以无锡锡东新城为例谈新城规划编制体系构建

姜 科

(无锡市规划局锡东新城规划办公室，江苏无锡 214105)

0 引言

在经济全球化、产业一体化、城镇快速化的背景下，我国迎来了新一轮城市化浪潮。各城市为了在这一浪潮中获得更大的发展空间，承担更高的职能分工，不约而同的将新城开发作为提升城市能级的重要突破点，新城建设如火如荼。如何充分发挥城市规划在新城建设中的引导作用，以科学有效的城市规划管控方法促进新城良性发展是新城建设面临的重要课题。

1 新城的概念及开发模式

1.1 新城的概念

新城起源于20世纪80年代美国的“新城市主义”，其理想模式是紧凑的、功能混合的、适宜步行的邻里。新城是相对独立的城市社区，一般位于大城市近郊，交通便利、设施齐全、环境优美，能分担城市的功能，在一定程度上能解决城市无序蔓延的问题。可分为田园新城、边缘新城、TOD新城、产业新城、副中心新城和行政中心新城等6种类型。

1.2 新城的开发模式

自二战以来，国外的新城建设经历了4个阶段;我国自建国以来，新城建设也经历了3个阶段。目前，新城建设呈现出区域平衡发展的趋势，一批功能性新城向城市副中心转变。

根据人口增加和人均收入增加这两个因素在新城建设中的重要性不同，新城发展模式可以分为两种，即以人口增加为主的综合型新城建设模式和以人均收入增加为主的专业化新城建设模式。各地在新城建设实践中采用的模式有:1)以龙头企业的“触媒”效应带动新城发展的龙头企业带动模式;2)以行政中心的迁移带动新城发展的行政中心辐射模式;3)以完善的配套设施建设和城市职能带动新城发展的注重“职住平衡”模式。

1.3 新城建设中存在的问题

新城是政府以制定公共政策(产业政策、城市规划等)为手段，调动各方力量，合理配置各类资源，提升城市能级，实现城市跨越式发展、达成城市战略的功能板块，是城市的重要功能性载体。然而，我国在新城建设过程中，存在以下问题:1)发展目标过高，动辄要建设国际化新城;2)短视现象严重，缺乏长远规划的有效指导;3)千城一面，新城缺乏特色;4)发展策略空泛，难以实施;5)弹性不足，难以操作;6)管的过细、过死，新城缺乏活力。究其原因，是缺乏科学的城市规划成果指导和有效的城市管控手段。因此，构建一套符合新城发展的城市规划编制体系势在必行。

2 锡东新城规划编制体系构建探索

2.1 锡东新城概况

无锡锡东新城位于长三角沪宁城镇带中部、无锡市东部，东距上海约110 km、西距南京约190 km、南距杭州约200 km，面积125 km2，规划为“无锡城市副中心、锡山行政文化商务中心、无锡东部高端产业集聚中心和长三角区域性交通枢纽”，是无锡“十二五”期间重点打造的五大新城之一。锡东新城包括两大板块:中部为高铁商务区，重点发展现代服务业;东、西部为国家级锡山经济技术开发区，重点发展高新技术产业。

2.2 锡东新城规划编制思路

新城发展目标明确，是城市实现战略目标的功能性载体，又好又快的发展是其最突出的任务。如郑东新区提出了“三年出形象、五年成规模、十年建新区”的建设目标，锡东新城提出“一年成名、三年成形、十年成城”的建设目标。用传统的城市规划编制方法，需要3年～5年甚至更长时间才能逐步完成各项规划成果的制定，这难以满足新城建设的实际要求。基于新城建设时间紧任务重的实际，因此新城的城市规划编制工作首先要解决的问题是制定必需的法定规划，重点解决“快”的问题，保障新城开发建设的合法性，有序推进新城建设;其次是编制大量具有实用价值的非法定规划，开拓新城的发展思路，从规划层面彰显新城的特色，重点解决“好”的问题;最后是将法定和非法定规划运用到新城建设的实际，在实施层面落实“又好又快”的发展任务。在规划编制工作中，还要加强法定规划与非法定规划的相互校核、相互调适，不断丰富完善新城的规划编制成果体系。

2.3 锡东新城规划编制体系

锡东新城按照新城建设的特点和发展态势，按照构建新城规划编制体系的总体思路，以满足开发控制、适度超前为原则，建立了以“片区概念规划理清开发思路、重点地区城市设计组织空间形态、专项规划支撑开发建设、控规及时跟进维护”的新城城市规划编制框架。通过3年多的工作，锡东新城完成了59项规划成果的编制，新城基本构建了结构清晰、体系完备、成果详实的城乡规划编制体系，有效的引导了新城开发建设。在规划实施过程中，还根据新城发展的实际需要，不断优化已有的规划成果，为锡东新城的发展提供更加科学、更加有效的规划支撑(见图1)。

图1 锡东新城规划编制体系

3 经验与探讨

3.1 建立有效的管理机构和管理团队

由市规划局派出分局专门负责新城的城市规划工作。1)满足新城快速发展对规划工作的需要;2)保证新城规划工作的专业水准;3)在很大程度上遏制新城不切实际、盲目开发的冲动。可见，通过建立有效的管理机构能有效保证新城按照既定的规划目标发展。

3.2 规划编制与规划实施的良性互动

编制规划是为了实施规划，只有具备可操作性的高水准规划成果才能有效的指导新城的开发建设。规划成果指导规划实施，规划实施反作用于规划编制，两者缺一不可，不可偏废。

3.3 法定规划与非法定规划的相互校核

在市场经济条件下，各种利益博弈在新城随处可见。视而不见，任其发展，不利于新城的健康发展，必须用法定规划规范约束新城的各项建设活动，将新城发展纳入正常轨道。另一方面，要用非法定规划拓宽新城发展思路，为管理者提供决策参考，将其合理元素纳入法定规划。法定规划与非法定规划的相互校核既能实现新城合理有序的发展，更能实现新城更高水平的发展。

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