整体政府视阈下我国政府公共服务的整合

鞠 闯，邹再进

（云南财经大学公共管理学院，云南 昆明 650221）

一、整体政府的产生与发展

起源于亚当·斯密的“劳动分工原理”和泰勒的“科学管理理论”的分割管理模式以职能和专业分工为基础，层级之间互相节制，导致了政府各个部门之间、不同地方政府之间、各个行政层级和行政业务之间的分割，造成了管理模式的“碎片化”。而以专业化分工、层级制以及非人格化为特征的“官僚制”政府组织形式的确立为分割管理模式的形成奠定了基础。20世纪70年代以来，新公共管理理论的发展推动了西方国家的政府改革运动，其重点在于公共部门市场化、专业化、重视顾客满意度。在内容上，其突破性的变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构，让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供［1］。新公共管理运动在某种程度上加剧了政府管理和公共服务“碎片化”的现状。

为了解决新公共管理运动所带的公共服务碎片化困境，对长达20年的新公共管理运动进行实践与反思之后，英国学者佩里·希克斯于1997年指出，新公共管理“从功能上碎片化的治理带来很多问题：转嫁问题，互相冲突的项目，重复，互相冲突的目标，缺乏沟通，在对需要做出反应时的地盘战，无法得到服务，服务提供或干预中的遗漏或差距等，所有这些问题正是治理中的一些协调、合作、整合或整体性运作想解决的。”［2］新公共管理碎片化的制度结构导致公共服务的碎片化，既在总体上阻碍了公共服务效率的提高，也与公共服务的公共性相悖。

为了修正传统官僚制和新公共管理理论以功能为导向的组织行为模式，“整体政府”得以产生并迅速发展。整体政府，“即在公共政策与公共服务的过程中，采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动的总和”［3］。整体政府理论主张“在不消除专业化分工、组织边界的条件下，通过长期有效的制度化协作，促使社会公共管理各个主体，包括上下级政府之间、同级政府之间、公私部门之间建立多种联系协同行动，以达到发挥整体效能的作用”［4］。整体政府的概念包括“网络化治理”（Government by Network）、“协同政府”（Joined—up Government）、“水平化管理”（Horizontal Management）、“跨部门协作”（Cross—agency Collaboration）等，尽管每个词的概念含义和着眼点有所不同，但是，其共同点是强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作以增进公共价值［5］，从而改变“碎片化”的公共管理和服务模式。

为了解决公共服务“碎片化”的困境，提高公共服务质量和效率，新西兰、加拿大、澳大利亚、英国等为代表的西方国家在20世纪末相继进行了“整体政府”的第二次改革运动。1999年英国政府颁布《现代化政府白皮书》，正式推出了“整体政府”改革的十年规划。这个规划主要包括提供回应性公共服务、提高公共服务的质量、重视公共服务的价值、改进政策制定以及建立信息时代的政府五项政策建议。这几项政策建议均以“整体政府”为基本方向，通过地方伙伴关系、一站式服务中心和其他方法来排除公共服务工作中产生的协同障碍；促进各部门合作，实行整合服务，满足多方需求；建立公共服务标准和新的公共服务协议，并通过跨部门的公共服务标准和协议，使各部门之间的“协同”工作得以实现。随着英国公共服务改革不断取得成效，澳大利亚、新西兰、美国、加拿大等西方国家也相继进行了“整体政府”或类似“整体政府”的公共服务改革。

西方国家“整体政府”的改革运动为我们提供了一个新的公共服务模式。这种新的公共服务模式强调权力的适度集中，是对新公共管理改革过程中公共部门结构性分权所导致的责任问题和能力问题的积极回应［6］。“整体政府”以协商为其应有之义、结构功能的整合为精神实质，具有民主行政的价值取向、以结果为导向的管理逻辑、协调的公共服务政策、联合的公共服务供给方法、整合型预算、整合的信息系统、融合差异的组织文化、开发人力资源的新技能和整合型组织结构及其运作九个方面的内容［7］。这对解决当前我国政府供给公共服务的碎片化、实现满足人们的基本公共服务需求、为人民能提供高质量的公共服务具有重要的借鉴意义。

二、我国公共服务政府供给的困境

我国政府作为公共服务的供给主体，对公共服务的供给模式在横向上将公共服务部门分散成基本教育服务、基本医疗服务、社会卫生服务、社会保障服务等多个公共服务部门，纵向上每个部门又分为中央、省、市、县多个层级。尽管这些部门各自管理，独立性较强，同时专业分工比较明确，效率有所提高。但是由于缺少统一的协调与管理，“专业化分工却已经导致了严重的碎片化以及部门的利己主义，这对于整个政府进行统一管理与提供服务当然是不利的”［8］。

1.公共服务的“碎片化”、公共服务部门的分散化易造成公共服务溢出或不足

公共服务的“碎片化”造成多个公共服务部门林立，不同的公共服务部门在横向和纵向的分割导致它们在提供公共服务的职责、目标上互有交叉和重复，同时不同层级、不同类型的服务部门之间的沟通与协调也较为困难，在公共服务资源配置上容易产生重复浪费；另外，尽管专业化及分散化的分工在各自的职能领域内效率较高、责任也较明确，但是当面对预防犯罪、污染治理、社会救济等具有交叠、交互、模糊等交叉性特征的公共服务时容易出现责任与义务的真空地带。

2.“碎片化”公共服务使公共服务部门注重自身部门的局部发展，而忽略了公共服务的整体性

公共服务是个整体性的概念，公众的基本生活需要不能“碎片化”供给，单一种类的公共服务有效供给并不能代表整个公共服务的水平和满足公众的基本需要。基本公共服务体系，既包括公共教育、卫生等社会事业，又包括公共交通等公共产品和公用设施，还包括社会就业、分配等公共制度。当前，公共服务部门往往从本部门的角度出发，各种政策也出于不同部门，只注重局部、单一的公共服务环节而缺乏对整个公共服务体系的协调，忽视了政府提供公共服务的整体使命，不能形成整体的管理目标，也很难协调开展服务，不利于公共服务均等化的实施。

3.服务部门效率低下，易引发公众不满

在碎片化的分割管理模式下，提供什么样的公共服务、提供多少，一般都是由部门自己来决定，企业和公众对政府提供的公共服务常常处于一种被动的状态［9］。公众想要处理好自己所需办理的事项，就需要在各个不同服务部门之间来回的奔波、协调，浪费社会资源，加大了交易成本，也导致服务部门的效率十分低下。另外，由于服务程序的重复、复杂及效率低下，公众在办理某些事项时可能会多次办理未果，引起公众对服务部门乃至对政府的不满，易激发公众和政府之间的矛盾。

我国政府分割的管理模式将服务部门横向纵向分割成多个部门，各自管理，影响公共服务部门的整体协调与合作，使得公共服务的供给也呈现出“碎片化”的特点。政府所提供的“碎片化”公共服务也许可以满足某种公共服务的有效供给，但是却影响了政府对公共服务的整体性供给，造成公共服务质量参差不齐，对我国公共服务的均等化和服务型政府的建设造成许多阻碍。

三、公共服务整合的重要意义

我国政府目前正在致力于服务型政府的建设，服务型政府的构建目的在于在不同区域、不同人群之间提供更加符合人民利益的、满足人民广大需求的、无差异的各种类型的基本公共服务。但是由于我国服务部门的分割管理忽略了公共服务的整体概念，造成公共服务的碎片化，必将对公共服务的供给质量造成影响。同时，当前公众对于公共服务需求日趋复杂，呈现渐增型、多样性与交叉性的特点，仅仅依靠传统的专业分工、部门分化、各自为政的公共服务模式并不能满足当前公众的公共服务需求。因此，我国的公共服务部门的整合与协作对提升我国公共服务水平和能力具有重要意义。

1.有助于提高公共服务的质量

提高公共服务质量是我国政府新时期的一项基本任务。党的十八大报告从质量上对公共服务与民生事业发展提出了要求，如“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”，“着力提高教育质量”，“推动实现更高质量的就业”等。公共服务质量的高低体现在公共服务水平、公共服务供给的效率以及公共服务供给的无缝隙上。通过对公共服务部门的整合，可以解决整个公共服务供给过程中出现的责任不明、目标不清，缺乏整体性观念的问题，将每个服务部门的目标和使命协调整合一致，使公共服务的供给成为一个相互联系、相互支持的系统，避免公共服务真空地带的存在；同时通过整合减少部门之间相互扯皮的现象存在，降低沟通成本，提升行政效率，提高公共服务质量。

2.有助于实现公共服务均等化

实行公共服务均等化在当前具有非同寻常的重大意义，是缩小城乡差距和贫富差距以及地区间不均衡发展、促进社会公平、公正的重要途径。我国基本公共服务的非均等化问题主要体现为地区间、城乡之间、不同群体之间在基础教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务方面的差距逐步拉大。当前碎片化的公共服务模式所导致的公共服务资源配置不均衡、实现均等化的制度不能协调统一、公共服务需求具有差异性以及政府部门回应性较差等问题，是造成公共服务非均等化的重要原因。公共服务跨部门的整合可以将不同服务部门的资源进行共享，根据不同区域、不同群体的不同需求及公共服务配置情况统一协调配置，避免了因为信息沟通不畅而造成公共服务资源的浪费，同时通过形成统一的调配制度保障公共服务的有效供给。

3.有助于形成良好的行政文化和价值观念

服务部门的整合并不否定分工以及专业化，它所需要解决的是“碎片化政府”所带来的碎片化公共服务模式。这种碎片化公共服务模式使得各个部门缺乏实现目标的手段方面的共识，部门之间也会存在相互竞争。部门间的协调与整合，强调每个部门要以政府整体的公共服务目标为根本来制定各自的分目标，即根本目的是为了实现公共利益。整体目标的一致性，将影响整个行政系统的文化与价值观念，通过导向、凝聚和调节控制使不同部门的行政文化与价值取向趋于一致，不再因考虑自身部门的利益忽略整个公共服务体系，而是形成了满足公众需求、为公众提供多元化的公共服务的共同价值观念。

四、整体政府视阈下我国政府公共服务整合的途径

“整合”是指合作和保持系统单位之间的相互关系，使系统各部分协调为一个发挥作用的整体［10］。整体政府的主要目的就是通过整合，加大部门间的沟通协作，解决工作中由于分工导致的沟通、协作不畅的问题，以发挥整体效能的作用。我国公共服务的整合可以从以下几个方面进行：

1.组织机构以及职能的整合

根据整体政府理论，对政府整个组织结构的整合，主要包括“金字塔结构中管理上下级之间的整合，相同职能的部门之间的整合以及政府与社会力量的整合三个方面”［11］。本文主要讨论政府内部的整合，所以主要涉及的是管理层级以及相同职能部门之间的整合。公共服务部门管理层级的整合主要针对当前传统官僚制所造成的层级过多、信息沟通不畅以及政府回应性较差等缺点。可以通过减少相同职能结构或者部门之间的层级、取消某一区域中过多的管理机构、借鉴一些发达地区省直管县的经验，增加基层基础部门而减少中间过渡部门，畅通由上到下政策信息以及由下至上的公民回应的渠道。

公共服务部门职能的整合主要是相同职能的部门之间的整合、协调，与我国进行的大部制改革有很大共通之处。可以通过建立一种“组织规模大、职能范围广”的大部门体制，对相同或相近的政府职能进行整合、归并，综合设置政府机构，健全部门间协调配合机制，从根本上解决机构重叠、职责交叉、权限冲突、政出多门等问题，促使政府部门向大农业、大交通、大文化、大科技、大环保的管理模式过渡，最终为我国服务型政府建设提供一种体现“整体政府”要求的组织架构［12］。

2.目标整合

公共服务近些年在政府工作中扮演着越来越重要的角色，成为当前政府的最重要的职能之一。公共服务的根本目的是为了满足当前公众的多样化需求，使当前广大群众都能享受到发展成果，实现公共利益的最大化。英国政府20世纪末的“整体政府”改革一方面是通过建立公共服务标准和新的公共服务协议，并通过跨部门的公共服务标准和协议，使各部门之间的协作得以实现，从而为共同的目标而努力。目前，由于我国公共服务种类繁多、部门林立，纵向横向分散复杂，导致了部门机构间短期长期目标并不能达成一致，有碍公共服务的有效供给。对此，可以借鉴其他国家整体政府改革的经验，设立基本公共服务的总体目标，将各部门的目标整合一致与总目标相匹配，并通过建立一套包含教育、医疗、卫生社会保障等所有公共服务在内的公共服务标准和协议，使各个部门的工作在短期内实现部门目标，长期上为实现公共服务的整体目标而服务。

3.信息整合

信息整合是公共服务整合的重要支撑与保障。随着信息技术的飞速发展，社会信息化变革也逐步加深，先进的信息技术也被迅速应用在公共服务领域，各式各样的信息资源也出现在公众的视野中。每个公共服务部门的信息资源的复杂多样化导致公众难以区分，也会造成部门之间的沟通不畅。公共服务信息的整合作为一种治理手段，通过电子政府的建立将不同的信息网络技术进行整合，在公共服务部门内部和各个部门之间建立整合的信息交流平台（例如可以通过建立部门之间的伙伴关系、一站式服务等），将各方面的公共服务信息进行共享，避免“信息共享孤岛”的现象存在。如图1所示：

图1.公共服务信息系统

图中所示的公共服务信息系统框架，对于系统内部，不同部门之间可以相互信息交流与共享；对于系统外部，可以为公众提供全面、无缝隙的整合服务。

4.文化价值整合

为公众提供无缝隙的各种公共服务，实现公共服务的公正与公平和公共利益最大化是公共服务的基本价值取向。当前政府服务部门存在一定的“部门本位”的观念，忽略各部门决策之间的关联性，缺乏全局整体的理念；当出现利益冲突时，极容易将本部门利益置于公民利益和公共利益之上，带有明显的碎片化、分散化的色彩。打破传统的独立分散的“部门本位”观念，需要整合部门之间不同的文化及价值取向。通过对行政人员的培训教育、对部门内及部门之间的行政文化进行重新塑造，加强社会主义行政道德建设，发扬以群体为导向的行政价值观、以提供优质的公共服务为工作目标，在注重效率的同时，应该充分考虑公平正义以及整体大局的观念，使所有公共服务部门形成共同的、整体性的行政组织文化和价值观念。

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［2］翁士洪.食品安全监管体制研究——整体性治理的视角［J］.新政治学，2010，（1）.

［3］曾维和．“整体政府”——西方政府改革的新趋向［J］．学术界，2008，（130）.

［4］（美）斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯．网络化治理：公共部门的新形态［M］．北京：北京大学出版社，2008.

［5］周志忍．整体政府与跨部门协同——《公共管理经典与前沿译丛》首发系列序［M］．中国行政管理，2008，（9）.

［6］莫德昊．后农业税时代乡镇公共服务供给探——基于“整体政府”的视角［J］.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011，（1）.

［7］曾维和．当代西方政府改革创新的反思——走向一种“整体政府”的改革模式［J］.思想战线，2009，（1）.

［8］郑石明．整体政府理论对我国政府大部制改革的启示［J］．湖南师范大学社会科学学报，2012，（5）.

［9］蔡立辉．整体政府：分割模式的一场管理革命［J］．学术研究，2010，（5）.

［10］高轩，朱满良．整体政府模式及对我国政府部门间协调的启示［J］．天水行政学院学报，2010，（4）.

［11］Perri 6，Diana Lear，Kimberly Seltzer，Gerry Stoker．［A］．Towards Holistic Governance：The New Reform Agenda［C］． New York：Palgrave，2002．

［12］张立荣，曾维和．当代西方“整体政府”公共服务模式及其借鉴［J］.中国行政管理，2008，（7）.

本期插图均为邢鹏飞作品