能区项目实施以县级人民政府为责任单位，所在乡镇政府 (街道办事处)为实施主体。各级党委、政府主要领导要亲自抓粮食生产功能区建设工作。市、县 (市、区)党政领导班子成员要挂钩联系功能区建设具体项目，积极推进粮食生产功能区建设。同时，各个部门要通力协作，形成创建合力，缩短粮食生产功能区设计、审价、招投标等各环节所需时间，切实做好功能区内基础设施建设、标准农田质量提升工程、“三新技术”配套和粮食生产社会化服务等工作。

强化资金投入。粮食生产功能区建设是一项惠及农村、农业、农民的惠民工程，按照“政府主导、主体运作，地方为主、省级扶持”相结合的方式:一要引导各级政府建立粮食生产功能区建设专项资金，积极争取上级有关部门的资金扶持;二要按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的要求，加强农口资金整合，引导小型农田水利、农业综合开发、标准农田地力提升、水稻产业提升等项目资金，向粮食生产功能区倾斜，合力推进;三要积极拓宽融资渠道，积极动员村级组织和农民群众，工商资本、金融资本和社会资本投入项目建设，加大金融部门对粮食生产功能区建设的信贷资金规模和比例，形成多渠道、多元化的资金投入机制。

强化服务配套。完善的农业社会化服务体系是功能区建设和管护顺利推进的重要保障，要按照装备先进、实用高效、服务广泛、农民有用、产业有利的要求，全面推进功能区社会化服务体系建设。一是提高功能区社会化服务能力。充分利用水稻产业提升工程，重点抓好水稻育秧中心、烘干中心等社会化服务中心建设。二是提高功能区社会化服务水平。大力培育农资经营、机械化作业、病虫防治、粮食初加工等新型农业经营主体，着力解决功能区规模化产业化以后的社会化服务问题。三是积极探索功能区农业设施用地审批政策，破解水稻产业化发展和功能区建设的瓶颈。

强化建设质量。各级政府要充分认识到粮食生产功能区建设对于保障粮食生产能力的重要性，要着眼于粮食生产长远的目标任务，严格按照省级验收认定标准来实施，做到建设一批、验收一批、认定一批，确保建设进度和建设质量。通过验收认定的功能区实行统一编号、统一标识，并在田头建立标志牌;对验收未通过的功能区，提出明确的整改意见及相关要求。组织基础设施完备、服务组织健全、稳粮增效明显的功能区申报省级或市级进行验收认定，树立一批示范样板［3］。

强化宣传管护。在全面完成粮食生产功能区建设上图入库的基础上，实现功能区信息化、动态化和可视化管理，提高粮食生产功能区管理水平。建立切实可行的长效管理机制，对因自然灾害而造成设施损毁的及时上报并落实修复措施。规定功能区内的耕地原则上不得占用，对确实因为重大建设项目需要征占的，必须严格按照“先补后占，占补平衡”的要求执行，确保功能区耕地数量不减、质量稳定。同时，要加大宣传力度，认真总结报道各地各有关部门在粮食生产功能区建设和标准农田质量提升中的好典型、好做法、好经验，努力营造良好的氛围。

［1］温州市统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2012:112.

［2］许美良.温州市粮食安全现状、问题及对策研究［D］.杭州:浙江大学，2009:27.

［3］王岳钧，王月星，吴早贵.浙江省粮食生产功能区建设的实践与思考［J］.浙江农业科学，2013 (1):1-4.