国防科技工业面临的问题分析与启示

周隆刚

自新中国成立以来，我国国防科技工业在党的领导取得了一系列辉煌成就。我国国防科技工业在基础极度薄弱的条件下走过了一条不平凡的道路，目前已经建立起了独立完整的国防科技及工业体系，在我军武器装备现代化、单一军品结构向军民品复合结构的战略性转变方面取得了很大进步，取得了一批重大关键技术突破，并培养了一批具有优良作风技术过硬的人才队伍。但是目前我国的国防科技工业依旧面临着一系列的问题，成为制约我国国防科技工业进一步发展的瓶颈，本文将通过对这些问题进行分析并提出相应的启示，以期望能对解决这些问题提供有益的参考。

一、当前我国国防工业所面临的问题

1.军工企业缺乏有效降低成本的激励影响国防科技工业企业效率

自“十五”以来，为适应国际形势的发展以及国内经济发展和改革的需要，我国加大了对国防建设相关的投入，对于国防科技工业和装备生产条件建设也相应地加大投入。但是对于实际的武器装备使用者而言却出现了国家对于国防科技工业和装备生产条件的投入越大，武武器装备的成本越高的现象。笔者认为产生这一现象的根本原因在于国防科技工业企业缺乏有效降低成本的激励。

在国防军工资产中经营性资产和非经营性资产没有进行合理的划分是一个很重要的原因。国资委的一个重要职能是实现国有资产的保值增值，按照有关规定，军工集团公司在实现的财务处理中大量存在着将非经营性资产作为经营性资产进行核算的现象，通过这种方式提取折旧，提高了武器装备的成本。国家对于装备保障条件投入而形成的资产多数是非经营性资产，按照国资委的保值增值的要求来管理这部分资产是不合理的。这种经营性资产和非经营性资产划分不明确导致了国防科技工业企业中存在通过不合理的财务处理方式致使武器装备成本上升的现象，必须引起足够的重视。

我国当前所采用的军品定价模式是企业缺乏有效降低成本的激励的另一个因素。我国目前沿用的仍然是计划经济体制下形成的“定价成本+定价成本乘以5%为利润”的定价模式。这种定价模式在计划经济体制下曾为武器装备的发展作出了重要贡献，有一定的合理性。但是它没有体现出军品的商品属性，使得军品不能根据市场供求关系的变化而进行相应的调整，不符合市场经济的要求。在这种制度下，成本成为衡量军品价格的唯一的因素。在这种条件下，如果国防科技工业企业通过技术改造和创新降低了军品的成本，却不一定能为企业带来更大的效益，于是企业就会缺乏这方面的动力。相反的，企业还会通过追加政府投资，如增加设备、人员和扩大企业规模来提高企业生产成本，或是投资于与军品无关的高利润行业以获取更高的利润。

在上述两种因素的作用下，国防科技工业企业遵循有关国资委在保值增值目标指导下制定的相关规定，从而在制度上使得武器装备的制造表现出来的成本高于实际应有的估值。同时在以成本加成的定价模式下，企业不仅没有有效降低成本的激励，相反为了维护本部门的利益而有维护高成本的主动性。

2.军工行业存在双重评价标准问题导致国防科技工业政府管理顶层设计缺失弱化

正如我们在上一部分的分析中看到的，在国资委保值增值的目标导向下不一定必然促进国防科技工业的健康发展。在一般条件下，我们认为以保值增值目标为导向的行为会提高企业的效益，但是由于国防科技工业具有不同于一般行业的特点，衡量国防科技工业效益的标准较之于经济效益要更为宽泛，在某些方面，保值增值与提高效益就会出现一定程度的冲突。

国防科技工业的效益除了平时我们看到的经济效益外，更重要的是保障国家安全和促进国民经济社会发展。这就要求国防科技工业要保持一定的“过剩产能”以解决战时紧急动员的要求，防止战时相关产品的不可得；另一方面要通过科技创新来增强自身国防的实力，并在一定的程度上通过对民间的技术渗透促进国民经济的发展，这一点对发展中国家而言意义尤为重大。但是以资本保值增值为导向，则会使国防科技工业有关的必要但经济效益不高的部分的发展得不到合理的保障，另一方面也会导致国防科技工业发展方面的短视行为，为追求短期的经济效益而过分依赖技术引进，弱化自身自主创新能力。笔者认为，我国国防科技工业发展过程中正是由于存在着这种产业发展与资本保值增值双重标准，进而导致的国防科技工业政府顶层设计缺失与弱化，引起了我国国防科技工业结构不尽合理、基础研发不够等一系列问题。

我国目前在国防科技工业的行政与经济管理方面存在着国防科工局对国防科技工业能力管理和国资委对军工资产管理之间的矛盾，部门利益之间难以协调统一。国防科工局具有行政管理权却不具有资产管理权，因此国防科工局按照国务院赋予的职能“管事”，国资委则“管人”、“管资产”，从而使得国防科工局难以履行国防科技工业能力方面管理的职能，使得国防科技工业政府顶层设计缺失弱化。正如上文分析过，国防科工局管理的目标是要合理化武器装备的研制生产组织、固定资产投资和能力结构布局，实现国防科技工业科研生产能力实物形态的良好发展，而国资委是以国有资产的保值增值作为考核军工集团公司效益的主要指标，实现价值形态的发展，这两者之间不完全一致。因此在某些具体的领域会显现出矛盾。在具体的考核中，国防科工局关注军品任务完成、军工能力建设方面，而国资委则主要考核经济规模和效益高低，军品内容所占比例相对较少。

由于我国国防科技工业企业面临着两套评价标准，从而造成了国防科技工业管理的混乱，阻碍了集团间专业重组的发展，长远利益得不到足够重视。在此背景下政府对国防科技工业管理的顶层设计则易于缺失或是流于纸上，难以得到高效的落实。

3.国防科技工业知识产权制度不完善制约国防科技工业信息交流与技术合作

新制度经济学告诉我们，如果不对人们获取资源的竞争条件和方式做出具体的规定，即设定产权安排，就会发生争夺稀缺资源的利益冲突，以产权界定为前提的交易活动也就无法进行。知识技术作为军工资产中无形资产的一部分，往往构成一国国防科技工业的核心竞争力的重要组成部分。在计划经济体制下，国防科技工业由国家投资形成的知识产权归国家所有，在知识产权的使用和管理中有国家直接调拨的形式，知识创新主体不能在此过程中获得收益。在我国国防科技工业起步阶段，这种形式的存在具有其合理性，有效地支持了我国国防科技工业起步阶段的建设，但是随着市场经济体制改革的发展，我国国防科技工业围绕知识产权产生的问题越来越复杂，这种知识产权管理体制产生诸多问题。

知识产权制度不完善严重影响了国防科技工业相关主体创新的主动性，也影响了我国在国防科技方面的积累。由于缺乏完善的知识产权制度就无法形成有效的知识产权交易市场，各知识产权生成者就没有有效途径来充分实现知识创新的收益最大化，从而导致知识产权的真实价值难以得到公允的评估，严重影响了各主体进行创新的积极性，同时也易于造成国防科技工业人才流失，长期来看会影响我国自主创新发展进程。

知识产权制度不完善导致无法形成有效的知识产权交易市场，也就会影响知识产权信息交流平台的发展，影响有效利用知识产权信息资源。据世界知识产权组织( WIPO)的统计，专利文献中包括了世界上90%-95%的研发成果，如果有效利用专利文献所提供的科技情报，可以缩短60%的研发时间，节省40%的研究开发经费。我国曾于20世纪50至70年代在全国建立了完备的科技情报研究所，在推行市场经济体制改革后，由于国家不再拨款，而各科技情报所维持的费用很大，在没有充分的知识产权交易的情况下，这些科技情报研究所难以实现可观的收益而造成了事实上的浪费。

知识产权的不健全也是造成重复建设，技术机构不合理的重要原因。国防科技工业各企业由于缺乏有效的产权交易市场，难以以更经济的方式从产权市场上获得一些需要的知识技术产权。企业大多采取了代价更大的自我重新研发的方式。这种由于知识产权市场缺乏而形成的封闭，造成了大而全、小而全、重复分散的投入，从而使得有限资源被极大浪费，技术含量低、系统性差的产品生产能力大大过剩。而由于缺乏技术的合作又致使高技术武器装备供给、基础研究和关键技术储备不足。

4.国防科技工业规模经济效应发挥不充分制约国防科技工业国际竞争力

我国国防科技工业市场化改革由于受计划体制惯性影响及军工企业的特殊性，市场化改革滞后于我国其他行业的改革。随着我国综合国力的增强，我国国防科技工业也应当提高自身竞争力从而占据国际军品市场。多出口军品可以有效地降低军品生产成本和军品的扩大再生产从而促进国防科技工业持续快速发展。同时按照研制一代、试验一代、装备一代和淘汰一代的规律来分析，出口装备到一国将要比该国得到其他国家装备更为安全。同时，我国军品出口也有利于维护周边地区的安全。因此从我国的国家利益出发，我们应当要积极的增加国防科技工业的国际竞争力。

一般形成国防科技工业规模经济的办法一般有两种：一是民品生产发展到一定规模时，通过竞争使军品订货相对集中。二是陆、海、空军类同的装备、设备和零备件、元器件集中研制和生产，加强标准化、系列化、通用化管理，形成专业化生产的规模。本世纪美国主承层面的军工企业从上世纪八十年代的50多家，缩减到洛克希德•马丁（洛马）、波音、诺斯罗普•格鲁曼（诺格）、通用动力、雷声等5家，数量减少了90%。三是实行国际合作以增加产量。德 、法、英、意四国于1996年11月成立了联合装备合作组织，负责装备研制和采办的计划管理。同时西欧联盟也成立了西欧军备组织，负责管理西欧联盟内的装备研制计划。

我国在这三个方面均还有很长的路要走。首先在民品发展方面，民用核能、民用航天、民用飞机、民用船舶增速较高，但产值占民品总产值的比重仅为1/4；民口供应商提供的产品价值占军品销售收入的比重(民口配套率)历年均约为10% 左右；军民结合产业除民用船舶外，其他尚未形成以生产要素组织产业链发展的格局。因此在军民融合方面我们的发展还不够，必须要进一步推进才能实现规模经济。

另外，我国目前的军用和民用标准是两套，同时还在不同的历史时期引入了前苏联、美国以及其他国家的各种军用和民用标准，现在的多国标准简单并存不统一直接限制了军用和民用工业的技术设备共享，同时各企业之间的合作机制不畅，造成了不必要的重复建设，因此我国在加强标准化、系统化、通用化管理，形成专业化生产的规模方面还要加强。

由于我国是社会主义国家，西方资本主义国家尤其是美国始终不放弃对中国的遏制，我们走国际合作的道路注定不是一帆风顺的，这就要求我们一方面要加强自身的实力，充分发挥自身的优势，另一方面要充分抓住国际形势出现的有利时机来推进我国国防科技工业在与各先进国家的合作中得到发展。

二、相关启示

1．进一步推进军品供需关系的市场化改革以增强我国国防科技工业的效率

解决国防科技工业企业的效率问题的根本方法是进一步推进军品供需关系的市场化改革，改变我国武器装备的供给与需求长期以来受计划经济体制主导的状况。笔者认为军品供需关系的市场化改革的进一步推进应该包括两个方面，一方面是促进我国国防科技工业的规模经济效益的发挥，另一方面是理顺军品价格体系。

从世界发达国家国防工业的发展来看，大多存在着武器装备研制生产能力向少数大规模企业集中的发展轨迹。2010年美国位列前十位的国防工业企业前十位，洛马、诺格、波音、通用动力、雷声、L-3通信、联合技术、计算机应用国际、奥什科什、ITT，国防收入总和为2008亿美元，占到美国46家百强公司国防收入总和（2702亿美元）的74%。其中前五位总计达1550亿美元，占46家入榜公司的57%。英国现在能够承担海陆空天电各种装备研制生产总包任务的企业只有BAE一家。这种大规模企业规模经济效应发挥重要的一个方面是利用信息技术等高新技术实现对不同军工生产企业成熟技术系统化和集成化，提高武器装备和作战系统的的整体作战效能，从而实现“横向技术一体化”资料显示，用信息技术改造现有武器，比研制具有同等能力的全新武器可节省1/3到1/2的经费，并可以节省一半研制时间，从而有效地促进军工企业的国际竞争力，使其在军品国际市场份额的角逐上处于优势地位。十八大报告指出要“增强基于信息系统的体系作战能力”，因此我国国防科技工业有必要进行相关的行业整合，优化资源配置，以改变目前相关军工领域力量分散的情况，为信息技术等高新技术的应用以及提高我国国防科技工业国际竞争力创造条件。

要理顺军品价格体系，改变目前我国的军品价格与市场供需脱节的现状，逐渐形成有效的市场价格调节机制。通过市场作用使武器装备得到合理估值，促进资源在国防科技工业领域的合理配置，通过有效的招投标机制，以价格为杠杆，实现军品生产企业的优胜劣汰，激活国防科技工业企业的积极性和主动性。这就需要进一步加强各军工企业现代企业制度和合理的法人治理结构的建立，确立军工企业独立的市场利益主体地位，使企业获得应有的自主权，通过市场的牵引作用，逐步形成具有活力的国防科技工业体系。

2.加快转变政府管理职能，突出顶层设计与宏观协调功能

针对国防科技工业双重评价标准问题，笔者认为应该确定两种标准的优先级，基于有利于我国国防科技工业长期健康发展的理由，应当将加强国防科技工业能力放在优先地位，有必要突出国防科工局作为整个国防科技工业发展战略规划和宏观协调作用的职能。

实行大部制后的军工管理体制，对于国防科技工业整体发展的战略规划和制度建设方面缺乏相应的责任主体，尽管国防科工局制定了国防科技工业的“十二五”发展规划，但在双重标准平行存在的情况下，国防科工局的管理权限的限制决定了其只能是侧重于武器装备科研生产手段等有关军工核心能力建设方面提出规划意见，而对于国防科技工业整体的发展与运行的规划管理则只是提出一般性意见。国家对国防科技工业战略引导和整体规划职能的弱化，对于形成机构合理和具有强大发展后劲的国防科技工业体系将直接具有消极的影响。

由于宏观战略引导和整体规划职能的弱化，必然导致在实际的工作中政府的宏观协调功能发挥不足。目前部分军工行业实行军民分线管理，这在一定程度上使得军工企业的运行机制更加清晰，具有积极意义，但是由于军民科技资源建设和综合缺乏宏观协调，导致这种分线管理带来了相通性强的军用和民用技术研发的分开运行和管理，使得国防科技工业资源产生重复建设和浪费。这种分头管理、多头管理而缺乏协调的情况不利于国防科技工业作为一个整体发挥出规模经济的优势。

笔者认为应当确立国防科工能力建设的指导主线，加强国防科工局在国防科技工业发展中的顶层设计和宏观协调职能，使国防科工局的规划职能不仅仅局限于武器装备科研生产手段等局部方面，而应该使其着眼于整个国防科技工业的结构合理和发展良好上做出战略规划和引导，在此基础上国防科工局应在各国防科技工业主体间做好协调工作，如协调各单位的联合技术攻关、促进科研成果的推广转化、实现军工产品标准的统一等，致力于一个植根于整个国民工业体系中的有机统一的国防工业体系的建立。

3.完善我国国防科技工业知识产权制度建设从而促进知识资产的合理配置

国防科技工业由过去的计划经济体制向市场经济体制的转型过程从某种程度上来说就是一个逐步调整国防资产产权制度的过程，正是由于产权制度的逐步完善才促进了国防科技工业效率的有效提高，但是在这个过程中作为无形资产的知识产权制度的建设却没有引起足够的重视，从造成了技术结构不合理、低端技术研发重复投入等知识资产配置的不合理的问题。

我国需要建立起完善的国防知识产权管理体系。明确界定各知识产权的归属问题，在充分做好相关需要“保密”工作的前提下，使各知识产权的所有者拥有知识产权的使用权、收益权和转让权，这样才能为各知识产权所有者之间的技术合作与转让，各国防科技工业企业进行自主科技研发提供强有力的激励，才能解决目前在国防科技研发领域的重复投入与资源浪费问题。需要指出的是，对于一些投入大、研发周期较长、经济效益见效慢但对于国防科技工业长期持续健康发展具有重要意义的基础研究，则需要国家投入以支持其发展，为国防工业的发展打下良好基础。

加强国防科技工业知识产权的立法工作，使围绕知识产权的相关利益问题做到有法可依。我国可以借鉴美国国防知识产权立法经验。美国从20世纪60年代即开始了相关的立法工作，20世纪80年代则更是频繁的调整和修改。我国在这一方面起步较晚，但是可以充分发挥后发优势，借鉴他国的先进经验，建立起符合我国国情的具有中国特色的国防科技知识产权法律法规体系。在立法的过程中要充分注重法律的可操作性，及时出台相关法规的配套实施细则，从而切实有效地促进我国国防科技知识产权制度体系的建立和完善。

在此基础上要建立相应的知识产权交易制度，为促进知识产权在各国防科技工业企业之间的积极交流创造条件。相应地要通过政府支持建立起一批知识产权信息交流平台等社会公共服务机构，使得各主体在科技合作方面具有更大的便利性，减少由于信息封闭造成重复建设和资源浪费。

4.进一步促进中介机构的建立与发展，完善军工市场沟通、监督、评价系统

国防科技工业涉及主体的多元化，因此各主体之间的协调沟通对于国防科技工业的健康发展具有重要的意义。由于政府的管理资源有限，因此应当促进中介机构的建立与发展，使其成为政府对于国防科技工业的协调沟通和管理有效补充。笔者认为，中介机构主要应该包括三类，即政府中的跨部门协调机构、政府与工业界之间中介机构、信息交流平台机构。

我国对军工科研生产的管理权分别由国资委、工信部、科工局、总装备部、集团公司掌握，国家对国防科技工业的管理处于缺乏集中统一领导，管理权限分散的状态，各部门之间的协调对于政府职能的良好发挥起到了关键性的作用。美国国家科学技术委员会（NSTC)是由总统协调科技、航天以及各种联邦政府研发机构的主要手段，该委员会由总统主持、包括副总统、总统科技事务助理、各内阁部长、与科技有很大关系的各部门的领导以及其他白宫官员。该委员会就是一个政府部门之间的跨部门协调机构。此外还有国家天基定位、导航和授时执行委员会，核武器委员会（NWC)，联合需求监督委员会等都是跨部门的协调机构。我国国防科技工业在当前“五龙治水”的情况下要加强各部门之间的沟通协调，就有必要建立相关部门间的协调机构。

中介机构往往能够发挥自身在某个领域中的信息优势，在某些由政府直接做起来容易产生低效率的领域发挥对政府部门的补充作用，从而对国防科技工业的发展发挥不可低估的作用。美国的航空航天工业协会截止2009年7月，已拥有正式会员公司104家和准会员167家，代表了数十万从业人员的航天航空工业界的整体利益。该协会不仅是政府和工业界的桥梁，而且通过发挥自身在航空航天工业领域的信息优势对政府制定政策起到了一定的导向作用。我国也有必要建立这样的中介机构，以加强政府与国防科技工业系统的联系，从而有利于政府对国防科技工业的更好管理。

在我国军民结合过程中军民双方由于发挥信息交流平台作用的中介机构不发达，军事装备产品的需求方和供给方处于信息不对称的状态下，导致军民双方对对方供求不了解。由于缺乏正规的途径去了解军品研发生产的需求，就使得民口企业往往是以随机和偶然的方式参与军品科研生产，这极大地影响了军品市场的发展的效率。同时在军工技术成果的孵化转化、技术成果交易、产权交易、融资担保和技术合作等方面，也由于信息交流平台的缺失导致信息不对称而对我国军民结合的发展起到了制约作用。因此笔者认为政府应该鼓励和支持建立起这类为国防科技工业发展起到信息交流平台作用的中介机构和社会公共服务体系，使其充分发挥自身的专业优势，在军品交易市场中发挥沟通、监督、评价的作用，促进信息的透明度，促进军工市场的进一步快速发展。