城镇化视角下的农民工流动历程与规划应对

韩 帅，朱喜钢

(南京大学 建筑与城市规划学院，江苏 南京 210093)

改革开放以来，城市经济的快速发展，吸引大量的农村剩余劳动力转移就业。2011年，我国农民工达2.6 亿人。农村人口转移是城市化和经济增长的重要动力，然而这种井喷式的增长对城市和经济的可持续发展造成了严峻的考验，同时也对社会和文化等产生了全方位的影响，很多学者表达了对农民工问题的担忧。为此，就城镇化视角下的农民工流动历程进行回顾，并探讨其规划应对策略。

1 城镇化视角的农民工问题

1.1 农民工概念与问题指向

农民工概念由中国社科院小城镇研究课题组张雨林教授等在1983年首次提出，此后引起大量的学者关注。现有研究对农民工的定义多从职业属性、阶层和户籍3个层面来界定。一般认为，户籍制度是农民工区别于农民和市民的最直接的限制要素，由此导致农民工处在一种城市边缘化的角色和半城市化的状态。然而，农民工能在夹缝之中生存必然有其合理的因素。作者认为，作为一项系统性的工程，单一的户籍因素并非农民工系统性问题的根本原因，而是我国特定的政治、经济和社会发展轨迹和快速城镇化发展的必然产物，农民工阶层的出现，以及农民工转移的进程，只是顺应了现实的发展规律而已。农民工难以在城市中立足，不仅是经济政策导向，很大程度上缘于未从空间层面对农民工流动转移做出合理的统筹安排。

1.2 城镇化的视角

利用中国知网数据库以农民工为关键词进行检索，得到61 626 篇文献，按中图法对所在期刊进行分类，结果 (图1)表明，当前对农民工问题的研究以经济学和社会学为主。

图1 各学科类别对农民工的关注比例

虽然农民工本身是一个社会学范畴的概念，农民工的转移是经济行为驱使下呈现出来的现象，但现有的研究不应囿于此藩篱，农民工的生存空间载体是城市，作为城市规划学科应对农民工群体的城市化做出合理的规划，面对如此大规模的城市人口的转移和转化，应从战略层面进行合理的顶层设计，在空间层面做出合理的应对措施。

1.3 城市规划领域内对农民工问题的研究

选取城市规划领域的主要期刊，以农民工为关键词进行初次检索，共116 篇文献，剔除非农民工为主题的文章，得到67 篇文献，将其归纳分类，结果规划领域研究落脚点一般着眼于6 大问题(图2)。

图2 城市规划领域关注农民工的问题类别及比例

从检索结果看出，在城市规划学科领域对农民工问题的研究多集中在农民工的市民化角度，包括农民工城市融入问题与建议、市民化的成本研究、制度构建等。其次是对农民工住房需求分析、构建住房保障体系的思路与模式，以及居住空间分异等的研究。再次是劳动力迁移、就业培训、城镇化和社会保障等视角的研究。整体来看，现有规划领域对农民工与城镇化的研究相对较少，且不成体系，缺少对农民工与城镇化之间的内在关联和针对农民工城镇化宏观设计等的理论研究。故作者试图分析农民工流动的历程与城镇化之间的内在联系，以期从城镇化空间与策略层面提出合理的建议。

2 农民工流动历程与城镇化之间的关系

2.1 农民工流动与城镇恢复发展时期

2.1.1 农村剩余劳动力显化

1978年农村经济体制改革启动，家庭联产承包责任制提高了农民生产积极性，农业生产效率得到大幅度的提高，甚至一度出现卖粮难的景象，此后国家统购统销的分配模式也发生松动，部分剩余劳动力转向城市或乡镇。此时城乡收入差距较小，城市拉力不明显，城乡转移劳动力规模较小。

2.1.2 农民工离土不离乡流动

1984年中央颁布新的户籍政策放松农民流动，允许农民自带口粮进镇务工经商。缘于农村制度改革释放出的经济活力与国有企业的低下效率形成的鲜明对比，以及改革开放之前国家经济偏重重工业，导致国家轻工业经济短缺的机遇，乡镇企业快速崛起，其数量由1983年的134.64 万个迅猛增加到1988年的1 888.16 万个，因此吸纳了大批的农村剩余劳动力就业。农民工转移数量由改革开放之初的不足200 万人增加到1989年的3 000 万人［1］，农民工转移表现出就近转移、离土不离乡的特点。

在此期间，随着乡镇企业崛起，出现了以集体经济为特色的苏南模式与以家庭作坊和专业市场主导的温州模式，小城镇获得了较大发展，进而形成了以小城镇为主导的自下而上的农村城镇化模式。

2.1.3 民工潮出现与控制盲目流动

乡镇企业经过上一轮的发展高潮后，进入整顿调整时期，资本密集程度提高，吸纳劳动力能力下降。1989年波澜壮阔的民工潮首先被媒体报道，引起社会的广泛关注，大量的农民流动也对交通运输、社会治安等造成了一定的负面影响。政府采取鼓励农民工就近转移，控制跨区域盲目流动的政策措施［2］，农村劳动力转移进入低潮阶段。

2.1.4 自下而上城镇化发展道路带动农民工流动

从这段时间区间来看，农民工的流动主要是基于政策制度转变带来的乡镇企业的发展，以及与之相对应的小城镇为主导的城镇化带动。从经济特点来看，农村工业化从根本上改变了农村的经济结构，小城镇得以将农村生产要素在新的产业空间和地域空间重新组合集聚而蓬勃发展，乡镇企业总量的增长和劳动密集型资本有机构成形成了对劳动力的旺盛需求，因此得以迅速吸纳农村剩余劳动力。国家城镇化政策引导。(1)长期以来“牺牲农业补贴工业”的政策惯性使国家对城市建设一直持有谨慎的态度，1980年全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的总方针，实则是对城市化的消极应对，此后实行市管县制度，中等城市扩容，1984年实行了建制镇标准的调整，小城镇数量迅猛扩张，开启了小城镇数量型扩张的浪潮，小城镇的数量由1983年的2 781个增加到1988年的10 609个。(2)在此期间，学术界对我国人口多和大城市病的担忧，认为中国现有大城市承载力有限，新建中等城市成本高昂，而小城镇则能化整为零地承接农民转移，是中国的特色城镇化道路。以社会学家费孝通先生为代表，这种观点得到政府的认同，并落实到政策的制定过程之中，在很长一段时间内影响了我国的城镇化发展和农民工的转移路径。

过度依赖小城镇的发展模式也暴露出了对转移农村剩余劳动力的诸多弊端，如小城镇集聚效益低，产业运行成本高，成长空间较小，发展模式不可持续;工业散点布局、产业粗放经营，基础设施、公共服务设施建设滞后，使得城镇化落后于工业化进程，导致服务职能不健全，难以有效承载农村剩余劳动力转移;农民就近就业一定程度上不利于工人意识的觉醒，造成了系列的社会问题。

2.2 农民工快速流动与城镇化多元发展时期

2.2.1 农民工长距离流动

1992年后我国确立了市场作为资源配置的基础作用，国家经济转轨，社会主义市场经济逐步确立，沿海地区获得了快速的发展，农民工转移出现分化，开始了“离土又离乡”的长距离候鸟式的外流模式。从地域流向看，主要是从中西部地区向沿海地区转移。据五普统计结果，2000年进城农民工转移规模达8 000 万人。

随着90年代中后期城市经济结构调整，开始出现职工下岗问题，对农民工就业造成了一定的影响，部分城市出台了限制农民工就业的政策，此后对农民工权益的忽视成为常态，农民工就业多转向非正规就业部门，农民工走向城市的边缘化。

2.2.2 城镇化多元驱动下农民进城

在此时间区间内，城镇化模式由过去单一的小城镇为主导开始走向以小城镇、城市建设和开发区建设为主导多元驱动模式，同时也引发了劳动力转移的诸多问题。随着市场经济的确立和国家开放程度的提高带来的外部资本的进入，区位要素和集聚规模效应逐渐成为经济增长的重要因素，小城镇“船小好调头”的优越性不再，沿海城市的区位优势凸显，加之国家分税制以及金融系统改革等政策挤压，小城镇的发展空间进一步萎缩，小城镇主导地位逐步下降，因此农民工向沿海地区的非均衡跨区域转移成为必然。随着土地市场建立和城市经营理念的推广，城市政府迅速将土地转化为资本，进而用于提高基建水平，进一步增加城市资本密集程度，开启了资源消耗模式的发展过程，开发区建设浪潮由此兴起，开发区成为技术和资金的密集地区，吸引了大批的农村剩余劳动力就业，然而大规模的开发区建设使得土地的城镇化速度明显快于人口的城市化进程，过去的开发区建设理念多以产业功能为主导，产城分离，因此缺少城市服务功能配套，难以提供农民工市民化的外部环境。

2.3 农民工大规模流动与城镇化高速发展时期

2.3.1 农民工大规模流动

2000年后国家逐步取消对农民进城的种种限制，出台措施保障农民工权益并鼓励农民进城就业，同时随着我国加入WTO，逐步融入全球化产业体系。在以劳动密集型产业为特点的外向型经济的推动下，东部地区对产业工人产生了巨大的需求，带动了农民工的大规模流动，2008年农民工规模达2.25 亿人。从地域看，主要以流入东部地区大城市为主。

2008年以后，随着金融危机爆发以及发达国家的再工业化战略，对我国外向型经济造成了较大的冲击，农民工一度出现较大规模的回流。国家统计局监测报告显示，中西部地区对农民工的吸纳能力进一步增强，而往长三角和珠三角等地区务工的农民工比重则不断下降，农民工以跨省外出为主的格局逐渐改变，但仍以去往地级以上大城市为主［3］。

2.3.2 城镇化高速发展时期农民工流动

2000年后国家战略层面认识到大城市在经济发展中的地位，放宽大城市的发展限制，提出推进城镇化要把握市场经济的规律，大中小城市协调发展，定位大中小城市和小城镇各自的服务职能，此后城镇化迅速进入大城市规模型快速扩张的阶段。虽然国家同时出台政策放宽了农民落户小城镇的政策限制，规定农民只要具有合法固定的住所、稳定的职业或收入来源，就可在小城镇落户，不再有居住满2年的期限限制及指标控制，但是随着小城镇的衰退，农民工落户城镇的机遇期也已错过。此后农民工源源不断地流入到大城市，2011年，200 万人口以上的特大城市已容纳了25.8% 的中国城市人口，特大城市的数量也从1998年的20个达到46个，增长了2.3 倍。

2004年始，建设用地指标管控更加严格，新增指标倾向于内地省份。沿海各省土地供应紧张，进而导致地价快速上升，带动房价的上涨。因此，东部地区农民工的市民化成本不断被拉高。

同时新生代农民工逐渐登上城镇化的舞台，不同于第一代农民工两栖型的特点，他们定居城市的意愿较强［4］，但是企业的支付能力与农民工所面临的在大城市中高企的生活成本不相匹配，而高流动性的产业工人又不利于技术的累积和产业的升级转型，传统的劳动力供需关系面临较严重的挑战，东部地区开始出现民工荒现象［5］。

3 农民工问题的城镇化根源

从对农民工流动的历程回顾以及同期城镇化的进程分析来看，农民向城市的流动与城镇化是互为因果相伴发生的，农民工处在半城市化的境地，很大程度上是我国长期以来非均衡化、非市场化、非市民化的不健康城镇化路径和策略所导致的。

3.1 非均衡的城镇化

非均衡化的城镇化发展主要体现在2个方面。一是城镇体系的不均衡，从20 世纪80年代的小城镇主导模式到新世纪后的大城市快速发展，虽然从结构上看城镇发展逐渐从单一到体系，然而体系内部的非均衡问题也逐渐暴露出来，到如今小城镇服务职能日益落后，已难以吸纳农村剩余劳动力，农民不得不向大城市转移以寻求空间，而大城市人口过度集聚导致生态承载能力脆弱不堪，大城市生活成本高昂，也为农民工市民化埋下了一系列的隐患。二是区域发展的不均衡，无论是从改革开放之初的东部沿海城市开放，还是国家新区等一系列的城镇化发展政策，都是侧重于东部地区的城镇化发展，使得区域发展差异较大，因此农民工不得不选择跨区域的流动。诚然按照非均衡发展理论，在我国城镇化初期，由于历史因素以及资金、技术和人才等的制约，非均衡发展有一定的必然性，城镇化只能选择优势地区将其培育成为增长极，进而通过扩散效应带动其他区域的发展，然而此时我国的城镇化水平已过半，非均衡发展的帕累托改进业已临界，必须适时改变我国城镇化非均衡发展的态势，以促进农民工的就近流动，降低农民工进城的成本。

3.2 非市场化的城镇化

农民为了更好的就业机会和生存空间而向城市的转移流动是市场化的选择结果，城镇化的过程实质也是资源配置市场化的过程，然而由于国家市场经济体系尚未完全建立健全，城镇化的政策设计处在不断摸索的阶段，因此对农民自下而上的城镇化诉求应对不足，采取了违背市场的城镇化道路，在一定程度上阻碍了农民工的市民化进程。主要表现在2个方面。一是政府的过度干预。从80年代的控制人口盲目流动到强力推动城镇建设等自上而下的一系列政府主体行为都与市场经济原则相违背。二是制度的创新滞后。农民工对城镇化的需求和城镇化的供给是一对市场关系，但是长期以来受户籍制度和社会分配制度等城乡二元管理制度的影响，城乡之间的要素难以实现自由流动，农村固化的资源难以为农民带来资本化的经济效益，他们只身进城的同时又被城市部门隔离在社会保障体系之外，使农民只能在城乡之间“游走”而不能落地生根。

3.3 非市民化的低质量城镇化

虽然我国目前的城市化率已达到51%，而城市户籍人口只占35%，仍然有16%的农民工群体隔离在城市的社会空间之外，他们虽然生活在城市，但却大多集中在厂区和工地的集中宿舍以及城中村等位于城市边缘或城市隔离的区域内，难以融入城市社区，因此不能完成由农民向市民的角色转换。

健康城镇化的5个内涵中，人的城镇化是核心内容［6-7］。农民工在城市物质空间和社会空间的特征反映了城镇化的实际效率，然而我国的城镇化进程长期由政府主导推进，偏重于城市建设开发，而忽视人口的城镇化的进程。但是我国长期“无限供给”的农村剩余劳动力正在发生转变，农村剩余劳动力从“无限供给”到“有限供给”的转折点即将到来［8］，非市民化的城镇化道路越来越难以为继。

4 城镇化的应对策略

4.1 均衡化的城镇化发展策略

4.1.1 建立均衡的城镇体系，分流城镇化供给

通过优化城市集群，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，吸引农民工向城市集群流动。在城市集群内部通过推动特大城市和大城市的转型升级，优化产业从业人员结构，强化其中心带动作用，促进城市集群内部中小城市的发展，以此合理地引导特大城市规模瘦身，引导农民工向城市集群内部不同层级的城市流动。城市集群以外区域积极发展中小城市，引导农民工向中小城市分流，为农民工流动创造多种途径和选择。

4.1.2 推动区域均衡发展，引导农民工就近城镇化

降低城镇化发展对外部市场的依赖程度，转变为内需拉动经济增长的方式促进城镇化发展。通过发达地区的产业转移，构建国内的梯度产业价值体系，以实现区域的均衡发展，引导农民工就近城镇化。是推动中部地区的县域城镇化发展，同时促进外出农民工回乡创业发展，推动就地城镇化，降低市民化成本。

4.2 完善市场与城乡统筹发展策略

4.2.1 完善市场，建立要素自由流动的平台

改变政府主导的城镇化模式，完善市场制度，依靠市场发挥配置资源的基础性作用，改革户籍制度、社会分配制度、土地制度等城乡二元隔离制度，建立要素自由流动的平台，促进农村土地、劳动力、资本在城乡范围内的合理流转和科学配置［9］。

4.2.2 赋予城乡相同的发展机会

城乡统筹发展，机会均等，既是从根本上扭转了城镇化重速度、轻质量的不良倾向，也是在构筑一条长期稳定的健康城镇化道路［10］。打破城乡二元分割，加强农村基础设施建设，实现城乡公共服务均等化。只有城乡发展机会均等化，城乡差距才能逐步消除，才能实现人的城市化，才能达到城乡共同发展，城市有城市的繁荣，乡村有乡村的美丽，农民也就变成了只是一种职业上的选择。

5 小结

从对农民工流动的历程回顾以及同期城镇化的进程分析来看，农民向城市的流动与城镇化是互为因果相伴发生的，农民工处在半城市化的境地，很大程度上是我国长期以来非均衡化、非市场化、非市民化的不健康城镇化路径和策略所导致的。建立均衡化的城镇体系，完善市场统筹城乡发展，是解决农民工市民化问题的根本所在。

［1］国务院研究室课题组.中国农民工调研报告［M］.北京:中国言实出版社，2006:2-3.

［2］石玉顶.我国农民工流动就业的历史演变及制度创新研究［J］.农业现代化研究，2008 (6):706-770.

［3］国家统计国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告［R/OL］.(2012-04-27) ［2013-02-15］.http://www.stats.gov.cn/.htm.

［4］陈俊峰，杨轩.农民工迁移意愿研究的回顾与展望［J］.城市问题，2012 (4):27-32.

［5］徐小飞，王丽丽.“民工荒”现象的现状、产生原因及解决办法［J］.科技和产业，2007 (11):59-61.

［6］陈明星，叶超.健康城市化:新的发展理念及其政策含义［J］.人文地理，2011，2 (4):27-32.

［7］程遥 健康城镇化背景下的流动人口发展趋势与对策［J］.经济地理，2012 (4):25-31.

［8］李开宇，李久全，王锴.基于城市社会地理学视角的农民工城镇化研究［J］.人文地理，2011 (5):45-48.

［9］国家发改委，世界银行.2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会［R/OL］.(2012-03-22) ［2013-02-15］.http://www.guancha.cn/Macroeconomy/2012_ 03_22_ 67626.shtml.

［10］王凯，陈明.近30年快速城镇化背景下城市规划理念的变迁［J］.城市规划学刊，2009 (1):9-13.