江苏省防洪减灾非工程措施现状及存在的问题

陆廷春，蔡开玺

(1. 南京市六合区水利局，南京211500;2. 江苏省水利工程科技咨询有限公司，南京210029)

江苏省滨江临海，江海堤防是重要的防洪屏障，是沿江沿海地区经济和社会发展的生命线。目前，全省已建堤防超过5 000 km，是江苏省取得抗洪胜利的物质基础。江堤建设按照国务院批准的“长江流域综合利用规划”确定的标准实施，达到50 a一遇的防洪标准。海堤建设按照50 a一遇潮位加10 级风浪爬高和安全超高的标准实施。

按照江苏省发改委批复的《全省海堤重点堤段达标建设实施方案》，自2006年开工建设以来，截至今年10月底，累计完成工程概算投资153 395万元，占工程总投资的99%，除个别建筑物需在2012年年初完成外，按防御50 a一遇高潮位加10 级风浪防潮标准建设的重点海堤达标工程建设任务目标已经实现。

但是经济社会的发展，对防洪安全的要求不断增高。而且近年极端天气的不断发生，超标准的洪水现象时有发生，仅依靠修建防洪工程和一味的提高防洪标准已经十分困难，并且代价昂贵。所以着重发展非工程性防洪减灾措施，通过法律、行政、经济手段以及直接运用防洪工程以外的其它手段来减少洪水灾害的破坏程度，并将其与防洪工程措施一起构筑一个全面完整的防洪减灾工作体系具有十分重要的现实意义，也成为众多学者争相研究的课题。

郑风华等［1］从洪泛区土地管理、城市洪水风险管理、城市洪水预报预警系统、城市防洪减灾政策与法规、城市防洪预案与抗洪抢险以及城市水文研究等6个方面探讨了城市防洪非工程措施，以期通过约束人类自身行为，改善人与洪水关系，实现人与自然的和谐相处，从而达到城市防洪减灾的目的。

何永佳［2］从建立流域防洪调度中心、建立流域补偿机制、调整防洪结构、适时调整三峡水库的调度原则、建立防洪法人责任制等角度出发，分析了三峡工程非工程防洪措施存在的意义和价值，论证了非工程措施和工程措施具有同等的重要性。

王勇生等［3］从洪泛区土从人类活动、自然条件、保护工程、水利工程防洪标准、防灾减灾非工程措施诸方面分析了厚大溪小流域山洪灾害的成因，根据山洪灾害的基本特点和强对流天气增多的发展趋势，提出了厚大溪小流域山洪灾害防御应坚持以非工程措施为主，非工程措施与工程措施相结合的防灾措施，并提出了编制山洪灾害防御预案，加快建设山洪灾害监测预警系统等几项适用的非工程措施。

1 江苏省洪灾灾情

江苏省滨江临海，地处长江、淮河、沂沭泗流域下游，受台风、暴雨、大潮、上游大径流下泄这4个要素的多重组合影响，极易引发洪涝灾害。数据显示［4－6］:2006、2009、2010年中，2006年洪涝灾害偏重，全国共计造成受灾人口13 881.92万人，因灾死亡2 276人，直接经济损失1 332.62亿元，其中江苏省受灾人口902.5 万人，因灾死亡20 人，直接经济总损失68.28 亿元，受灾人口和经济损失均高于全国平均水平。

另外，2006年全国农业灾害损失最严重，灾害造成农作物受灾面积1 052 万hm2，农作物成灾面积559.2 万hm2，农作物绝收面积192.8 万hm2，其中江苏省农作物受灾面积117.3 万hm2，农作物成灾面积75.0 万hm2，农作物绝收面积25.8 万hm2，均高于全国平均水平。

表1 全国(含江苏省)受灾人口、死亡人口及直接经济损失

表2 全国(含江苏省)农业受灾损失 万hm2

2 江苏省防洪非工程措施

江苏省历来重视防洪非工程体系的建设，其建设力度也走在了全国的前列，具体涵盖以下几个方面:洪水预警预报技术水平不断提高; 江河湖泊防洪工程管理不断强化; 防汛指挥系统现代化程度不断增大;防洪预案不断完善;防洪知识不断普及等。

2.1 洪水预报技术水平不断提高

江苏省的水文情报预报在防洪减灾中已经发挥了重要作用，洪水预报整体技术水平在我国处于领先地位。

特别是以河海大学、南京水利科学研究院等科研单位为首的科研机构，已经取得了一大批具有国内或国际先进的技术成果。

当前通过机械化技术能够有效提升残膜回收效率，通过建立完善的机械化配套作业方式能够简化田间作业基本次数，降低田间各类大型机械设备的碾轧，确保农田生产机械化水平不断提升。通过农田残膜回收机械化技术应用能够全面降低农业生产中的白色污染，通过相关实践数据表明，通过机械化技术应用残膜回收率能够达到84.24%以上。

例如河海大学主持完成的“水文循环大气—陆面过程模拟及应用”研究项目，项目以延长流域洪水预报预见期为主要目标，突破了以陆面过程为主的传统水文预报方法，创建了基于水文循环大气—陆面过程全要素耦合模拟的实时洪水预报理论、方法与技术体系，为增长洪水预报预见期提出了新的途径。研究成果已在淮河流域防汛实践中应用，洪水预报预见期在原有基础上增加了72 h以上，并达到水文预报精度要求，具有显著的经济、社会效益和推广价值，总体达到国际领先水平。通过先进技术的应用，极大的推动了江苏省洪水预报技术水平的发展，具体体现在:

1) 洪水预报的预见期延长。利用先进的洪水预报技术，延长洪水预报的预见期，为防洪抢险赢得宝贵的时间。

2) 洪水预报的精度提高。利用先进的洪水预报技术，可以大大提高洪水预报的精度，有助于事先对防洪工程( 水库、闸坝、蓄滞洪区等) 进行合理调度。

2.2 江河湖泊防洪工程管理不断强化

江苏省加强管理单位与科研单位的协作，运用先进技术和方法，特别是近年江苏省水利厅与江苏省水利科学研究院遥感中心的密切合作，运用高科技手段，通过卫星拍摄江苏省省管湖泊控制线用地的变化，提取变化图斑，并结合实地调查确认地表的变化性质，对湖泊控制线范围内土地的建设情况进行了动态监测。

坚决清除江河湖泊的行蓄洪阻水障碍，制止盲目围垦湖泊、河道滩地的违法行为，一旦发现违法事件，及时认真处理，做到有法必依、违法必究、执法必严，以确保江河湖泊行蓄洪的能力。另外，还积极拓展卫星数据在全省湖泊资料汇编及海岸线稳定性监测等水利领域的研究与应用，成绩显著。

2.3 防汛指挥系统现代化不断增大

国务院设立国家防汛总指挥部，统一指挥全国的防汛工作。国家防汛总指挥部办公室为其办事机构，设在水利部。省、地、县设立防汛指挥部，负责所辖地区内的防汛组织和指挥工作，办事机构设在其相应水行政主管部门，总指挥为当地行政领导。各大江河流域也设有防汛指挥部，负责流域内防汛组织和指挥工作。各级防汛指挥机构应建立防汛通讯、网络、实时信息采集和决策支持系统，保证防汛信息准确、可靠、及时传递，提高防汛科学决策水平。为此，江苏省基于先进传感器、网络通讯设备、大型数据库、GIS 技术等建设了集信息采集、通信、计算机网络和决策支持为一体的大型防汛指挥系统，实现防洪工程体系与非工程体系的最优联合运用，大幅度地提高防汛信息收集、洪水预测、防汛指挥决策的科学性和快速反应能力，充分发挥现有防洪工程体系的作用，达到最大限度地防洪减灾目的。

2.4 防洪预案不断完善

制定和完善防御洪水方案、水利工程调度方案和调度规程，完善蓄滞洪区、分洪区撤退预案，可以为防汛防旱工作提供强有力的制度保障。江苏省防汛防旱预案的编制发展，经历了“方案”、“预案”、“应急预案”3个阶段，从过去单一的《水利工程调度方案》到20 世纪90年代的《防御洪水预案》，再发展到目前的《防汛防旱应急预案》，实现了从被动调度、被动处置到科学调度、主动处置的转变，从单一的水利工程调度方案发展到涵盖组织体系、预警预防、应急响应、保障措施、后期处理等多方面的综合性应急预案，并逐步形成一整套较为完善的防汛防旱预案体系。

目前，江苏省编制的《江苏省防汛防旱应急预案》已经省政府批准实施。在此框架下，又相继修订完善了《江苏省防御洪水预案》、《江苏省集中式应用水源地突发性水污染事件水利系统应急预案》;重新编制完成了《江苏省黄墩湖滞洪区运用预案》、《江苏省防御台风应急预案》、《江苏省抗旱预案》; 各省辖市也先后编制完善《城市防洪应急预案》、《大中型水库防汛抢险应急预案》、《防御台风应急预案》等。各类防灾预案的制订和完善，为遭遇水旱灾害时各级各部门及时有序地组织应急措施提供了科学依据。

2.5 依法防洪、提高全民防洪意识

江苏省依法防洪工作已经取得重要进展。在深入贯彻执行《水法》、《防洪法》等法律法规的同时，江苏省还相继颁布出台了《江苏省水利工程管理条例》、《江苏省防洪条例》、《江苏省长江防洪工程管理办法》、《江苏省水文管理办法》、《江苏省河道采砂管理实施办法》和《江苏省湖泊保护条例》等多部涉水法规，修订了《江苏省水资源管理条例》，进一步规范了防汛工作行为，增强了全社会的水患意识和法律意识，使防汛工作逐步走上法制化轨道。另外，为了扎实深入开展水法制宣传教育和普法工作，2010年江苏省共投入法制宣传经费近1 000万元，培训经费近400 万元，举办培训班293 期，培训人数16 634人。

3 存在的问题与不足

江苏省防洪非工程措施再取得巨大成绩的同时，也存在一些问题和不足，具体涉及到: 要抓紧建立强制性洪水灾害保险与理赔制度; 进一步完善小河流防洪非工程体系;要抓紧城市雨洪利用研究; 洪水灾害评估系统研究不足; 一些关键性防洪技术研究尚待加强等。

3.1 要抓紧建立强制性洪水灾害保险与理赔制度

洪水灾害频发，但人们普遍对水灾的风险意识不足，缺乏提前防范措施，更鲜有为水灾投保的意识，因此难免造成人身及经济财产的损失。通过有效的保险保障，可以有效的规避因水灾造成的经济损失。目前，江苏省洪水保险业务才刚刚开始，需要广泛地开展宣传，提高社会各阶层对洪水保险的认识并结合江苏省的实际情况，进一步研究、完善各种洪水保险制度和机制，使其在江苏省防洪事业中发挥更大的作用。

3.2 进一步完善小河流防洪非工程体系

江苏省建设了现对完善的大中型河流防洪非工程体系，但是尚存在大量小型河流，既无完善的工程措施，更无相关的非工程措施，导致河道泄洪能力严重不足，暴雨时极易引发洪涝灾害。为此，需要加强尚未设防的小型河流防洪工程和防洪非工程措施的建设，提高其防洪标准，完善河网洪水调度方案，并加强洪水的监测和预警手段，建立畅通的信息通报网络，制定预案并落实具体措施等。

3.3 要抓紧城市雨洪利用研究

城市的发展，大面积不透水硬地面取代了自然植被为主的透水软地面，直接改变了城市暴雨径流形成条件，使得径流系数增大、汇流时间缩短、洪峰流量增大，从而对城市水灾成灾机制产生影响。另外，城市的发展挤占了原来的水体空间，导致河网缩减，河道滩地、湿地大量消失，降低了城市水面率，削弱了城市水系调蓄洪水的能力。雨洪利用是解决城市防洪问题的一项重要措施，通过把从自然或人工集雨面流出的雨水进行收集、集中、储存和再利用，从而可以减少城市洪涝灾害、增加城市供水、改善水生态以及营造优质的城市水环境。目前，江苏省在雨洪利用技术研究上尚存在很大的不足，城市雨洪利用规划也未能积极展开，应抓紧研究城市雨洪利用技术。

3.4 洪水灾害评估系统研究不足

现在的洪水灾害评估，主要依靠逐级洪水灾害报表上报，信息收集和传递缓慢，受人为因素的影响较大，不具有时效性，不利于决策部门及时地展开灾害评估、灾害救援等工作。应在制定和完善洪灾评价标准的基础上，研究利用卫星遥感等先进技术和科学方法评估洪灾损失程度的措施和手段。

3.5 一些关键性防洪技术研究尚待加强

还存在大量亟待解决的防洪技术，迫切需要组织人力和物力进行公关。以河道涉水建筑物群叠加防洪影响分析技术为例，洪水期涉水建筑物的存在可能导致河道水位显著抬高，影响其行洪能力。目前我国开展的河道涉水建筑物防洪评价都是针对某一河段的单项工程，尚未对整个河道多个项目累积的防洪影响进行总体研究分析。针对河道上单一建筑物对行洪影响不大、建筑物集群后严重削弱行洪能力的实际，进行河道涉水建筑物防洪影响研究，可以为河道全流域多涉水建筑物的兴建提供指导性意见。

4 小 结

分析了江苏省现状防洪非工程措施的发展及存在的问题，得到的主要结论是:

1) 江苏省洪灾灾害多发且受灾严重，其主要受灾年份的受灾人口、受灾农业损失、受灾总体经济损失均高于全国平均水平。

2) 江苏防洪非工程措施通过多年的建设，已经取得了巨大的成绩，特别是防洪技术水平以及防洪预案等方面走在了全国的前列。

3) 江苏防洪非工程措施尚存在很多不足，应抓紧建立强制性洪水灾害保险与理赔制度、进一步完善小河流防洪非工程体系、加强城市雨洪利用研究、加强洪水灾害评估系统研究，并积极展开一些关键性防洪技术的公关。

［1］郑风华，郑建华，崔豪斌. 城市防洪非工程措施探讨［J］. 山东水利，2001(12) :25 －26.

［2］何永佳. 三峡工程结合非工程措施进行防洪的重大意义［J］. 四川水力发电，2002，21( 4) :22 －25.

［3］王勇生，邵伟华. 婺城区厚大溪小流域山洪灾害成因分析及防治措施［J］. 浙江水利水电专科学校学报，2010，22(3) :26 －29.

［4］中华人民共和国水利部. 中国水旱灾害公报［S］. 北 京: 中 华 人 民 共 和 国 水 利 部，2006，2009—2010.