新建本科院校内部治理结构优化的研究与实践

何万国，杨正强

(重庆文理学院，重庆 永川 402160)

新建本科院校指1999年以来组建的以应用型专门人才培养为根本使命的普通本科院校，是在高等教育大众化背景下出现的一种新的高校类型。截止到2012年4月20日，全国有新建本科院校325所，占全国普通本科院校数的1/3。新建院校主要分布在省会城市之外的中等城市，多定位为区域性(或行业性)、多科性、应用型院校。新建本科院校是模仿成熟本科院校建立内部治理结构，还是开拓创新，建立一种适应其特点的新型内部治理结构?是这类院校必须做出选择的重要问题。重庆文理学院经过了近10年的探索与实践，走出了一条建设应用型院校的新路，建立了独具特色的大学内部治理结构。

一、大学内部治理结构的内涵

大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低管理成本，提高办学效益的一系列制度安排［1］。大学治理结构分为外部治理结构和内部治理结构。大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间各种权力的分配制约，以及利益实现的制度规定、体制安排和机制设计［2］，其实质则是大学决策权力的制度安排问题。完善大学内部治理结构是建立现代大学制度的需要，是更好地履行大学四大职能的需要，也是提高大学治理有效性的需要。有研究指出，大学治理结构的有效性评估可以从形式有效性和实质有效性两个维度来展开。实质有效性的核心是效率原则，包括两个方面：一是治理结构是否有利于大学及时对内外部环境的变化作出反应，即决策效率;二是大学资源满足人才培养、科学研究和服务社会的程度，即资源配置效率。［3］

二、新建本科校内部治理结构优化的着力点

新建本科院校究竟需要什么样的内部治理结构呢?我们认为应把握核心理念、权力体系、组织架构、运行机制这四个着力点：

一是确立核心理念。高校治理结构是由高校的任务所决定的，新建本科院校的根本任务是，一方面培养应用型人才，间接服务于地方(行业)经济社会发展，另一方面，直接为地方(行业)经济社会发展服务，而直接服务往往通过科研成果转化、推广来实现。教育服务是新建本科院校的本质属性，因此，新建本科院校治理必须扬弃纯学术研究导向、学科发展导向的既有模式，把基于教育服务作为治理结构优化的核心理念。

二是理顺权力体系。高校是典型的利益相关者组织，从内部来看，有党委、校长及其他行政管理人员、教授、教职工、学生等。内部利益相关者的权力诉求为党委的政治权力、校长的行政权力、教授的学术权力和师生员工的民主权力。内部治理结构反映了这些权力的协调与平衡。因此内部治理结构完善的关键是从根本上理顺政治权力、行政权力、学术权力、民主权力之间的关系。［4］

三是优化组织架构。大学内部治理结构的构建要以其基本内部结构为前提，以具体组织机构安排为基础，通过具体组织结构来实现［5］。权力体系通过组织架构来运作，科学合理的组织机构设置保证各种权力的平衡与合理行使，确保组织高效运转。

四是完善运行机制。组织架构的运行一般分为决策、执行和监督三个过程，它们之间构成相对稳定或规范化的权责关系，就形成了组织的运行机制。决策机制的核心是实现决策的科学化、民主化和法治化。为此，新建本科院校需要厘清党委常委会和全委会、校长办公会、学术委员会的决策权限，健全决策的信息系统、咨询系统和中枢系统，优化决策的程序。执行不力普遍存在于新建本科院校之中，强化执行组织的协作意识，建立重要工作的通报制度、联动机制和现场办公制度等自然成为重要课题。在监督方面，除了完善现有监督体系之外，新建本科院校可以探索校务年报制度，向全社会公开治理状况，自觉接受社会监督;建立健全竞争机制和评估机制，规范和监督二级学院的办学行为。新建本科院校也需要不断完善治理监督机制，缺乏监督约束的绝对的权力必然导致腐败滋生。

三、新建本科院校内部治理结构优化的实践

重庆文理学院是2001年组建的一所应用型新建本科院校，目前已基本实现了由专科向本科、由模仿成熟本科院校向应用型的转型，不再走模仿成熟本科院校的老路，走出了一条建设应用型院校的新路，建立了独具特色的大学内部治理结构。

(一)确立办学新理念，形成独特的质量管理文化

除了正式制度安排外，文化理念在大学治理中占有至关重要的地位［6］。理念是文化的集中体现。大学要通过凝炼自己的核心理念，形成自己的制度文化，推进制度的有效实施［7］。重庆文理学院在长期的探索中，确立了“教育即服务，学生即顾客、质量即生命”的办学理念，不仅推进和保障了正式规则的实施，而且根本转变了教职员工的观念。服务部门员工践行“教育即服务”的理念，树立管理即服务的观念，强化服务部门的服务意识、效能意识和协作意识，加强服务部门效能建设，转变作风、提高效率，建立重要工作通报制度、现场办公制度和部际联动机制，切实提高了服务部门的服务水平。以“学生为关注焦点”的原则体现在学校工作的方方面面，校领导在线交流、建立首问制首办制、扩大自主选专业和选课程的比例、师生结对帮扶、建立学生事务综合服务中心、后勤客户服务中心与学生就业创业服务与指导中心等，无不体现服务学生、一切为了学生的理念。

(二)完善内部治理结构，建立科学合理的运行机制

建立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的内部治理结构，是国内大学比较一致的做法。但“这一治理结构只是提供了一个没有具体动作规定体系的制度框架，中国建立现代大学制度的当务之急是为这一治理结构创设运作机制。”［8］因此，在章程制定时，不仅要明确界定党委领导、校长负责、教授治学、民主管理的内涵，明确规定党委、校长、各种委员会的权限范围、决策程序和形式，更要规范大学内部各群体间的权力关系。

1．党委领导与决策。明确界定党委与校长的不同权限范围，明确学校党委主要是讨论决定重大问题、重要事项和重要干部任免，体现党要管党、党管人才、党管干部和党委管大事的思想。同时，对党代会、党委全委会、党委常委会的召开时间和决策的内容、程序、形式等进行具体规定。

2．校长负责与行政权力。关于校长的职权和职责，章程规定，校长是学校的法定代表人。校长作为学校行政的主要负责人，行使职权、履行职责，对行政管理具有决策权。实行校长统一领导，副校长分工负责、职能部门组织实施的机制［9］。这一规定充分表明学校既坚持党委统一领导，又支持和保障校长依法行使职权。与党委全委会、党委常委会不同，校长办公会由校长主持，教代会主席和监察处长列席，实行集体讨论、校长决定的制度。党委会、校长办公会的议事、办事的范围和程序进一步细化，使学校党委与行政的工作关系从制度上得到理顺。

3．教授治学。在学校层面，建立学术、教学等委员会，作为学术事务的决策咨询机构;在二级学院层面，整合各种分委员会，建立教授会，作为重大学术事务的决策和咨询机构，教授的权力和专业权威更多地体现在学院这个层面。二级学院建立教授会，改变了基层学术组织过多而资源分散、稳定性差的现状。学校层面的学术委员会由教授组成，二级学院层面的教授会由5-7名教授、副教授组成。

4．民主管理。在学校层面，建立教职工代表大会制度，明确规定了教职工代表大会具体的职权;建立民主管理工作委员会，作为学校教代会的工作机构和学校日常民主管理的组织协调机构;建立学术、教学等多个委员会，确保教职工行使民主权力，参与学校民主管理和民主监督。在二级学院层面，建立二级教职工代表大会制度、建立二级工会组织和教授会，确保教职工行使民主权力，参与二级学院民主管理和民主监督。

(三)实行大部制与学院制，建立精减高效的组织机构

在我国，机构臃肿、协调困难、效率低下是高校管理的一大弊端，学科专业设置过细、交叉困难、力量分散、难以形成合力也是高校教学科研机构的一大问题。在我国台湾地区高校行政单位数目控制在13个以内，香港的大学设置的学院一般在10个以内，早稻田大学统合大学部、研究院与所等各个体系而设置学术院［10］。章程规定，党政职能机构整合设置，实行“大部制”;教学科研机构一体化设置，实行“学院制”;后勤实行公司运营、学校监控的管理体制，建立了精减高效的内部组织机构。

1．党政职能机构整合设置，实行“大部制”。2008年、2011年，学校两次进行机构改革，按照精简高效的原则，党政职能机构实行“大部制”，将原来的29个处级机构合并整合为10个部：校务部、质量管理部、教工部、党群部、纪检部、教学部、科技部、学工部、资产部、总务部，加上图书馆、现代教育技术中心和继培学院，职能部门处级机构共13个，为了便于应对上级主管部门与兄弟院校交流，实行“实部虚处实科”的运行机制。笔者统计了1999年到2004年升本的10所院校(以下简称10所院校)的党政职能机构(含党群部门、行政部门和教辅部门)平均24个。我校是处级机构较少的高校之一。实行“大部制”的实践证明，降低了行政成本，减少了处级机构和处级干部，有效地规避了机构职能交叉、接口不畅、工作扯皮的弊端，有效地解决了内部运转和外部接口的问题，增强了服务意识和服务效能。不仅如此，实施大部制更重要的意义还在于向基层和学术组织下放权力，稀释了行政权力，遏制了科层化倾向［11］。

2．教学科研机构一体化设置，实行“学院制”。学院制是指大学以学院为管理中心，学院具有实体性、主体性、自主性特性的大学内部组织结构形式和管理模式，即在学院设置中体现实体性，在学校事务运行中体现主体性，在学院内部管理中体现自主性［12］。我校按照学科导向和产业导向，整合相关二级学院和科研院所资源，设置了院所一体化的二级学院，二级学院数由改革前的17个减少到14个。有学者认为，一所大学的学院数目以10个为宜，最多不超过15个［13］17。据统计，我国10所新建本科院校实体院系(不含公共类院系)平均15个，院系平均学生数1198人(见表1，学院7为我校)。一般来讲大学里的科研院所独立设置。我校二级学院则与科研院所整合设置。将二级学院和科研院所的教学科研队伍、实验(实训)与工程中心、专业图书资料等整合到一起，不仅实现了资源的共享，而且促进了教学与科研更为紧密的结合。

表1 我国10所新建本科院校院系数与规模分析表

3．后勤实行公司运营、学校监控的管理体制。学校设置两个具有法人资格的公司，独立开展后勤经营服务，总务部代表学校以合同为依据对两个公司进行质量监管。后勤实行公司运营，增强了服务的专业性，实现了后勤公司员工与管理队伍的分流。

(四)管理重心下移，建立完善的二级管理体制

目前中国成熟本科院校一般都实行校院系三级管理，美国大学普遍采取校院系三级管理。实行三级管理的多为巨型大学，且按学科门类或学科群设置二级学院。据统计，截止2010年底，新建本科院校在校生规模集中分布在1．1～1．7万人，校均在校生1．4万人左右。与巨型大学实行三级管理不同，新建本科院校规模不大，多按一级学科或二级学科设置学院，实行校院二级管理比较适宜。

1．管理重心下移，二级学院按实体化运作。二级学院作为相对独立的办学实体具有自主协调、自主运行、自主完善等方面的能力，具有相对独立的财务权、人事权和学院内部事务的决策权［13］21。我校已实施的《校院二级管理实施办法(试行)》规定：学校主要通过制订总体规划、发展目标、内部政策、分配办学经费、监督评估和提供服务等手段对二级学院实施管理，二级学院在学校的宏观调控下承担明确的责任和义务，在事业发展、人事管理、财务支配、学科专业建设、教学管理、学生教育管理等方面拥有一定的自主权，成为充满活力的办学主体和责任主体。章程进一步明确并固化有关规定，学校实行校院二级管理体制。二级学院是学校下设的管理机构和办学主体，在学校党委、行政的领导下自主开展教学、科研、管理活动，对本院的工作全面负责，明确规定了二级学院的职责。章程规定：实行分级、分类归口管理的资产管理制度，二级学院自主管理和使用由学校提供的教学、实验、行政用房和设施，管理本院的资产;学校实行“统一领导、集中管理、统筹包干”的财务管理体制，建设资金、运行经费、绩效工资等资金整体划拨，包干使用;章程赋予二级学院相应的责、权、利，明显提升了二级学院主动思考、主动发展的意识，办学活力显著增强。

2．完善二级学院管理体制，建立内部运行机制。章程规定，二级学院实行院长负责制;党政联席会(或院务委员会)是其基本决策形式，有关教学、科研、学科建设及其他重大事项由党政联席会(或院务委员会)讨论和决定;教授会为本学院重大学术事务的决策和咨询机构;实行教职工代表大会制度，保障本院教职工参与学院民主管理和民主监督。

3．建立全覆盖的二级部门考核激励机制。学校实行“目标管理、分类考核、同类同比”的考核激励机制。年初，学校根据上级部门的考核评估要求、学校事业发展规划、学校及各部门的年度工作要点，编制覆盖全校所有二级部门的工作目标指标。目标指标和标准分类设置，体现分类考核的精神。将十大部和教辅部门分为三类，党群类、行政类、教辅部门;根据二级学院偏重学科还是偏重产业，将其分为A、B、C三类，每类4～5个学院。每类分别排名，同类相比。根据考核结果实施二级部门绩效奖励。

通过近10年的探索和实践，重庆文理学院治理结构不断优化，其管理特色得到了国内许多专家的认可，其成果曾获得国家级教学成果二等奖，全国众多高校考察借鉴。学校领导班子的不懈努力得到了上级的充分肯定，2007～2010年，在市级领导班子考核中连续四年获得优秀。但同时也存在一些新建本科院校的共性问题：学术权力与行政权力不平衡，学术组织声音微弱;利益相关者参与决策的机制不完善，专家在决策中发挥作用不够;决策信息支持系统和咨询系统不健全，决策成本高而效率低;内部规章制度制订、修订滞后，执行不到位等，内部治理结构优化需进一步研究和持续进行。

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