反公地悲剧与我国食品安全监管体制创新

陈彦丽

(哈尔滨商业大学管理学院，哈尔滨150028)

一、引言

近年来，我国的食品安全事故频频发生，从假奶粉、毒奶粉、毒生姜到地沟油、染色馒头、瘦肉精、墨汁粉条，真是“无处不假、无货不假”。据《小康》杂志一份调查显示，食品安全是当前民众最大的不安，经常焦虑者超过70%。食品安全问题不仅严重影响到公众的身心健康，而且影响到我国的对外贸易以及经济发展。据卫生部公布每年食物中毒人数为1万人以上，且有逐年增加的趋势。因食品安全问题，中国出口的食品，由于出现食品卫生问题，纷纷被进口国退货，货物被扣或退货使中国蒙受了巨大的经济损失。陈锡进(2011)确立了食品质量安全管理分析框架，构建了“食品质量安全风险管理”、“食品质量安全应急管理”、“食品质量安全危机管理”三位一体的治理体系。李静(2011)通过对中国奶业监管的考察，认为中国基于横向协调的监管制度忽略了食品生产链的断裂性以及地方政府的利益，从而不能防止重大食品安全事故的发生。王建东、刘萃(2010)研究了《食品安全法》背景下的食品安全监管困境与对策。高洁、张奋勤(2008)运用“反公地悲剧”分析了我国政府公共管理中的低效率，提出进行“大部制”改革。这几年，我国加大了食品安全治理的力度，2009年6月实施《食品安全法》，目前已基本上形成以《食品安全法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等为中心的食品安全监管法律体系，虽然总体上还存在威慑力不足、法条冲突等缺陷，但食品安全立法已基本健全，食品安全问题的主要症结在执法环节。

二、我国食品安全监管的反公地悲剧

食品具有经验品和信用品特征［1］，食品的这种特殊属性，使食品市场存在严重的信息不对称，消费者难以获得足够的信息来评估食品的品质，同时，外部性的存在使消费者选择机制不能正常发挥作用，造成市场失灵，从而需要政府监管。

政府监管实际上是公共产权的利用过程。在公共产权的利用方面，经历了从公地悲剧到反公地悲剧理论的变迁。公地悲剧(The Tragedy of the Commons)是由哈丁(Hardin)教授于1968年提出来的，针对公共产权过度利用而带来的毁灭性后果［2］;反公地悲剧(The Tragedy of the Anticommons)是由黑勒教授(Heller)于1998年提出来的，针对公共产权限制太多而带来的资源利用不足或闲置浪费的现象［3］。按照Parisi(2004)构建的模型，公共产权由多部门共同拥有，各部门地位平等，互不隶属，其在追求自身利益最大化时提供的努力程度要比追求共同利益最大化时提供的努力程度小，公共品会因各部门的合作不够而供给不足，产生反公地悲剧［4］。

自1998年国务院及地方机构改革之后，我国形成了主要由农业、卫生、工商、质监等多部门分段监管的食品安全监管体制。具体是由农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食品药品监管部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，卫生部门负责对食品安全的综合监督、组织协调工作。《食品安全法》又在中央和地方层面上作了协调。在中央层面上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门的协调和指导;在地方层面上，规定县级以上地方人民政府统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作。在多部门分段监管体制下，食品安全监管就是“公地”，产权(监管权)由多部门分别拥有，各部门都拥有在一定程度上制约对方单独有效利用这块“公地”的权力，导致整体政府监管的低效率，成为“反公地悲剧”。下面就从理论模型和现实困境两个方面来分析。

(一)理论模型

为研究方便，假设食品安全仅由质监部门和工商部门来提供，质监负责生产环节监管，工商负责流通环节监管，二者地位平等，互不隶属，对于实现食品安全的作用相同。因为二者是分段监管，食品安全受二者投入的努力共同影响，若仅有一个部门投入努力而另一个部门不投入，则食品安全无法实现。

借鉴Parisi(2004)构建的模型，用S代表食品安全，Z代表质监部门，G代表工商部门，监管效果函数为Vi(Xi)，XZ代表质监部门投入的努力，XG代表工商部门投入的努力，二者的协作效应相同，即:

G的努力有助于提高Z的绩效，即对Z产生正外部性，Z的努力有助于提高G的绩效，即对G产生正外部性，可表示为:

若Z、G相互协作，共同承担提供S的职责，Z、G 的最优策略是使 VZ(XZ，XG)+VG(XG，XZ)最大化，即:

根据前面的假定，Z、G要共同对称地提供对S的努力，故均衡解为:

若Z、G不协作，为了自身利益最大化，Z、G的最优策略是使 VZ(XZ，XG)、VG(XG，XZ)最大化，即:

求出均衡解为:XG=Xb=XZ

根据(2)，比较(3)、(4)可得出:Xa〉Xb

由此可见，Z、G在追求自身利益最大化时提供的努力程度要比追求共同利益最大化时提供的努力程度小，而S需要Z、G的共同努力，S可能会因Z、G的合作不够而供给不足，产生反公地悲剧。

(二)现实困境

我国的食品安全监管体系极为复杂，监管部门繁多。除中央协调机构国务院食品安全委员会以外，还有13个具体负责食品安全监管的部门，包括国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监督管理局。下表列出主要部门的监管职责:

表1 食品安全监管部门的职责

多部门执法使我国的食品安全监管效率缺失，表现在以下几个方面:

1.权责不清，相互推诿

13个食品安全监管部门各有其监管权责，监管权责的划分有多重标准。按流通环节由质监部门负责生产领域监管、工商部门负责流通领域监管、食药监部门负责消费领域监管;按行业由农业部门负责初级农产品的监管、食药监部门负责餐饮业监管;按性质食品安全犯罪行为由公安部门负责，违法行为由其他部门负责;按层次由国食办负责中央协调、县级政府负责地方协调。这样的划分造成职能交叉、边界不明，责任权利不一致，部门利益纠缠，协调互动不足，导致行政成本居高不下，监管漏洞和监管盲区甚至监管俘获都不可避免［5］。比如2011年6月份出现的“毒豆芽”事件，工商认为是生产环节的问题不归自己管，质监部门认为豆芽菜是初级农产品应归农业部门管，农业部门认为豆芽菜不是初级农产品而是初级农产品的加工品，不归自己管。我国发生的多起食品安全事故最后都是各部门相互推脱，原因就是权责划分不明确，监管的重复与空白同时存在，效率低下。

2.标准冲突，协调不力

各部门都有自己的监管标准，在职能交叉的领域就会出现标准冲突，另外《食品安全法》规定县级人民政府负责领导、组织本辖区的食品安全工作，会使不同地区食品安全的标准不统一。为加强协调，2010年2月10日国务院设立了食品安全委员会，性质是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，但其既没有法律赋予的任何实质性行政权力，也不承担任何食品安全事故责任，远不如美国1998年设立的总统食品安全管理委员会和英国在2000年设立的食品标准局，标准冲突和监管空白问题均不能有效解决。在地方，县政府负责协调本地区的工商、质监、卫生、食药监、农业等部门，但又产生了新的冲突，比如工商是省以下垂直管理，但在食品安全监管这一领域却要受县里的指挥，产生条块管理权混乱。

3.重复建设，资源浪费

因为对同一产品分段管理，各监管部门进行分段许可(质监部门办理食品生产许可证，工商部门办理食品流通许可证，食药监部门办理餐饮服务许可证)。这就要求各监管部门都要有相应的检验设备和人员，比如牛奶，农业部门、质监部门、工商部门都要有检验的能力，造成资源的极大浪费。另外，在卫生部门与食药监部门职能划转过程中，也存在重复建设问题。食品安全法实施以后，把原属于卫生部门监管的餐馆服务环节划归给食药监部门，但人员却没有同步划转。据报导，全国负责餐饮服务环节的卫生监督人员有5万人左右，但目前只划转了1万人左右，导致目前餐饮服务环节监管人员与监管职责脱节，监管力量严重短缺，若食药监部门扩充监管队伍，又会造成人员膨胀，资源浪费。

三、我国食品安全监管体制创新

通过以上分析，我国食品安全监管机关在地位上是平行的，互相牵制，在职能上是交叉的，权责边界不清，产权支离破碎使我国食品安全监管陷入了“反公地悲剧”，效率缺失。要克服反公地悲剧，第一种办法是采取措施激励监管部门共同选择监管行为，相互配合，联合执法，但在权责界定不清的情况下，这种激励很难实现，有可能会引发监管权之争。第二种办法是将现有监管部门合并为一个大部门，将外部问题内在化［6］。深圳在这方面做了有益的探索，将原来分别属于质监、工商和卫生部门的生产、流通和餐饮环节的食品安全监管职能统一到了一个新成立的机构——深圳市市场监督管理局，形成了独立、权威的食品安全监管机构，在实践中取得了显著成效。但这种改革在全国铺开还需一定的时间和条件，否则会带来更大的交易成本。就我国目前的状况来看，笔者认为还可以有第三种办法，即赋予某一监管部门高于其他部门的权威，改变监管部门地位平等的假设，消除平行执法的牵制。

(一)树立工商机关的综合执法权威，走出多部门执法困境

在我国的13个食品安全监管部门中，能够提起来作为高于其他部门的权威执法机关是工商机关。工商机关作为国家经济行政管理机关，肩负着反垄断、反不正当竞争、保护消费者权益的综合市场监管任务。工商机关掌握企业的信息档案，可以对食品企业及个体工商户进入、退出市场的全过程进行监管，能有力约束生产者和经营者。工商机关指导消费者协会，可以受理消费者投诉，使食品安全监管的价值能更好体现。而且，工商机关是省以下垂直管理，可以有力减少地方保护主义行为。2008年，工商机关设立了专门的食品安全监管部门，在近几年的食品安全监管中，取得了很大成效，比如，2010年黑龙江省工商行政管理局共检查食品添加剂经营业户10 723户次，专项清查乳制品45 776户，检查豆制品经营户1 633户，检查油脂经营主体33 087户次，检查农村市场177 938人次。

工商机关的职能应该是食品安全综合执法，但在实践中却被分段监管体制所割裂，这不符合其职能定位。发达国家的食品安全监管正由多部门监管向集中监管过渡，我国也应顺应这一潮流，树立工商机关的综合执法权威。改革的思路是:第一，提高工商机关的法律地位，可以采取国务院直接授权的方式，赋予工商机关高于其他机关的权威，这样可以使工商机关监管脱离其他部门的牵制;赋予其更高的行政执法权，使行政处罚具有准司法性质，这样工商机关在处理食品安全事故责任时能够更有力，更直接，尤其可以责令侵权人进行民事赔偿，保护了消费者权益，也节省了司法成本;将流通许可证的核发工作拿出去，只负责核准营业执照和监督执法，在人员、技术和财力方面给予足够的支持，把工商机关打造为综合执法机关。第二，逐步收回其他机关的行政处罚权，使其专司检验、认证、风险评估、标准制定等，把除工商机关以外的其他机关打造为专业监管机关，使其更好地配合工商机关工作。这样，标准制定与行政执法相分离，专业性与权威性相结合，会大大提高监管效率。

(二)设计合理的约束与激励机制，完善政府监管

树立工商机关的综合执法权威能够解决多部门权责交叉，推脱责任问题，但政府本身还存在寻租问题，这是由政府的有限理性决定的。各监管部门监管的基点不是消费者、公众“所偏好的”，而是自身利益或地方政府利益，受经济利益的驱动，地方政府往往被利益关联方俘获，如三鹿集团、双汇集团，由于它们是当地财政税收的重要来源，监管部门在进行食品安全监管的过程中就表现出唯经济发展的价值取向，而失去食品安全的公共价值强调［7］。实际上，食品安全监管也是一个委托—代理过程，要设计合理的约束与激励机制，完善监管。

图1 食品安全监管的委托—代理关系

国家把食品安全监管委托给监管机关来执行，国家是委托人，监管机关是代理人，监管机关处于信息的优势，如图1。为限制监管机关的机会主义行为，国家通过绩效评估来对其实施激励，通过行政问责和渎职追究来对其实施约束，监管机关要对国家尽说明责任。监管机关把食品安全的实现委托给食品生产者和经营者，食品生产者和经营者是代理人，处于信息的优势。为限制食品生产经营者的机会主义行为，监管机关要通过信用评价对其实施激励，通过追究行政、民事、刑事责任实施约束，食品生产者和经营者要对监管机关尽说明责任。在国家食品安全监管法律体系框架下，最终实现食品安全，食品安全的实现又促进国家经济发展、民众自主和社会公平，从而实现国家的长治久安。

完善这一过程要注意以下几点:第一，绩效评估可以用监管机关辖区内食品安全事故的数量及影响、食品的合格率、公众满意度等指标来设计，注重恢复政府的公信力。第二，对监管机关的约束，要加强对行政不作为行为的追究，强调与食品安全事故承担连带责任。第三，对食品生产经营者的激励要建立在有效的信用评价基础之上，公示违法企业的违法记录，鼓励守法企业的守法行为，使消费者做出正确选择，实现“守法胜、违法汰”。第四，对食品生产经营者的约束要强调加大违法成本，使食品生产、经营者不敢违法、不愿违法。比如，在行政责任的承担中，规定食品生产经营者一旦被确定违法，永不可从事食品行业，并且加大处罚力度，使违法者倾家荡产;在民事责任的承担中，规定严格责任、更高比例的处罚性赔偿、适用法人人格否定等;在刑事责任的承担中，规定食品安全犯罪不可缓刑、减刑、假释等。孟德斯鸠说:“欲望促使你做那件事，但利益却阻止你那样做。”可见，当违法成本大大高于违法收益的时候，食品生产者和经营者自然会约束自己的行为。

四、结语

食品安全问题不仅损害公众身心健康，制约经济的可持续发展，而且还导致道德水准下降，引发全社会信任危机，加大社会交易成本。西方著名学者弗朗西斯·福山在《信任:社会美德与创造经济繁荣》一书中指出“信任在经济生活中扮演着重要角色，高度信任的社会里交易成本低。”因此，解决食品安全问题，其意义是经济的、重大的、长远的。

我国当前的食品安全问题不是具体制度、方法落后问题，而是监管体制混乱、监管不力问题。就我国目前的状况，进行彻底的机构改革，重新分工需要极大的勇气和成本，而食品安全问题迫在眉睫，当务之急是发挥现有监管部门的作用，以最小的交易成本实现政府监管的高效率。工商机关肩负着反垄断、反不正当竞争、保护消费者权益的职责，可以授予其高于其他机关的权威，树立其综合执法机关的地位，使其成为食品安全危机治理中的“红盾卫士”。发达国家的食品安全监管正由政府监管向社会型监管转变，我国在理顺政府监管的基础上，也应寻求公共部门(政治国家)、私人部门(市场经济)和第三部门(公民社会)之间更加广泛的合作伙伴关系，充分重视非政府组织、行业协会、消费者、企业、社会公众等力量［8-9］。

［1］Caswell，J.A.，padberg，D.L.Toward a More Comprehensive Theory of Food Labels［J］.American Journal of Agricultural Economics，1992，(74):460-468.

［2］Hardin G.The Tragedy of the Commons［J］.Science，1968.

［3］Heller，M.A.The Tragedy of the Anticommons:Property in the Transition from Marx to Markets［J］.Harvard Law Review，1998.

［4］F.Parisi，S.Norbert＆ D.Ben.Simultaneous and Sequential Anticommons［J］.European Journal of Law and Economics，2004.

［5］陈季修，刘智勇.我国食品安全的监管体制研究［J］.中国行政管理，2010，(8):63-65.

［6］高 洁，张奋勤.政府公共管理中的“反公地悲剧”与“大部制”改革［J］.经济社会体制比较，2008，(6):103-107.

［7］张红凤，陈小军.我国食品安全问题的政府规制困境与治理模式重构［J］.理论学刊，2011，(7):65-69.

［8］张 昕.转型中国的治理新格局:一种类型学途径［J］.中国软科学，2010，(1):187-193.

［9］穆秀珍，雪 明，王克西.我国食品安全规制的实证检验［J］.西安财经学院学报，2011，(6):89-92.