成都市氵蒙阳镇失地农民补偿安置问题探析

罗谟诺

摘要：随着城市化进程的加快，我国会有大量失地农民的出现。对失地农民而言，土地承包使用权既是维持生计的基本生产资料，又是在农村社会保障体系尚未全员覆盖条件下维持生存的最后保护伞。失去了土地这一能够带来持续性、综合性收益的资产，他们的就业、医疗、养老甚至子女的财产继承权将得不到保障。同时，由于现有的征地补偿安置工作的不完善，他们生计的可持续性也将受到严重的挑战。然而，他们的生存状况和处境会直接影响到社会的和谐与稳定。

关键词：失地农民；补偿安置；氵蒙阳镇

一、氵蒙阳镇概况

濛阳镇是成都市在2005年确定的14个优先发展重点镇之一，镇域面积82平方公里，辖16个村、12个社区，总人口7.6万人。随着四川·彭州国际蔬菜产业科技园，中国西部（国际）农副产品加工产业园、四川国际农产品交易中心、万贯服装产业园等项目的推进，工业用地需求增长迅速，导致大量土地被征用，产生大量失地农民。

二、失地农民补偿安置情况的描述性分析

1.土地征收问题

濛阳镇的征地程序中最突出的特点是能够提前召开村民代表大会，对补偿安置问题进行商议，难能可贵的是大部分村民都参加或代人参加，并能够真实的表达自己的意见。这与成都市在加强农村基层组织建设管理方面实行“131N”村级治理机制有一定关系。在此治理结构下，村民参与村务的机会有所增加，利益诉求渠道畅通，村民自治能力有所提升。在整个征地过程中，由于监督组织（村务监督委员会）、利益诉求组织（村民议事会）等组织的作用，征地矛盾更多地在事前就得到解决。

2.补偿安置问题

在补偿标准问题上，濛阳镇的做法较为常规，补偿标准仍然按照产值倍数法确定。具体为：每亩每年平均产值按800-1160元计算，耕地的土地补偿费仍旧按被征地前三年平均每亩年产值的6-10倍计算，具体为每亩4800-11600。安置补助费按年产值的10-15倍的标准计算，具体为每亩8000-17400元。青苗费的补偿标准是每亩600-1000元。

在补偿限额问题上，相比国家规定，濛阳镇的限额较低。濛阳规定征用耕地的土地补偿费、安置补助费两项合计最高不超过被征地前三年平均年产值的25倍，而中央的规定是不超过30倍。

在人员安置问题上，濛阳镇主要采用自谋职业和货币安置的办法。对高于年龄界限的失地农民，濛阳镇采用直接对其发放养老金的方式进行安置。对年龄界限内的失地农民，濛阳镇采取分类别管理的办法，把其分成五种类别，并采用不同的安置措施。

3.就业问题

在失地农民就业培训方面，濛阳镇的做法较为出色。在培训组织方面，建立了由市劳动局培训学校为主体，乡镇培训班为补充的培训体系。根据不同培训班的特点，安排合适的培训机构。在培训政策方面，所在地的市政府出台了一些鼓励性措施。比如采取由政府免费提供培训服务，给予社会培训机构财政补贴的方式来大力开展失地农民就业技能培训。在培训资金保障方面，所在地市、镇政府分别采取从土地出让金中抽出一定比例的方式来保障培训的经费来源。在培训成果方面，较为丰硕。一部分学员取得了职业技能等级证书，一部分学员通过技能培训顺利实现就业，个别学员通过学习创业知识开始了创业道路。

在就业去向方面，濛阳镇失地农民的就业去向与其年龄有较大关系。大多数青年就业去向仍是东部沿海地区，部分中年失地农民多选择在成都、重庆等周边城市就业。年龄较大还有一定劳动能力的失地农民多选择在本地招商引资过来的企业从事保洁、绿化、保卫等工作。

4.失地农民的收入问题

濛阳镇失地农民工资性收入与财产性收入占据了失地农民收入的绝大部分，转移性收入与经营性收入所占比重较小，其总收入水平有了较大提高。但是，当失地农民转变为城镇居民后，伴随着农用土地及宅基地的失去，许多隐性的福利也已经消失。失地农民不得不到市场上去购买一些失地前不需购买的商品，比如面粉、蔬菜、鸡鸭等在失地前可以自给自足的商品。另外，失地农民的消费结构也发生了较大变化，水电费、食品蔬菜类的支出有较大幅度的增加，由于对孩子教育重要性的认识有所提高，教育开支也有较大增加。

三、存在的问题

在成都市统筹城乡改革的背景下，濛阳镇在土地征收、失地农民就业保障、社会保障、医疗服务等方面都取得了不错的成绩，形成了集“经济补偿、社会保障、住房保障、就业保障”为一体的征地补偿安置模式。然而，濛阳镇在失地农民补偿安置方面还存在一定的改进空间。

1.执行规定补偿标准有所折扣

濛阳镇的征地补偿标准仍按国家规定的产值倍数法计算，即土地补偿费为每亩前三年平均产值的6-10倍，安置补助费为4-6倍，两项总和不超过前三年平均产值的30倍。濛阳镇规定每亩每年平均产值按800-1160元计算。然而，在具体补偿时出现了“就低不就高”的情况，濛阳镇规定土地补偿费按产值数的7倍计算，安置补助费按产值数的5倍计算。不仅如此，濛阳镇对土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费的总和也做了限制，其规定每亩三者之和最高不超过3万元，其中青苗补偿费每亩最高不超过1000元。可见，在国家原本就不合理的补偿标准的执行上又出现了问题。

2.征地补偿款使用透明度不高

征收土地的补偿款的具体流向为4种：一次性缴纳的社会保险费用、就业补助金、生活补助费以及村社保留部分。对失地农民来说，无论是否参加社会保险，除了部分能拿到就业补助费和生活补助费外，拿不到其他现金补偿。未参加社会保险的失地农民，则按每亩每年1700元的标准领取土地租金生活，参加社会保险的失地农民，则租金收入取消。由此可见，前三部分的使用有固定的管理程序和具体的标准。但是，由于村社所保留的部分补偿款的使用透明度不高，这就导致了失地农民对其的使用情况缺乏基本的知情权，失地农民对村社干部的信任度不高等问题。

3.失地农民出现边缘化的问题

失地农民边缘化倾向的主要表现是对自身身份认识的模糊，他们对自己身份的认识多数处于一种既不是农民又不是市民的一种矛盾状态。一是因为他们失去了赖以生存的土地这一农民身份的重要标志，同时也失去了原有的及身份认同、就业方式、生活方式。二是因为他们还不适应城市化的生活方式。三是因为失地农民心理安全感下降。失地前，大部分失地农民以农业收入为主，粮食蔬菜等生活消费品基本能自给自足，生活虽不富裕但有稳定的生活来源，由此而带来的心理安全感较强。失去土地后，失地农民的收入水平虽然有较大幅度的提高，但是其消费水平也有所提高，这是因为一切生活消费品都需要从市场上购买。

四、确保失地农民合理的征地补偿

确保失地农民的合理补偿要从3个方面下手：一是要在现有补偿安置制度下，保障失地农民应该得到的补偿；二是要不断地优化现有补偿安置制度，在调整征地补偿标准和扩大补偿范围上下工夫；三是要努力构建失地农民享受土地增值收益的机制，让他们分享城市化的收益。

1.健全失地农民社会保障

失地农民的社会保障是一个系统工程，具体包括生存保障与发展保障两个方面。生存保障主要体现在养老保险、最低生活保障制度、失业保险及医疗保险等方面。发展保障主要体现在提高失地农民创业能力、再就业能力等方面。首先，在建立失地农民社会养老保险制度方面。一是要多渠道筹集失地农民养老保险基金。二是要适当分类、区别管理。三是要建立最低生活保障制度。，其次，在建立全方位的医疗保障制度方面。一是要灵活建立多元化的社会医疗保障制度。二是建立新型合作医疗保障制度。一方面要加强对失地农民的教育，加大新型合作医疗制度的宣传，培养失地农民的风险意识、合作意识。另一方面要提高针对新型合作医疗运营管理水平。在农民检查、治疗、住院、医疗费用确认、报销等各个环节要做到科学严谨、流程简化、便于操作。第三，在提高失地农民的创业能力方面。一是要鼓励失地农民兴办个体、经营小企业。二是要培养失地农民的创业能力。三是要为失地农民的创业搭建优越的服务平台。政府要成立创业服务中心，协调政府相关部门为失地农民创业提供全方位的服务。在注册、经营、管理等方面提供高效率的服务。

2.构建失地农民再就业机制

就业问题是解决失地农民可持续生计的关键。使失地农民有稳定收入来源是解决失地农民就业问题的核心。面对失地农民就业稳定性差、核心竞争力差的困难，解决失地农民就业问题需要从多渠道提供再就业岗位和提升就业竞争力两个方面下手。一是要努力拓展失地农民再就业空间。二是要完善就业市场的服务体系。三是要制定促进失地农民再就业的政策。同时要通过培训提升失地农民的就业竞争力，一是提高对失地农民培训的资金支持，二是要建立全方位培训体系，三是要确保培训的实效。

参考文献

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（作者单位：西南财经大学公共管理学院）