多维空间下的美国高等教育政策动力分析

李司东

（复旦大学 高等教育研究所，上海 200433）

引言：美国高等教育的双重性

高等教育的需求在美国仍继续增加，但其作为国家支出的一部分在公共财政中所占比例持续降低。随着个人接受高等教育所获收益的增长，政府意识到高等教育支出可以在其他地方获得资金，而财政花费应聚焦于其他公共需要。因此，政府对于高等教育补贴的公平性和必要性已收到严格审查，如加强问责制度以重塑机构和政府之间的关系。同时，高等教育政策讨论变得更加偏激并具有争议，更加注重高等教育带来的工具性利益，损害了其在第三产业公共投资中所扮演的角色[1]。

高等教育政策开始向支持个人投资的方向转变，这个现象获得了学者和政策制定者广泛的关注：为什么高等教育开支往往与地区和国家的社会需求相背离？为什么在雇主需要更全面工人的背景下，具体职业教育呈上升趋势？这些问题的解答，都必须分清楚政治偏好、政治经济机构以及高等教育政策之间的关系。

最近的学术研究揭示了高等教育政策执行中的政治因素，但关于它如何相关则知之甚少。公众、政府以及政治机构的对高等教育的评价也随时间环境等因素发生着变化[2]。因此，这样的一个问题变得十分关键：政治偏好的分布究竟是如何影响高等教育政策制定呢？高等教育同时提供公共物品和私人物品，因此允许学费来源于多种形式。政府通过调节高等教育的费用，达到在不同收入群体中进行再分配的目的。

同时，政府用于大学的花费也提高了集体福利，这明确地属于公共物品。高等教育的这两个特点在特定的时间可能会变得更加突出。为解决这个问题，可以建立一个模型，将政治竞争的空间模型与驾驭政策相结合，应用于高等教育问题。

一 “中位选民”模型

政治学的空间模型已经成为一代经济学家和政治学家的方法选择，“中位数选民”模型依然是政治经济学家和大量文献的重要理论依据，该模型认为，候选人和政党间的竞争最终使得他们结合中间选民最密切的利益。这个框架的精炼版本已经成功用于解释政治在各种环境下的政策动态，包括财政政策、政策僵局、堕胎以及卫生保健政策。尽管如此，中间选民模型还没有应用与高等教育政策[3]。

中间选民理论来源于理性选择。阿罗不可能定理表明，在任何情况下都不可能从个人偏好次序推导出社会的偏好次序，即当至少有3名候选人和两位选民时，不存在满足阿罗公理的选举规则[4]。或者也可以说是：随着候选人和选民的增加，“程序民主”必将越来越远离“实质民主”。为解决这一难题，20世纪80年代后，人们开始基于不同的政治框架来研究集体选择问题，其中新政府经济学摈弃了政府追求社会福利最大化这一传统理论假设，认为政策的形成是包括政府在内的国内各利益集团博弈的结果，其中中间选民理论是其最常用的方法之一。

中间选民也可以称为代表性选民，他们的偏好恰恰位于所有选民的中间，具有非常强的代表性，因此政府在制定政策时，往往把他们的意愿和需求作为最主要的考虑因素之一，从而将公共部门服务供给纳入新古典分析框架之内。具体而言，中间选民理论的前提条件是个人偏好约束以单峰偏好形式存在。单峰偏好是指每个选民的效用在一维政策空间都存在一个且只存在一个最大值，随着政策变量水平远离该最大值，该选民的效用水平单调递减。如果每个选民都具有单峰偏好，且选民数量是单数，稳定的均衡政策总是存在的，该均衡政策恰恰是中间选民的最优政策选择。

这是因为，假设社会有n个投票人(根据假设n是奇数)，对该n个投票人各自的最优政策偏好水平以左方向，包括中间选民在内的所有右边的[(n-1)/2]+1个选民福利水平都会下降，也就是说超过半数的人将反对此点以左的政策水平；同理，沿中间选民最优政策以右方向，包括中间选民在内的所有左边的[(n-1)/2]+1个选民的福利将下降，也会有超过半数的选民反对该区域内的政策。只有中间选民的最优效用对应的政策水平会稳定地得到超过半数以上选民的支持，故在单峰偏好假设下，按照简单多数投票规则肯定存在一个均衡政策，由于该均衡政策就是中间选民最优选择下的政策水平，因此被称为中间选民理论

下面以税收为例，具体介绍“中位数选民”模型。假设议员们的职责只是讨论应收税率，每一个议员对于税率应收多少都有自己的偏好，这种偏好可能归因于个人意识形态、个人偏好等多种原因的综合作用。如果有一条从0到100的线段，每个议员画上自己的理想点。某议员的理想点是 25%，那么如果实际税率正是 25%，那么他是满意的；如果实际的税率偏离了议员的理想点，比如说20%或30%，议员的不满意程度是相同的，因为偏离理想点的距离是相同的。同理，若税率为15%或 35%，议员将会更加不满意。这种现象在统计学中称为议员有对称单峰值的偏好。接下来，我们通过使用这些理想点，预测议员的投票行为。假设有五个议员有着不同的税率偏好（分别为10%，20%，30%，40%，50%），现时税率为42%。如果方案将税率减为25%，那么三个议员将投赞成票（分别为10%、20%、30%），因为该方案的实际税率更接近他们的理想点。一个“减税联盟”形成，从而通过了该法案。

二 模型的应用

根据空间模型中的行为和偏好假设，普尔和罗森塔尔(2007)[5]应用扩展方法，研究了议员中无党派人士的立场。美国200多年的投票历史表面，大多数问题属于标准左右连续，即对重新分配的冲突已经政府应干预市场的程度。议员通常相互联合以支持或反对某项提案，这意味着，议员更倾向于支持与自己相近的政策。例如，偏向于卫生保健的议员通常投票支持福利支出项目。

如图1，为标准左右连续介质中两个假设的议员分布。左图表示温和派占多数，右图表示极端派占多数，议员们有着较大的分歧。目前，各种分布的政策和政治影响已经成为美国政治学和比较政治经济学的热点问题。

图1.温和情形下与极化情形下议员人数的分布

根据标准左右经济维度作为参考，图2展示了高等教育中政策偏好的假设分布。在最左端，议员可能会支持政府在高等教育的大规模投入，免除学费义务教育等方案。也就是说，政府有责任提供给所有人。相比之下，一个温和派的议员会更多地支持美国公立大学、私立非盈利大学、私人盈利大学并存的局面。在这种情况下，公共财政与私人花费共同承担学生的高等教育费用。最后，是认为高等教育应完全由私人承担的极端观点，认为大学招生应采取竞争措施，实行以成绩为考量的援助计划。这种观点的理论基础来源于经济学中传统的功利主义。

《瓯越语语汇研究》以瓯语为例，论证了建立方言语汇学的必要性和可能性，认为汉语方言语汇学要有中国特色。作者指出：“在印欧语言里，没有与汉语方言中‘语’相应的语言单位”，“因此西方语言学理论和方法不适应汉语方言语汇研究，必须构建有中国特色的方言语汇学，从方法论的角度，探索汉语方言语汇学的研究方法”。这是此书立论的基础，也是此书的核心观点。全书的具体论述都是由此展开的。

一维模型清晰而简洁地表达出议员们是如何选择高等教育政策的，但是，很多情况下会出现不连续的政策。比如说，保守派可能不支持增加高等教育助学金的计划，因为他们不喜欢针对穷人的计划，或者他们认为高等教育应该基于学生的潜力。另外，保守派可能会更倾向于给需要的学生助学金，而不是直接在公立大学上花钱，因为市场机制下资助的高等教育，能比政府提供的公共服务更好。

图2.高等教育政策一维空间的标准左右意识形态

三 高等教育的二维性质：模型的扩展

在实际中，议员还需要考虑法案的其他因素影响，我们继续扩充模型，将另一个维度加入到我们的空间模型。如果议会要对进口物品征收关税，那么我们需要增加“上下”维度与之前分析的“左右维度”相结合，得到一个二维卡迪尔空间，议员的理想点也随之需要税收偏好“左右维度”与关税“上下维度”。这样以来，政策空间最终取决于维度之间的联系，及其如何将更多的议员划分其中。

在高等教育中，需要考虑很多的维度，但大多数的政策偏好都可以归结为“再分配”维度（政策总是牵涉一些资源的转移，从一个群体到另一个群体）。因此，可以设想支持大学公共系统的议员支持学生助学金的花费。相反，认为大学太自由低效的议员则倾向于对优秀学生的进行财政支持。

高等教育领域的政治竞争与其他领域不同，研究者必须同时考虑两个问题维度，“再分配维度”和“公共品维度”。考虑到高等教育同时提供公共物品和私人物品，带来公共利益和个人利益，政策制定者在做出决策和调控的过程中应始终重视这两个维度，分别在政治环境和经济环境中单独考虑。事实上，高等教育领域的经济学家指出，问题的关键在于识别高等教育每个功能中公共和私人分别的成本和收益。

在再分配维度中，有一个通过税收和监管达到资源转移到特定团体目的的过程。再分配的效果取决于整个税收系统以及美国在高等教育上的花费。这个维度也包含了在高等教育领域政策的选择和政府干预。例如，绩效问责制度的建立影响制度的目标和优先级，从而影响花费模式。在公共物品维度，议员们考虑到从纳税人转移到高等教育给整个社会带来的效益，这包括正的外部性以及其他的集体利益。其中有典型的公共物品，比如医学技术突破，以及集体物品，减少收入的不平等和贫困，以及多个国家经济的增长和发展。高等教育带来其他可以感知到的公共效益还有犯罪率减少、健康程度更高、公民素质提高等等。

图3展示了如何使用空间类比来表示两个问题维度。在这里，两个议员可以在相同的水平，用垂直维度来表明政策偏好。在这种情况下，他们同意对高等教育进行财政支持。相对的，他们可能对如何分配资源有不同意见，而这将反映在水平维度。有人可能更喜欢有针对性的再分配政策，具体体现为给予需要的学生以助学金；另一些人则支持对所有的学生减免学费。相比于后者，前者更加靠近于范围的中心。另外，保守党议员可能认为，任何高等教育支出都应该在市场机制监管下发生，但公共资金应该投入到高等教育中。在这种情况下，前者应该划分到右上象限，后者划分到右下象限。

图3.高等教育政策的二维空间

四 进一步分析

通常的假设认为，自由派更倾向于将高等教育花费作为国家预算。或者社会有一个明确的公众舆论和之间的关系，从而影响议员的选择支出和政策，这些有偏好的议员通过各种措施进行了党派斗争。这些研究的结果非常广泛，但没有明显的模式方向或相关性关系。

对于这个实证的策略，有三个限制。首先，政治科学研究表明，由于美国选举机构的性质，公民和议员意识形态偏好会有所偏离。因此，议员的意识形态随政治机构的不同而改变，结果经常偏离中间选民的偏好。第二，自由派和保守派可能出于不同的原因，都会支持更多的支出。自由派认为大学是社会流动的必要条件，但他们也喜欢将高等教育作为资源转移到中产阶级和中高收入的家庭。另外，保守派可能更关注高等教育的经济效益（如国家经济增长，技术竞争力），更愿意把钱花在发展劳动力上，而不是完善福利。最后，高等教育的政治竞争发生在一个多维的政策空间。因此，政治意识形态在决策中会有所不同，这取决于相对突出的再分配与公众良好的维度，受变量如经济条件、选举周期和竞争政策等条件的影响。

如图1所示，政治偏好的分布可以或多或少的极化，可能有更多的议员讨论极端立场问题。在这里，极化描述自由派和保守派分歧的偏离程度。极化的政治偏好也会增加立法僵局和各种消费选择的分歧。根据该模型，高等教育支出主要由两个因素决定。首先，议员们的政治竞争发生在在分配的维度，而高等教育的尺度变得不那么突出。因此，保守派和自由派之间的政策偏好有较少的重叠，从而给妥协留下了较少的空间。第二，高等教育作为公共产品，补贴应该更具有针对性。总之，极化的政治偏好导致一维思维的形成。但是，越来越多的问题是一维思维无法解决的，这就需要多维思维的帮助。多维思维有足够的空间来评估过程中涉及的各种支出决定。Luciana Dar于2012年以加利福尼亚州为例，搜集数据并运用时间序列回归分析，测定了高等教育拨款与党派纷争之间的相关性，其结论支持了多维空间理论[7]。

图4、图5.二维情形下不同极化程度的议员意识偏好差异

图4和图5显示政治极化的意识形态偏好可以表现在高等教育政策空间。图4是一个自由派和保守派有重叠分布的情况，表示一些有类似立场的高等教育问题。图5给出了一种有着高度极化分别的意识形态偏好，即自由派将高等教育支出视为公共利益，但也相信应该把资源转移到低收入人口。保守派在这种情况下认为高等教育的公共花费应该是减小，公共资金应该遵循更加市场化的模式。基于前面的讨论，可以预计，随着政治极化的增加，高等教育财政投入占国家预算将减少。

小 结

本文分析了高等教育部门兼具公共物品性质和私人物品性质，在议员的政治联盟中具有一定的不稳定性，有助于扩大我们对高等教育政策政治动态的理解。另外，党派政治偏好对政策的影响是显著的，影响了高等教育支出的决定，但经常为研究者所忽视，显然，二分变量如党派分歧或多维变量如意识形态等等都不足以完全接受国家高等教育的政治动力学，更多维度的分析仍需要加以考虑。另一方面，我们还须采取更多的努力，以了解各个国家特点与其高等教育政策之间的因果机制。虽然我们现在有全面的框架来帮助我们解决更广泛的模式，但对于变量之间的相互作用仍知之甚少，具体来说，就是这些关系是系统的、线性的或是对称的。在高等教育奖学金应用的背景下，这个框架可以带来一个全新的视角来解释现有的担忧。人力资本积累、效率和问责制度等是当前高等教育政策的热点，“谁支付”、“谁受益”这两个基本问题仍然存在。

[1]Toutkoushian,R.K.An economist’s perspective on the privatization of public higher education[A].In C.C.Morphew & P.D.Eckel(Eds.), Privatizing the public university: Perspectives from across the academy[C].Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press,2009:34-60.

[2]Barrilleaux,C.Holbrook,T.M & Langer.L.Electoral competition, legislative balance, and American welfare policy[J].American Journal of Political Science, 2002,(2):415-427.

[3]Doyle,W.R.Public opinion, partisan identification and higher education policy[J].The Journal of Higher Education, 2007a,78,369-401.

[4]Bhattacharya, J.and D.Lakdawalla.“Does Medicare Benefit the Poor?”[J].Journal of Public Economics 90,2006:277-292.

[5]Poole, K, & Rosenthal, H.Ideology & congress[M].New Brunswick, NJ: Transaction,2007.

[6]Rizzo,M.J.State preferences for higher education spending: A panel data analysis(1977-2001)[A].In R.G.Ehrenberg (Ed.), What’s happening to public higher education?[C].Westport, CT: Praeger,2006:3-36.

[7]Luciana Dar .The Political Dynamics of Higher Education Policy[J].The Journal of Higher Education, November/December ,2012,(6):769-794.