“中国式”养老恐慌

文米

近期，一场由“以房养老”引发的舆论效应增加了民众对中国养老保险制度的关注。历史是一只推手，通过检索我国养老保险制度发展的路线图，可以寻找到今天我国养老保险制度格局的成因。

回溯这段历史，中国养老保险制度的演进遵循了先城市后农村的改革路径，同时中国的基本养老保险制度的变革又是在经济体制转型以及向人口老龄化社会转型的双重背景下而进行的。

计划经济下的分与合

新中国成立初期，中国的经济发展受苏联模式的影响较大，我国的社会保障制度也准备采用苏联的国家社会保障制度模式。在这种情况下，经过酝酿和准备，1951年2月，政务院正是颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，并于当年5月1日开始实施，这是新中国第一部在全国范围内推行的社会保险法规，也标志着我国养老保险制度正式迈入一个新时期。《条例》规定领取养老补助费的条件为：男性退休年龄为60岁，一般工龄满25年，本企业工龄满5年；女性退休年龄为50岁，一般工龄满20年，本企业工龄满5年。劳动者退休后，按其本企业工龄的长短，按月领取养老补助费，数额为本人工资的30%-50%。因为当时国家经济困难，同时企业工会机构和保险管理机构都不健全，《条例》仅在一些规模较大的企业试行，覆盖的范围不到全国职工的1∕5。

1955年，国家颁发《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，对政府部门工作人员的养老保险做了单独规定。《退休办法》规定男性年满60岁，劳动年限总共满25年；女性年满55岁，劳动年限总共满20年，可以退休。根据工龄的长短，分别可以领取本人工资50%-70%的退休金。三年后，国家又颁布了相关暂行规定，把企业、事业单位职工以及国家机关工作人员的退休制度统一了起来。

1962 年，由于大跃进运动和三年自然灾害对我国的经济造成了严重的破坏，工业发展吸纳就业能力降低，国家采取了精简大批的城市职工，回乡参加农业生产的政策。为了妥善处理这批人员的生活问题，减轻财政负担，国务院制定和颁布了《关于精简职工安置办法的若干规定》，规定凡精简下来的老弱残职工，符合退休条件的作退休处理；不符合退休条件的作退职处理；对家庭生活有依靠者，发给退职补助费；家庭生活无依靠者，则由当地民政部门按月发给相当于本人原标准工资 40%的救济费。截至 1966 年，全国享受社会保险的职工人数已经达到4000万人，支付保险的费用达到了30.5亿元。

这个时期的社会养老保障制度，是在计划经济的背景之下逐步形成的。该制度实际上是一个现收现付制的养老保险制度，在养老金支付上是采取完全的受益确定制的方式，资金来源上完全由企业或单位负担。之后随着十年动乱时期的到来，包括养老保险制度在内的各项社会保障制度建设几乎处于停滞甚至倒退阶段。

市场经济下的合与分

改革开放后，我国逐渐由计划经济向市场经济转化。所有制结构不断调整，致使非国有经济部门就业人数不断增多。另外，非公有制企业的工资并不采用原有的等级工资制度，按标准工资作为相关社会保险待遇计发基数的办法难以实行。单位为主体的保障体制使国有企业在市场竞争中处于不利地位。为了应对新形势，1978年，国务院颁布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》对此前的计划经济体制下的退休办法作了较大改动。这两个办法将国家机关、事业单位的工作人员和企业职工的退休、退职制度重新分开，分别实行不同的制度，此后还逐渐提高了离休干部的待遇标准。

随后在1982年，把我国公民获得社会保障的权利正式写入《中华人民共和国宪法》。

1986年的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的发布，首次正式确立了企业、个人、国家三方共同筹集养老保险基金的供款原则，同时也是首次引入了个人缴费制度。它规定了合同制工人的退休养老办法，要求企业按照工人工资总额的15%左右，工人按照不超过本人标准工资的3%缴纳退休养老保险基金，收缴的养老保险基金存入企业“退休养老基金”专户。可以看出，我国养老保障制度改革的目标是逐步建立国家基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保障制度。

1993年，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，正式确立城镇职工养老保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合的模式。由于20世纪90年代中后期国有企业改革进入攻坚阶段，不少企业通过“提前退休”将大批人员直接推入社会养老保险。这使得建立统一的企业职工基本养老保险制度成为必须。但是，由于回避转轨成本的做法加重了国有企业的负担，挪用个人账户基金用于支付统筹账户的缺口造成了个人账户的“空账”规模巨大。

空账争议

随着市场经济体制的基本建立，国有企业改革的纵深发展，同时人口老龄化显现，考虑统筹账户支付需求带来的财政风险，“做实”养老保险的试点改革应运而生。辽宁、吉林、黑龙江三省分别进行了改革试点，试图解决城镇养老体制框架下的个人账户空账、提高统筹层次、解决历史欠债和扩大养老保险覆盖面等一系列深层次问题。

然而，在城镇基本养老保险制度不断得到完善的同时，农村养老保险制度则显得严重滞后。农村养老体制改革开始于1986年，首先是在经济发达地区开展了建立社会养老保险制度试点工作。1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》，1999年7月国务院又暂停执行这一方案，主要原因是财政力量捉襟见肘，强调农村家庭养老的作用。对农村社会养老保险的这种遗漏，2002年又被重新提上了议事日程。2002年十六大报告中明确提出有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度。2006年《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国家“十一五”规划中又明确指出，要探索建立与农村经济发展水平相适应、与其它保障措施相配套的农村社会养老保险制度。至此，农村养老体制改革迎来了新的发展阶段。

如今，人们关于我国养老保险制度的讨论多来自养老金是不是存在空账？延迟退休是不是因为养老金缺口？以及“以房养老”模式在我国的可行性。通过上文的历史溯源，基本已经确定我国养老金个人账户的“空账”规模巨大这一现实，并且这个问题因为如今我国社会人口老龄化趋势明显而愈发严峻。

为了缓解巨大压力，有业内研究人士建议采用开源节流的措施，包括延长退休年限、延长缴费年限、扩大覆盖面、增加基金收益率等。在制度外的解决方式则是主要通过增加财政补贴、国有股划转等。

各种问题根源直指养老体系改革，摒除养老金双轨制，而从中国养老保险制度历史发展脉络上亦能够清晰可见养老金双轨制有其历史根源。日前有报道称，人社部针对这项改革的具体方案已有原则和方向，正小范围内征求意见。不过也有分析人士认为，此举前景并不乐观，因为早在几年前，人社部就会同国家发改委、财政部等方面商讨养老金双轨制、养老金投资运营、基础养老金全国统筹以及延迟退休年龄等方面的改革，但有效的进展不大。究其原因，被归结为“顶层设计缺位”。于是多方呼吁“国家需要尽快完成对整个社保制度改革的顶层设计。”如此一来，这项改革进程如同其他多项改革一般，落入需依赖顶层设计推动的模式。