城中村改造的原理及模式研究

◎ 侯景新 任霞

城中村是中国快速城市化过程中的特有现象，在北京、上海和广州等大城市表现得尤为突出。北京的城中村约有300多个，一半以上分布在海淀、朝阳、丰台和石景山四个区；上海市的城中村人口约有350万，占上海总人口的17%，流动人口的50%；广州也不例外。城中村，即城市中的农村，是伴随着城市郊区化、产业分散化及乡村城市化的迅猛发展，为城建用地所包围或纳入城建用地范围的原有农村聚落，是乡村——城市转型不完全的，具有明显二元结构的地域实体。简言之，城中村是指城市建成区或发展用地范围内处于城乡转型中的农民社区，内涵是“市民城市社会中的农民村”①。城中村的形成是多方面原因共同作用的结果：城乡二元体制和政策原因；不同的利益主体——政府、户籍村民和外来人口之间的博弈等。城中村的存在带来了管理问题、环境问题和经济问题，但改造难度很大。因此，研究城中村的改造原理并探寻城中村改造的新模，是一个现实而又有价值的题目。

一、城中村改造的基本原理

在阐述城中村的改造原理前，必须先清楚区位和成本效益分析的概念。区位有两方面的含义：一是指该事物的具体位置；二是指该事物与其他事物的空间关系。前者指的是该事物的绝对位置，后者指的是相对位置。在城中村的改造过程中，相对位置对城中村区位价值的影响远远超过了绝对位置。城中村的区位价值随着城中村区位的变化而变化，城中村区位价值的提升是城中村改造最直接的动力。但只有当城中村改造的收益大于改造的成本时，改造主体才会对城中村着手进行改造。

城中村的形成和问题的凸显，是一个发展的过程。城市发展的过程，就是一个向外不断扩张的过程。在城市的初始扩张中，如图1中的第一阶段，由于乡村居民点的拆迁成本过高，开发者为了节约开发费用，选择跳过居民点的方式，先开发居民点附近的农用地，城市就逐渐包围了农村，形成了城中村。这一阶段城中村的区位价值并不明显，开发主体没有改造的动力，因而城中村形成并不断成长。随着城市的进一步扩张，如图1中的第二阶段，城中村周围的农用地消失殆尽，变成了商业用地和住宅用地，城中村的区位价值提高，促使开发主体对城中村进行改造。

图1 城中村形成示意图

但只有城中村改造的收益明显大于改造成本时，改造主体（政府或开发商）才会着手进行改造。

以时间为自变量（x），以改造成本、和改造收益分别做因变量（y），则我们可构建两个函数。

成本函数：y1=f(x)

收益函数：y2=f(x)

首先是成本函数的截距大于收益函数的截距，即在城中村的初级成长阶段，改造的成本明显高于改造的收益，这就是最初城中村被城市包进去的重要原因。

其次是这两个函数都是上凹的曲线，即随时间推移，成本和收益都呈加速增长的态势。

但两条曲线相比较，在同一时点，收益函数的导数y2′应大于成本函数的导数y1′。其内涵是收益的增长速度要快于成本的增长速度。

这样，两条曲线就会在某一点交叉，其内涵就是此点后，收益就超过成本。于是，城中村改造也就进入政府的议事日程。

这一现象类似城市经济学里的邻里效应。但稍有不同的是，这里有潜在影响因素。那就是城市中各利益主体的地位不同，主动性不同，掌控的信息不同，所以对潜在地价变化的把握有很大的差异。这一情况与西方国家是大不相同的，因西方城市规划公众参与起着非常大的作用；而我们国家的体制不同，发展阶段不同，所以，强势政府的态势是很明显的。政府做城市规划，他们很清楚土地潜在价值的变化，但村民却了解不多，所以，隐性的土地收益便成为城中村改造的巨大动力。

图2 城中村改造成本和收益的动态演化

图3 城市系统中的主体关系

正如图3所示，在城市巨系统中，各利益主体对隐性土地收益的盼知和分配完全是不对等。即政府高高在上，开发商同政府利益紧密相关，而村民则处在被动的弱势地位。随时间推移，政府规划，城中村中显性的区位优势和隐性的区位优势并存。这样，到一定时点，大规模的城中村改造才成为现实。

中国发展高层论坛2013年年会3月24日在北京开幕。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年在会上说：现在的农村土地制度是集体所有制，在集体土地所有制下，农村集体拥有土地，“土地表面上看是农民的唐僧肉，谁都想吃，地产商、地方政府想吃，上级政府想吃，但是主人——农民吃不到。”郑永年分析，“土地产生的利益一直被分配，重新分配，利益分配会产生很多冲突。”经济学家、国务院发展研究中心研究员吴敬琏会上提出：土地征购价格和批租价格存在很大的差距，旧型城镇化整个是由赚取土地差价推动的。“这些年来，大概从这个差价得到的收入有不同的估计，最低的估计30万亿。”

这就是受利益驱动城中村改造的基本原理。但如何改造，这又取决于城中村演化成熟的程度，因此，我们首先需要对城中村进行分类分析。

二、城中村的类型

从图1中可以看到，在城市的扩张中，城中村也经历了一个不断成长的过程。在不同的成长阶段，城中村在相对地理位置、农业用地比例、户籍村民收入来源和户籍人口数量等方面都表现出不同的特征。根据这些特征的不同，将城中村分为三种类型：成熟型城中村、成长型城中村和初生成型城中村。

（一）成熟型城中村

成熟型城中村，如图1中第二阶段的A城中村，是指已经完全没有农业用地，农民脱离了原有的农村生产方式。物业出租收入已经成为户籍村民的主要收入来源，房屋租金收入在户籍村民的总收入中的占比趋于稳定，具有很高区位价值且完全被城市所包围的聚居村落。这类区域实体是当前城市发展的顽疾和主要问题，政府将其改造的欲望十分迫切，同时也是城中村改造研究和实践的焦点。

（二）成长型城中村

成长型城中村，如图1中第二阶段的B城中村，是指正向成熟型城中村转变的聚居村落，它几乎没有农业用地或留有少量的农业用地，农民已经脱离了原有的农村生产方式，种地不再是其主要的收入来源。物业出租收入已成为户籍村民收入的主要来源，且其占比有进一步增加的趋势。相对于成熟型城中村而言，成长型城中村的区位价值较低，它的治理没有那么迫切，治理难度也会相对较低。

（三）初生成型城中村

初生成的城中村是指是指处于城市的边缘，保留了较多的农业用地，农民还未完全脱离农业生产方式，物业租赁是户籍村民收入来源的一部分但不占据主要地位，这里已纳入城建用地但还未开发。

就当前国内的改造情况来看，主要的改造对象无疑是成熟型城中村，而本文将城中村分为三种类型，是因为三种类型的城中村并不是孤立的，而是相互联系的。它们代表的是城中村形成和发展的不同的阶段，而且随城市发展它们是不断转化的。

三、城中村的改造模式

（一）城中村改造的现有经验模式分析

随着城市化的发展，城中村的改造也成为学术界研究的焦点。目前，国内已经有很多关于城中村改造模式的研究。从成熟做法看，珠海模式、广州模式、深圳模式和北京模式等值得总结推广②。

1.珠海模式

珠海城中村改造最主要的问题有如下两个：

一是村民收入来源被切断。因这里相当多村民的经济来源主要来自村里的分红以及出租房屋的租金。所以村民担心，在旧村改造的这段时间他们将失去这两大经济来源。

二是让村民满意的同时，如何又能让开发商有开发动力。

在解决第一个问题上，珠海市政府尽量照顾被拆迁旧村居民方方面面的利益。旧村居民所有合法房屋按建成年份以1:1至1:1.2的面积比例进行补偿。旧村居民的原宅基地证换发房地产权证，成为商品房，直接进入市场进行交易，资产升值；拆迁期间旧村居民的安置费由开发商进行补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地允许免交有关费用纳入统一规划、改造,土地升值的收益由村集体、旧村居民和开发商共同享有。在实际操作中，珠海政府还对合法产权按上述比例补偿的同时，对违建部分也采取了力度较大的补偿措施，因此拆迁受到了村民的欢迎。

而在第二个问题的处理上，珠海市政府巧用市场之手，以较高的预期利润，吸引了开发商参与，政府不花一分钱就对旧村进行了改造。珠海市对房地产开发商的优惠政策是“拆一免二或免三”，即根据旧村的区位及拆迁量，开发商每拆1平方米的房屋建筑面积，可免交2至3平方米建筑面积的地价，并减免相应的消防费等。开发商的开发总量中，1/3用于旧村回迁，另外2/3作商品房经营。对区位较差、拆迁量大的，还允许开发商采取适当提高容积率，增加部分商业性质的建筑面积等办法提高经营收益。

2.广州模式

到2011年底，广州有220多个村落，其中有138个村被列为“城中村”。这138个城中村经济相对比较发达，土地价值较高，人口也很集中。针对这些城中村，政府主要从管理的角度入手改造，即把村落变社区，以村民为主体推动。

目前，广州市所实行的这种村民自主决策实施城中村改造的模式优点很多，不但可以避免传统的政府征地拆迁模式下，政府计划与村民意愿之间的不协调，而且村民自主决策下的改造补偿方案事先能取得绝大多数村民的支持，实施起来也会更加顺利。

广州的城中村改造中的资金由政府支持，村民共筹，有效解决了资金难题，而且管理体制上的城市化较为彻底。不足之处是改造周期长，城市景观改造滞后，村民自行改造难以和城市总体规划协调。

3.武汉模式

武汉“城中村”改造最大特点在于土地出让实行彻底的市场化道路，全部土地以项目捆绑、挂牌底价方式出让。按照“城中村”综合改造政策规定，开发用地与还建用地捆绑成项目后，采取公开供地，其挂牌底价为安置房建设成本和本宗地价之和的1.15倍。其中多出的15%，一方面是让有开发资质的村集体经济组织，在争取自行改造的竞争中处于有利地位，有效保护村集体经济的利益和落实改造资金，另一方面是给前期进入的开发商以适当补偿。即使先期进入的开发商在土地挂牌后最终没能拍到这个地块，也可以获得15%的补偿，同时村集体仍可获得还建安置房的建设资金以及村集体土地的补偿金。

在基础设施配套资金方面，土地出让金、增值收益的60%划转给“城中村”所在的区财政专户储存，专用于“城中村”综合改造中的基础设施建设，例如道路、排水、绿化、供水、燃气、供电、电信、邮政等；40%由市政府统筹用于“城中村”市政基础设施配套建设，真正实现“专款专用”。

按照武汉市“城中村”改造办法，村民身份变为市民之后，将全部进入社保范畴。政策规定，允许村民上溯10年补缴养老金。按以村民平均年龄55岁，武汉市民平均寿命76岁计算，村民只需再交5年保费，政府就将承担他今后20年的生活保障。此外，武汉市还规定，“城中村”村民转居民后，在两年内还享受农村计划生育二胎政策。

政府的这种综合的逐级让利协调使城中村改造颇为顺畅。

另外，北京、深圳由于城市规模较大，故改造模式较复杂。总之，城市越大，城中村越多，城中村改造就越复杂。但从理论上梳理，依城中村分类我们可建立如下的新思路。

四、城中村改造的分类探讨

城中村的形成是一个动态的过程，故改造是系统工程。上文已经根据城中村的成长阶段的不同特征将城中村划分为三种类型：成熟的城中村、成长型的城中村和初生成型城中村，那么再结合城市规模但做一城中村改造的分类探讨。

（一）超大城市成熟型城中村的改造

超大城市成熟型城中村有很高的区位价值，改造非常紧迫，改造的要求也高，因而，政府因该处于主导位置，并需要做好如下几方面工作：一是做好城市规划，引入有实力的开发商；二是组织做好赔偿拆迁工作，补偿额度可大一些，争取一步到位，不留后遗症，最好不让村民回迁。

和平村位于朝阳区双井附近（三环内），是北京市目前面积最大的“城中村”，危旧房面积近17万平方米，是北京市重点防汛、防火地区之一，这一地区已成为北京市城中村改造的“死角”。改变和平村的现状，已成为彻底改善百姓生活条件，向世界展示“新北京、新朝阳”形象的政府督办工程之一。目前朝阳区委、区政府已责成北京市土地整理储备中心朝阳区分中心对和平村实施土地一级开发，区政府专门成立了“和平村拆迁工程领导小组”。考虑到被拆迁百姓的现状，朝阳区委、区政府与北京住总房地产开发有限公司达成协议，将其开发建设的“翠城”经济适用房项目的部分住房，定向出售给和平村符合条件的被拆迁住户。“翠城”方面已承诺为拆迁项目提供部分经济适用房，计划在三年内交付使用。政府将对翠城项目提供一定的便利条件，简化有关手续，加快已预约登记居民入住速度。“翠城”项目位于东四环，是北京市首批19个经济适用住房建设中位置最好的，也是北京市第一个由政府出面协调经济适用住房来安置被拆迁户的项目。小区内学校、银行等配套设施齐全，住宅户型以90平方米以下的中小型为主。朝阳区国土房管局局长刘来祥介绍，此次和平村的拆迁工作将严格按照有关政策法规执行。朝阳区公证处已对土地整理储备中心有关拆迁补偿标准进行了公证，并郑重承诺：如果发生变动，按给拆迁居民造成的实际损失，进行双倍补偿。这样，就实现了村民全部外迁的一步到位。

图4 北京和平村整体外迁翠城

（二）超大城市成长型、初生成型城中村的改造

这类城中村区位价值也很高，且升值速度较快，但需时日，所以，改造不是很紧迫。这样，政府可做一般的宏观规划指导，改造可由开发商和村民去协商。但要处理好如下问题：

一是流动人口的安置。这类城中村流动人口数量与户籍人口数量倒挂的现象严重，流动人口的合理安置也是一个很重要的方面。如果流动人口住房问题得不到解决，会导致流动人口外移，产生更多、更乱的新的城中村。二是完善管理体制和社会保障制度，保证村民的可持续发展。比如提供就业培训和就业指导等。

以被誉为“中国新硅谷”的北京海淀区上地信息产业基地（北京北五环外）为圆心，2公里的距离为半径，在方圆10多平方公里的范围内，鳞次栉比地矗立着中关村软件园、联想集团、百度大厦等著名IT公司，以及一座叫“唐家岭”的村庄。在这个本地人口只有4000人左右的小村里，聚集了5万名以上外来人口，其中有1.7万名是被称为“蚁族”的大学毕业生。2010年，被“蚁族”们昵称为“大唐”的唐家岭拆迁改造工程正式启动，大批“蚁族”不得不重新寻找落脚之处，于是，令城市改造者们意想不到的一幕出现：环境“脏乱差”的城中村在艰难地逐渐消失，而临近村庄则有近乎一半村民却在加紧盖楼准备出租，更大的新“蚁穴”又在悄然形成。有鉴于此，西北旺镇政府表示：在唐家岭的规划中，除农民安置房外，今后还有18.8万平方米的多功能产业用地，其中将建设不少于10万平方米的公租房。

（三）一般城市成熟型城中村的改造

这类城中村的改造也是势在必行。但限于城市规模，改造的要求也不是太高，政府和村民的利益“距离”不是太大，潜在价值的透明度也相对较高。所以，政府、开发商和村民应该很好地协商，只要利益分配相对合理，则改造的进行就会很顺畅。一般来讲，三个主体的定位是：政府要规划政绩；开发商要得利；村民能妥善安置。

南京以区为主体，采取灵活多样的方式，对绕城公路内71个城中村进行改造。据悉：改造城中村，政府不赚一分钱，土地增值全部用于安置农民。而开发则实施大项目带动城中村整体拆迁的战略及就地安置战略。

钟山风景区小卫街村、孝陵卫村、钟灵村等5村，纳入中山陵环境整治，拆迁已经扫尾，将开建博爱园、天地科学园、山北游憩园等公园，拆迁资金由钟山项目公司筹措，农民安置到白水芊城等经适房小区，距城不太远，公交、超市、学校等一应俱全。

管家村改造经适房只规划了6层，底层是商铺，绿化率高达40%。农民人均可补偿面积40平方米，三口之家120平方米，市场价达5000多元/平方米，而卖给农民才2000多元。这样，就地安置，拆迁快，房价增值高，农民不吃亏。城中村改造没有出现任何社会问题。③

（四）一般城市成长型城中村和初生成型城中村的改造

对于这类城中村，因其土地增值还有一个缓慢的过程，所以改造可以以村民主导为主。政府的主要任务是做好城市发展规划，并以基础设施规划作为引导。村民的自主规划限于资金、理念等，一开始，可能档次较低，但地区发展是一个不断滚动的过程。在较长的时间段，发展规划的不断完善会使改造的城中村逐渐能和城市总体规划拟合。

总之，城中村改造是一个非常复杂的系统工程，不管是从城市经济、城市景观的角度，还是从社会治安、城市管理的角度，我们都应该对城中村改造给予一定的重视，也只有理论研究超前，实际工作超前，一个城市才能健康有序地快速发展。

注释：

①闫小培,魏立华,周锐波.快速城市化地区城乡关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例.规划研究.2003(10).

②邓春玉,王悦荣.我国城中村问题研究综述.广东行政学院学报.2008(2).

③参见2006年10月9日《新华日报》。

[1]谢宝富.北京城中村改造新模式——北坞的启示[J].城市开发.2012(04).

[2]冯晓英.论北京“城中村”改造——兼述流动人口聚居区合作治理[J],人口研究.2010(06).

[3]曾学龙,孙林,李慧,李美丽.城中村改造的难点及破解对策——以广州荔枝湾区为例[J].城市问题.2011(02).

[4]石迎军.城中村改造模式研究[J].河南社会科学.2011(01).

[5]邓春玉,王悦荣.我国城中村问题研究综述[J].广东行政学院学报.2008(02).

[6]袁伟.我国城中村改造模式研究[J].华东经济管理.2010(01).