行政审批改革的“广东割肉”

/刘俊

领改革风气之先的广东，正在进行一场被认为是中国最“伤筋动骨”的行政审批体制改革。以前改革，清理掉的多是不合法的审批，这次就算合法但不合理，也照清不误。

广东省委、省政府领导的重视，被认为是广东行政审批体制改革得以推行的关键。

2012年12月28日，全国人大常委会通过一项重要决定：授权国务院在广东行政审批体制改革试验中可以调整部分法律规定，这意味着广东行政审批改革获得了一把法律的“尚方宝剑”。

备受瞩目的广东行政审批改革取得新的突破。

不打算再做“好好先生”

位于广州市东风中路309号的广东大厦，是广东省机构编制委员会办公室（以下简称“省编办”）临时办公所在地。作为此次审批改革的牵头部门，这栋大楼的灯经常到夜里两三点还亮着。

由省编办这个相对超脱的部门牵头审批改革，尚属首次。“过去都由发改委牵头，但发改委本身的审批事项是所有部门里最多的，让他革自己的命，谈何容易？”广东省体制改革研究会会长黄挺说。

广东省编办接到牵头的命令，是在2011年11月“汕头会议”后不久。这是一次广东深化行政体制改革的总结部署大会。会上，时任中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的一席话，被认为是吹响了本轮行政审批改革的号角：“如果不在提升体制机制‘软实力’上狠下功夫，发展‘硬实力’的提升将难以持久，未来发展的路就走不好、更走不远。”

“汕头会议”一个月后，广东省转变政府职能决策咨询委员会成立，广东省行政审批制度改革联席会议退出历史。广东省省长朱小丹亲自担任决策咨询委员会主任，原先联席会议里几十个部门首长不见了，取而代之的是相对超脱的“专家型”官员，如省委、省政府政研室的副主任等，以及广东省社科院院长和政协委员等7名社会人士。

改革力度前所未有。省编办行政管理体制改革处处长、改革综合组组长刘光大介绍说，省编办是倾全办之力，加上从兄弟单位抽调的12名干部，总共有五六十人参与这次改革。

过去的审批改革大多依赖部门自报，一个部门真正有多少审批事项，谁也厘不清。

这回，省编办不打算再做“好好先生”。在各部门自报前，省编办划定一条红线：如果瞒而不报，以后再实施这个审批的话等于作废。

自报过程的严苛，还体现在表格制作上。除了要求列明事项名称、类别、依据、实施具体主体等，还必须填报是否含子项、收不收费、办理时限等内容。“尤其是设定依据，必须列明是法律法规，是地方性法规，是部委的红头文件，还是编办的‘三定’规定，都要写得一清二楚。”刘光大说，这样才能看出，这个事项是不是依法设定，是否有充分依据。

不仅如此，纵向来看，表格中分为行政审批事项、非行政审批事项，以及不在审批范畴的行政执法事项、日常管理事项。这是为了防止有些部门偷梁换柱。

果然，第一轮自报上来，有些明明是审批项目，却列到日常管理里边；瞒报、漏报更是不少。有的部门报了个母项，里边却藏着若干子项。一位知情人透露，广东某市一个部门只上报了一个审批事项，最后发现这个母项目下有44个子项。

刘光大说，“如果不把子项清理掉，母项是清理不掉的。”

可是，怎么甄别呢？省编办一是找企业、社会组织座谈，做调查表，听反馈意见，甚至直接打电话问。例如，听说医院进口医疗设备都得经过卫生部门层层审批，刘光大觉得不可思议，就挨个给医生朋友打电话，询问有无这个审批，应不应该保留。另一个办法是通过公开渠道查，如到这些部门的行政服务中心暗访，到官网上查查一项审批需要准备什么材料。

审批项目总算被“翻”了个底朝天，新麻烦又来了——很多审批项目的依据张冠李戴。刘光大和他的同事们只得去查原始文件，光法律法规的资料汇总就好多本。

这样来回，光自报就报了两三次。最后拿着厚厚一本项目清单，大伙儿吓了一大跳。上次审批改革保留下来的明明有590多项，这次却清理出1120项。

佛山市顺德区大部制改革路径，成为广东行政审批制度改革的先行兵。图为该区的行政审批中心。

影响国家安全和社会稳定？

以往的审批改革放内不放外、放小不放大。这次，省编办接到的指令是能取消坚决取消，能下放坚决下放：“凡是市场和社会能自我调节的坚决取消；凡是社会组织能够承担的坚决转移给社会组织；凡是下级政府能够履行的坚决下放给下级政府。”

改革以取消为主，动刀的部位非常明确：投资、社会事业发展和非行政许可。“经济下行压力很大，再捆住企业的手脚怎么激发市场活力？”咨询委员会专家、广东省社科院科研处处长丁力说。

但要从自己身上割肉，难度可想而知。少数部门负责人开始时高调支持改革，到真要取消时就不愿意了。有些事情也不是单位领导能决定的。正如广东省委原书记汪洋所言：“厅长说可以放，到了副厅长那就说不能放，到了处长那一层说绝对不能放，到了办事人员那，就说打死也不能放。”

丁力回忆，一些部门在存废问题上三番五次扯皮，说得最多的一条拒绝理由，就是国家安全和社会稳定。“这些帽子都很大，但安全的边界在哪很难界定。”

省编办展开了一套环环相扣的施压策略。打头阵的，是设在省编办下边的3个工作小组，光跟部门的协商会就开了900多场。

专家，是省编办亮出的第二大“杀手锏”。觉得哪个项目该取消，一般都会附上专家意见。刘光大说，开大会时，有专家在和没专家在，一些部门负责人的态度很不一样。“专家在，能发挥专业和社会监督作用，如果不在就少了很多避忌。”

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工作小组如果还是协调不下来，就会请广东省编办主任亲自上阵。可编办跟各个政府部门属于平级单位，他们不愿放也没办法。这时，编办会把这些最难啃的骨头集中在一起，交给省领导拍板。

多数时候都是决策咨询委员会副主任、广东省副省长肖志恒出马。协调会上，肖志恒和部门领导相视而坐，一项项地挨个问部门负责人为什么不清理。遇上副省长也协调不下来的，就得省长朱小丹上阵。

但行政一把手上阵，也不一定就能协调下来——有些部门说，这涉及省里的法规、规章，甚至国家的法律法规，我们没权动。丁力回忆，比如中石油、中石化的能源定价问题，专家就认为应该取消，但省发改委认为，定价是由国家发改委负责的。

省里的法规、规章好说，中央法律法规怎么办？

中央给广东吃了颗定心丸

听说连中央的审批也可能被革掉，一些部门开始进京“上访”。咨询委员会成员黄挺说，很多部门把中央部委拉出来，然后部委跟省里讲，这个项目不能撤销。

2004年，时任国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任李玉斌在媒体访问中说，“就全国而言，审批项目总数的60%，是由国务院部门规章以上层级设定的，地方设定的不过40%。而地方对中央的审批项目又无权变动。”

中央部门一个重要的扩权渠道就是部门立法。“很多本该由全国人大起草的法律，都是由有关部委起草的，部委通过立法过程固化部门利益。”黄挺说。

2012年“两会”期间，时任广东省委书记汪洋跟全国人大代表钟南山谈起政府放权改革的阻力时说：“如果法律有障碍，我们一起去上访。”

“两会”期间，广东省委领导曾特地拜访国家工商总局。之后不久，国家工商总局就出台了一个被认为是迄今为止工商总局支持地方经济改革创新力度最大的文件。其中重要内容，是支持广东在特定区域开展商事登记制度改革试点。

2012年4月，汪洋和朱小丹给国务院写信，请求给予广东先行先试的权力。同时，一份涉及中央法律法规的广东审批事项目录，也提交给了中央有关部门。

早在筹划改革之初，省编办做了两份目录，一份是涉及省里的，一份涉及中央法律法规。

咨询委员会专家、广东省政府参事、省委党校教授陈鸿宇在年初就看到了这份要上报给中央的材料，当时心里咯噔了一下：“这些材料密密麻麻，涉及那么多部门，中央能同意吗？”

出人意料的是，广东省委领导给国务院写信后不久，就收到了肯定答复。国务院总理温家宝、副总理李克强、国务院秘书长马凯等都做出重要批示，要求各部委支持并大力配合广东的改革。

此后，一方面朱小丹、肖志恒亲自带队，到北京给国务院以及各个部委做汇报，争取各方支持；另一方面，时任国务院副秘书长尤权亲自组织召开审改办核心部委的协调会。

中央力挺，给广东吃了颗定心丸。2012年7月后，改革进入快车道。7月17日，广东省召开行政审批改革动员大会，发布第一批调整的审批事项目录，其中取消179项审批项目，转移55项，下放115项，委托管理5项，要求2012年底前全部实施。

与之配套的是一份纲领性文件，要求：政府组织的评优、评级、评比项目，基本取消；除了涉及重大公共安全的事项外，取消对公民、法人和其他社会组织相关从业、执业资格、资质类审批；全面清理和废止妨碍市场流通的限制性规定，切实破除地方保护壁垒。

紧接着，7月26日，广东省人大常委会会议正式通过了修订有关法规的决定。

被倒逼的改革

其实，广东最新一轮行政体制改革的提速，始于2009年。当时广东仍未从国际金融危机的巨大冲击中缓过神来，要想转型升级，解决转型期的深层次矛盾，路子只有一条：在党和政府自己身上“动刀”。

第一个突破口是大部制。深圳市和佛山市顺德区率先获得试水资格。顺德搞“党政合署”，41个党政机构精简为16个，被当时舆论惊呼“石破天惊”。

但弊病也逐渐暴露出来。很多人发现，部门合并后，职能依然没有多少转变。“‘三打两建’可以惩治腐败，但政府职能如果不转变，打掉一批会很快成长一批。”丁力说。

“瘦身”只是物理变化，“减负”这个化学变化被提上议事日程。“一定要使政府行政权力越位、错位、缺位的问题得到纠正。最关键的就是行政审批体制改革。”陈鸿宇说。

第一个吃螃蟹的还是顺德。2011年8月，顺德成为广东行政审批体制改革的试点，提出“大部制、小政府、大社会”的改革路径。政府在放权的同时，也在培育社会组织和法定机构。

从大部制改革走向行政审批体制改革，在改革起草者看来，既是避免旧体制复归的必然路径选择，又为审批制度改革的推进创造了有利条件。“有些部门整合之前，本身的审批权限比如只有10项，清理阻力就大，但几个部门合并后，加起来可能有100项审批，清理掉几十项是可以接受的。”刘光大说。

2012年2月，广东将2012年定为行政审批体制改革的攻坚年。广东省委、省政府领导亲自抓改革，也被很多人认为是改革能推行的关键。

根据规划，到2015年，广东各级行政审批事项压减40%以上，办结时限总体缩短50%左右。力争投资项目办理时限总体缩短50%左右，投资项目审批事项压减70%左右。时任省委书记汪洋曾经说，要让广东成为“全国行政成本最低的地方”。

眼下，广东省编办的工作重点是，制定“宽准入严监管”的标准，刘光大说，这是为了防止审批像割韭菜那样割而复生。