论以市场为主导的生态补偿法律制度

缪若妮，王 萌，曾 瑾

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

论以市场为主导的生态补偿法律制度

缪若妮，王 萌，曾 瑾

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

通过对政府补偿模式与市场补偿模式的比较协调来分析生态补偿市场化制度的合理逻辑性，结合浙江生态补偿实践经验及存在的诸如法律位阶不高、补偿形式单一、资金来源狭窄等问题，进一步提出了完善立法、以“造血型”生态补偿为主的补偿方式、拓宽生态补偿资金来源等完善生态补偿市场化的合理建议。

生态补偿；市场补偿模式；政府补偿模式；制度构建；“造血型”

10.3969 /j.issn.1008-813X.2013.06.002

Abstract：Analyzed the reasonable logic of the market-based ecological compensation system by comparing and coordinating government compensation mode and market compensation mode,combining the practical experience of ecological compensation in Zhejiang with the questions that the legal rank was low;the form of compensation was single;the source of fund was limited,proposed further logical recommendations to perfect the market-based ecological compensation system,such as strengthening the legislative,providing creation compensation,widening the source of fund.

Key words： ecological compensation； market compensation mode； government compensation mode；system construction；blood-producing compensation

20多年来，生态补偿从无到有、从简到繁、从弱到强都是基于对它进行“摸着石头过河”式的探索，对生态补偿的争论从它形成开始就没有停歇。在党的十八大报告中，独立成篇系统论述了“大力推进生态文明建设”，并要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。市场化的生态补偿是否为当前生态文明建设中最为有利的环境管理手段？应当如何建立市场主导的生态补偿制度？本研究正是围绕这些问题展开论述。

1 生态补偿市场化制度的合理逻辑

生态补偿可以选择政府补偿模式，也可以选择市场补偿模式。政府补偿模式与市场补偿模式各有特点，两者需要相互结合才能取长补短，真正发挥生态补偿的功效。

以政府为主导的生态补偿形式，是指以政府为主体，主要采取财政支付制度、专项基金、税费政策、对综合利用和优化环境予以奖励等手段进行的补偿活动，是一种命令、控制式的生态补偿[1]。政府作为公共利益的代理人和公权力主体，在环境管理中起着不可或缺的作用，其优越性在于减少不必要的摩擦费用。但政府的命令控制型生态补偿模式具有以下缺陷：一是使政府承担不太合理的信息收集负担和高昂的成本。二是对新的污染源施加不当的负担。三是无法为污染者提供激励，使其开发新的管理手段来削减排放物。四是忽视了不同污染者之间的污染控制成本差异[2]。政府面对复杂的生态补偿也会出现“失灵”情况，此时则需要市场的补足。

市场补偿是市场交易主体利用经济手段参与环境市场产权交易，从而自发参与生态环境改善活动的总称[3]。市场补偿通过供求来影响价格，再通过价格刺激供求变化，有利于提高资源和资金利用率，增加融资渠道，对生态保护区因保护生态系统及其功能而造成人的经济社会发展机会损失进行补偿，并易激起生态补偿接受者的积极性，保护生态环境。基于市场的生态补偿可以很好地解决供求问题，实现利益平衡，充分尊重市场主体的权利和自由，而且充分反映出交换双方的平等关系。

通过对基于市场的生态补偿模式与政府命令控制型生态补偿模式的比较（见表1），可以得出市场补偿模式相较政府补偿模式具有以下优势：

表1 政府补偿与市场补偿模式的比较[3，4]

第一，低成本高效率。设计适当并得以实施的基于市场的生态补偿体系，能刺激污染消减成本最低的企业去进行最大数量的污染消减。由于基于市场的政策工具无需政府去了解每个地区所面临执行成本的详细信息，因此能高效率地将不同的补偿形式所产生的负担分配于各地区的政府、社会团体或自然人。第二，技术革新及扩散的持续激励。市场导向的生态补偿能提供强烈的刺激让企业去采用更为经济和成熟的污染控制技术，企业能从发现和采用低成本的污染控制方法（技术或过程）中受益[5]。

但单纯的市场也一样会出现“市场失灵”，例如，市场本身的不完全性；不能协调大范围的生态补偿；不能克服环境保护中的非对称信息等。这一切都需要发挥政府职能作用，进行适当和必要的干预[6]。所以生态补偿应该是在以市场为主导、政府为引导的模式下进行的，但应如何构建这种基于市场的补偿法律制度，笔者希望从浙江省的实践中得到启发。

2 浙江省生态补偿的实践经验及问题

2.1 浙江省生态补偿的实践经验

以民营经济为主的浙江省经济发展模式，为浙江省环境经济管理手段的发展提供了极其有利的基础。浙江省的生态补偿在全国率先实践，为生态补偿在全国的开展开辟了新的道路。

2.1.1 基本农田易地有偿代保政策

2000年义乌最早提出基本农田易地有偿代保。基本农田易地有偿代保是为确保浙江省域内基本农田总量不减少，在本县（市、区）范围内的基本农田划区定界中确实无法落实保护任务的，可与其他县级以上人民政府协商订立“有偿代划和保护基本农田协议”，并向省政府申请跨县或跨市落实基本农田保护任务[7]。基本农田易地有偿代保政策实现了基本农田跨市、县的交易市场化和省内的优化配置。

2.1.2 流域生态补偿

2000年的义乌—东阳水权交易和2003年的慈溪—绍兴水权交易，解决了水资源供应问题，优化了水资源配置。异地开发，开拓生态补偿新方式，从根本上让生态功能区在保护环境的同时又发展了经济。1994年，金华市政府启动实施“造血型”生态补偿举措，设立金磐扶贫经济开发区，作为源头地区磐安县异地开发脱贫的一个工业基地。绍兴新昌县是市域范围内另一个比较典型的例子。

2.1.3 排污权交易

浙江省的排污权交易主要包括通过储备交易中心进行公开交易和实行总量有偿使用两种方式将排污权作为交易标的，由环保部门实行统一管理[8]。2007年国内第一个排污权交易中心在嘉兴挂牌成立，交易只能通过排污权储备交易中心进行，排污权有偿使用出让金全部纳入储备交易中心管理。2009年，主要污染物排污权有偿使用和交易试点项目正式启动，浙江省排污权交易中心正式挂牌。2007年绍兴市排污权有偿使用和交易是指在“总量控制”的前提下，政府将排污权有偿出让给排污者，并允许排污权在二级市场交易。

浙江省的生态补偿模式对积极探索中国生态补偿新道路起到了很好的示范作用，其基本经验在于：第一，随着水权交易、排污权交易的推行，市场手段渐渐介入，打破了行政手段垄断环境管理的传统，使得生态补偿更加合理高效。第二，在一个行政辖区内的（中）小区域，基于市场机制的生态补偿模式有很大的应用潜力，是实施生态补偿的有效手段。第三，政府在生态补偿中仍然起着重要作用，一个健康有序的生态补偿市场需要政府的监督和管理，可以为市场提供风向标，并在必要时对市场进行补救。

2.2 浙江省生态补偿所存在的问题

浙江省对生态补偿市场化作出了初步探讨，但还是有些贫困地区因为保护环境而牺牲了自身的发展，由于市场化机制的不成熟，浙江省的生态补偿模式还存在以下问题：

第一，法律位阶不高，对生态补偿的规定比较分散，不健全。2000年印发的《浙江省生态环境建设规划》开始提出生态补偿的概念，之后陆续出台了许多生态补偿地方性法律法规，初步构建了全省和地方试点的政策法规体系，但是法律位阶不高，对生态补偿的规定比较分散，不健全，对市场化的探索只有地方实践，并无法律法规支持。这就使得义乌—东阳的水权交易在水资源国家所有的条件下，只是在商品水的概念上进行协商供水的额度与费用。这种行为没有得到法律法规的授权，很容易造成各地为了追求自身利益的最大化，而使得流经区域各地的利益不平衡，甚至发生利益纠葛。因此，需要法律来规范生态补偿的市场交易，协调各方利益，避免冲突。

第二，补偿形式单一，主要以货币补偿为主。浙江省最常用的是货币补偿，这种方式具有最直接和效率高的优点，但无法解决发展权补偿的问题，也无法解决生态保护和建设投入上自我积累、自我发展的问题，并且存在补偿额度难以量化的问题[6]。因此需要各种补偿形式相互结合，生态补偿才能有效地实现。

第三，资金来源狭窄。从浙江省的实践经验来看，主要是通过加大省级财政对生态补偿转移支付的力度来推进生态补偿工作的开展。在非市场化运作的情况下，对财政的过度依赖，只会造成政府负担过大，运作困难，从而造成补偿标准过低。

3 生态补偿市场化制度的进一步构建思路

浙江省的生态补偿模式利用市场的手段对生态补偿进行大胆的创新，其丰富的实践经验对全国探索发展生态补偿有很大的借鉴意义，但市场化的生态补偿仍然存在许多问题，需要不断去完善。

3.1 制定生态补偿市场化的法律

生态补偿市场应是一个结构严谨、层次分明、内在联系紧密的有机整体。需要将市场化的生态补偿制度从政策上升为法律，用环境法规的形式予以固定，用法律的权威性和束缚性来构建和规范市场。

3.1.1 制定详细的生态市场交易规则，为市场化的生态补偿提供明确的法律指导

可以制定较为完善的资源核算办法、资源资产评估办法，并规定合适的资源折旧率等，充分保障利益相关主体之间的自主权。

3.1.2 完善法律救济，对补偿合同双方采取民事诉讼与行政诉讼结合的方式

基于市场的生态补偿产生的合同是一种新型的民事合同，首先，当事人的意思不能完全自治受国家意志、环境公共利益等条件的限制，其次，合同的履行不得损害第三人的环境权益，否则第三人有权向合同当事人主张其权利[9]。因此，对生态补偿合同发生的法律救济也不能简单照搬民事救济。如果是合同双方之间的权利纠纷，可以采取民事诉讼的方式；如果是对第三人的环境权益造成损害可以采取行政诉讼的方式，此时合同当事人则作为准行政主体对待。

3.2 丰富生态补偿方式，以“造血型”生态补偿为主

生态补偿需要各种方式相结合，并且要转变“输血型”补偿方式为以“造血型”补偿方式为主，切实保障人的生存权、发展权及环境权，真正实现生态补偿的目的。

3.2.1 投资兴办环保产业

在生态补偿地区投资创建环保企业，不仅补偿了当地居民因为保护环境所带来的损失，促进经济发展，实现自身发展，还能通过经济增长刺激人们对环境资源的珍惜和保护。但应有明确的法律规定其经营的范围及其相对于其他普通企业所要承担的额外的法律义务，诸如水污染与垃圾处理、景观维护、天然林保护、草原生态修复、风沙治理等。

3.2.2 加大政府“绿色采购”，推广生态补偿区的产品

通过绿色采购可以加大环保产品的推广，刺激国内对环保产品的需求，扩大环保产品的市场，促进生态环境补偿市场的形成。需要有针对性地出台生态补偿区产品的政府采购清单，使这个要求变成可操作的实施办法，为我国在生态补偿地区大力推行政府绿色采购提供重要的制度和政策保障。

3.3 拓宽生态补偿资金来源

改革开放30年，民间资本异军突起，活跃着市场经济，为构建生态补偿激励机制提供了强而有力的资金支持。政府应该充分发挥市场的作用，引导民间闲散资金投向生态补偿，提高筹措资金的效率。

3.3.1 向受益者收取阶梯补偿费

在哥斯达黎加，对于森林提供的流域服务可以进行量化并市场化，尝试根据水质状况对消费者进行收费，并把这些收入作为流域保护资金[10]。我国也可以根据受益者所获利益大小，向受益者收取阶梯补偿费。

3.3.2 建立开放式基金，吸引投资者投资生态补偿项目，降低交易成本

在哥斯达黎加，降低交易成本的一种方法是创立一个当地组织在政府和土地所有者之间进行协调，对于私人项目进行捆绑销售[10]。生态补偿基金可以建立这样的一个组织，并通过相关法律规定，明确其所应具有的权利义务，作为中间者应提供双方信息，形成交易可行性报告，保证交易公平等义务，作为投资者享有收益的权利，同时承担相关法律责任。

基于以上的分析，当前生态补偿在我国存在诸多困境，单靠政府的一己之力很难处理好生态补偿和环境保护之间的矛盾，需要引入市场机制。市场化手段和政府控制手段，好比生态补偿的“两翼”，相互协作，在市场主导、政府引导的模式下，更好地发挥生态补偿在环境保护中的作用，共同协调各方主体的利益，实现经济发展与环境保护的“双赢”，达到社会公平。

[1]闫伟.区域生态补偿体系研究[M].北京：经济科学出版社，2008：42.

[2]王慧.被忽视的正义——环境保护中市场机制的非正义及其法律应对[J].云南财经大学学报，2010，26（6）：111-118.

[3]安晓明，郭志远.跨省域生态补偿的政府作为研究[J].广西社会科学，2012（7）：109-114.

[4]朱家贤.环境金融法研究[M].北京，法律出版社，2009.

[5]保罗·R.伯特尼，罗伯特·N.史蒂文斯.环境保护的公共政策[M].陈昕，穆贤清，方志伟，译.2版.上海：上海三联书店，上海人民出版社，2004：43.

[6]尤鑫.生态补偿理论与实践创新研究[J].内蒙古农业大学学报：社会科学版，2011，13（1）：90-91，94.

[7]谭峻，戴银萍，高伟.浙江省基本农田易地有偿代保制度个案分析[J].管理世界，2004（3）：105-111.

[8]浙江环境保护丛书编委会.浙江环境管理[M].北京：中国环境科学出版社，2012：347.

[9]史玉成，王卿.民法视野下排污权交易合同法律关系探析[J].法学杂志，2011（10）：68-72.

[10]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M].北京：社会科学文献出版社，2007：213.

（编辑：周利海）

Study on Market-based Ecological Compensation Legal System

Miao Ruoni,Wang Meng,Zeng Jin
（School of Law and Politics,Zhejiang A&F University,Hangzhou Zhejiang 311300,China）

D922.68

A

1008-813X（2013）06-0005-04

2013-08-03

浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）《基于市场的生态补偿法律制度的构建及推广》（2013R412050）；浙江农林大学研究生科研创新基础项目《基于市场的生态补偿法律制度的构建》（3122013240245）

缪若妮（1989-），女，浙江温州人，浙江农林大学环境与资源保护法专业硕士研究生在读，主要从事生态保护法律与政策的研究。