我国粮食补贴绩效评价及对策研究

盛 逖

（中国社会科学院 财经战略研究院，北京100045）

现阶段我国粮食补贴政策体系包括收入型补贴、生产型补贴和保障型补贴三种。其中，收入型补贴包括粮食直补和农资综合补贴，可以直接增加农民收入，降低生产成本上升的不利影响。而生产型补贴包括良种补贴和农机具购置补贴，可以鼓励农民采用新技术、种植新品种以提高生产效率，增加收入。保障型补贴包括最低收购价和农作物保险，最低收购价是国家宏观调控粮食市场价格的最直接政策工具，低费率的农作物保险则极大减轻了突发自然灾害给种粮户带来的风险损失，两者均为农民的种粮收入提供了重要制度保障。深入研究和准确定量评价现阶段我国粮食直补、农资综合补贴等粮食补贴政策的绩效，并加以完善，对保障粮食安全、稳定粮食价格、提高农民收入等均具有重要的理论价值和现实意义。

一、文献回顾

Frase定量分析了价格支持政策对农民生产决策的影响，认为农民的风险规避偏好越高，越愿意执行保价政策［1］。Harry de Gorter等认为美国农业补贴计划能有效增加农产品产量［2］。Kathrin Happe等运用空间动态模型来分析德国不同模式的直接补贴效果，研究显示按照种植面积制定的直补政策对农业竞争力、农业结构优化和农民收入缺乏显著促进作用，应采用种植面积和产量的混合补贴政策［3］。从现有文献看，国外学者主要运用一般均衡分析和局部均衡分析、动态规划模型、计量模型等方法定量研究特定地区的粮食补贴政策对产量和农民收入的激励效应，认为粮食补贴政策能够有效促进粮食生产，但在提高农民收入的效果上存在不同观点。

国内学者对分省粮食补贴政策效果的定量评价仅局限于对粮食直补的效果进行分析评价。张照新、梁伟锋等研究了安徽、河南等粮食主产区粮食补贴制度改革的经验和问题，并提出了有针对性的建议［4］［5］。马爱慧、李成贵认为，借鉴欧美经验，我国需建立一个由直接补贴（固定补贴）、价格支持（不固定补贴）和生产补贴等构成的完善的粮食补贴政策体系［6］［7］。但是，在我国现行粮食价格补贴政策体系中，相对于农资综合补贴，粮食直补的金额占比小，仅分析粮食直补资金的效果，不能完整和充分反映整个粮食补贴政策的实施绩效，代表性不强。如2012年我国粮食补贴总金额达到1 642亿元，其中农资综合直补1 071亿元，是粮食直补金额的7．09倍，大幅超过粮食直补，而且逐年快速增加。所以，对粮食补贴政策绩效的全面评价应该包括农资综合直补和粮食直补等全部补贴资金。但由于分省良种补贴和农机具购置补贴数据难以获得，最低收购价尚未发生实际作用，农作物保险则规模较小且分省实际补贴金额数据也难以获得，而2012年我国农资综合直补和粮食直补占全部粮食补贴的比重高达74．42%，具有充分的代表性。

同时，国内学者基本上都直接使用农民人均纯收入作为重要的产出指标之一，但是统计年鉴中，农民人均纯收入分为家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入四种，而工资性收入和财产性收入与粮食补贴关系不大，使用家庭经营收入与转移性收入之和作为产出指标，能更有针对性和更准确地评价粮食补贴政策的效果。另外，实际使用按出售商品粮补贴标准作为投入指标的文献也很少见。

因此，本文选择粮食直补金额与农资综合直补金额之和、亩均补贴金额、按出售商品粮补贴金额三个投入指标，选择粮食产量和农民人均收入（经营收入和转移性收入之和）两个产出指标，以更全面和准确地评价现行粮食补贴政策的实施效果。

二、分析框架与实证模型

（一）粮食补贴的综合技术效率、纯技术效率与规模效率理论界定

综合技术效率是指粮食补贴资金规模和标准结构既定条件下，粮食产量和农民人均经营收入与转移收入之和与理论最优值的比值，等于规模效率和纯技术效率的乘积。综合技术效率值等于1，说明此时处于规模报酬不变的最适宜状态，对粮食产量和农民收入的提升效率也最佳，达到了最优的补贴政策效果。规模效率是指在给定粮食补贴政策体系下，反映补贴规模与粮食生产规模和农民收入水平的匹配度。规模效率值等于1，说明此时的补贴资金规模处于规模收益不变的最适宜状态，规模有效。如果规模效率值小于1，则反映在既定的技术水平上，补贴规模不合理，存在规模递增或者递减的可能，未达到最优规模。纯技术效率考察的是粮食补贴标准（包括按面积和按出售商品粮）能否与粮食补贴目标相匹配，即提高补贴标准能否提高粮食生产效率和更大幅度提升农民收入。

（二）实证模型说明

Charmes和Cooper等于1978年提出基于数据包络分析方法（DEA）的CCR模型，该模型假定规模报酬不变，直接使用多项输入指标和输出指标构建非参数模型，利用线性规划评价同类型决策单元的相对效率高低。Banker等则假定规模报酬可变，将CCR模型发展为BCC模型，即综合技术效率（CCR）＝ 规模效率（BCC）＊ 纯技术效率（BCC），可以更准确地考察决策单元的相对效率。

其中，X与Y表示全部决策单元的投入矩阵和产出矩阵集合，S＋和S－为松弛变量。对λ没有其他约束条件时，它是规模不变的CCR模型；而增加凸集约束条件，使得单位矩阵Inλ＝1，则变成规模收益可变的BCC模型。θ值表示决策单元i的相对效率值，0＜θ≤1，它反映该决策单元的技术水平、经营管理能力等综合效率。如果θ＝1，且S＋＝S－＝0，称该单元为DEA有效，即其投入产出效率相对其他决策单元处于最优状态。如果θ＝1，但S＋≠0或S－≠0，称为DEA弱有效，表明存在投入冗余或产出不足。如果，θ＜1，表明存在1－θ的效率损失，称为DEA无效，既需提升技术效率，还须调整规模结构。

（三）投入产出指标选择及数据说明

根据上文分析，本文选择粮食直补金额与农资综合直补金额之和、亩均补贴金额、按出售商品粮补贴金额三个投入指标，选择粮食产量和农民人均收入（包括经营收入和转移性收入之和）两个产出指标，进行粮食补贴效率计算，投入指标和产出指标的数值见表1。各省粮食补贴数据来源于财政部网站、各省政府主管部门网站，经计算整理而得。粮食种植面积和粮食产量数据来源于《国家统计局发布关于2011年粮食产量数据的公告》。亩均补贴标准＝粮食补贴金额／粮食种植面积，按出售商品粮补贴标准＝粮食补贴金额／农民出售粮食数量，农民出售粮食数量＝农村居民家庭人均出售数量＊农村人口数量，数据来源于《中国统计年鉴》（2012）。由于缺少浙江、福建、广西和贵州的数据，所以样本数为27个省份。

表1 2011年我国分省粮食生产补贴投入和产出情况

三、实证分析结果

（一）规模效率分析

如表2所示，2011年，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、西藏和新疆共10个省份规模效率处于DEA有效状态，说明这些省份的粮食补贴投入规模合理，处于规模收益不变的最优状态。其余省份中除山西、上海、海南、青海和宁夏之外，其他12个省份粮食补贴规模效率均超过0．9，全部省份的规模效率整体平均值达0．924，说明现阶段我国绝大多数省份的粮食补贴规模与其粮食产量和农民收入接近最优匹配状态。同时，上海和海南的规模效率均低于0．4，不仅与DEA有效值相距甚远，且与全国平均水平差距较大，表明我国现阶段各省之间的规模效率仍存在很大差距。再从规模收益状态看，吉林、山东等10省处于规模收益不变状态，山西、四川、云南三省处于规模递增状态，应进一步增加粮食补贴规模以提高粮食生产效率和农民收入水平。而河北、江苏等14个省份处于规模报酬递减状态，需要减少投入冗余。因此，总体而言现阶段我国粮食补贴的规模效率已经较为接近DEA有效状态，但省际之间差距较大，亟须加以改进和完善。

表2 2011年各省粮食补贴效率值

（二）纯技术效率分析

2011年，全部省份的纯技术效率平均值达0．887，天津、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、西藏和新疆共11个省份纯技术效率处于DEA有效状态，说明这些省份粮食补贴标准与粮食生产效率和农民增收处于最优匹配结构，对粮食产量和农民人均收入的提升效率最佳。其余16省中，北京、上海、江苏、湖南等八省的纯技术效率值高于0．8，而甘肃、青海等八省的纯技术效率则低于0．8，其中甘肃最低只有0．595。因此，总体而言，现阶段我国粮食补贴的纯技术效率提高较快，但各省之间粮食补贴的纯技术效率存在很大差距，效率不高的省份进一步优化提升的任务仍较繁重。

（三）综合技术效率分析

当规模效率和纯技术效率同时处于DEA有效状态时，综合技术效率才能达到生产有效前沿。2011年，全部省份的综合技术效率平均值为0．822，天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、湖北、西藏和新疆共10个省份的综合技术效率达到DEA有效状态，说明这些省份粮食补贴政策的作用发挥较为充分，粮食补贴政策目标的实现程度较高。山西省处于DEA弱有效状态，其纯技术效率处于DEA有效，同时处于规模收益递增状态，说明需要进一步提高粮食补贴规模，以提高规模效率，从而达到整体DEA有效。

而河北、安徽、广东、海南、重庆、四川、陕西、青海、宁夏等16省处于DEA无效状态。其中，江苏、湖南、重庆的综合技术效率值分别为0．961、0．919、0．893，均高于全国平均水平，其纯技术效率值和规模效率值也均高于全国平均水平，接近DEA有效状态。由于三省均处于规模收益递减状态，可以通过调整投入规模和优化结构从而较快地达到整体DEA有效。

江西、广东、四川和云南四省的综合技术效率值也均高于0．822的全国平均水平，这四省的一个共同特征是规模效率值均高于0．95，很接近DEA有效，而纯技术效率值距0．887的全国平均水平相差不大，应更加注重通过调整优化补贴标准来达到整体DEA有效。北京、河北、安徽、陕西和甘肃五省的规模效率值高于全国平均水平，但由于纯技术效率较大低于全国平均值，所以导致综合技术效率低于平均水平。特别是甘肃省纯技术效率只有0．595，是各省中的最低值，这意味着在产出不变下，存在40．5%的投入冗余。上海的纯技术效率为0．942，接近DEA有效，但规模效率低，仅有0．418，导致综合技术效率大幅低于全国平均水平，仅高于海南省，而且处于规模递减状态，需要调整投入规模来提高效率。海南、青海、宁夏三省无论是纯技术效率、规模效率还是综合技术效率均大幅低于全国平均水平，三省也均处于规模递减状态，需要同时从调整投入规模和优化标贴标准来改进效率。

（四）粮食主产区粮食补贴效率分析

我国粮食主产区主要包括辽宁、吉林、内蒙古、山东、河南、湖北、江西、湖南、四川、江苏、安徽、黑龙江和河北共13个省份。2011年，13个粮食主产省规模效率平均值为0．987，纯技术效率平均值为0．936，综合技术效率平均值为0．925，均高于全国平均水平。其中，内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南和湖北七省的综合技术效率达到DEA有效状态。而安徽、河北在提升纯技术效率上需要下大力气，以不断夯实我国粮食安全基础。

四、完善我国粮食补贴政策的建议

现阶段，我国粮食补贴政策除了存在补贴绩效省际差距大的问题之外，还面临以下需要重视的问题，如粮食直补标准不高且目标指向性不强，对生产的鼓励效应降低；农资综合直补等补贴高速增长，但受财政收入增速下降的影响，未来继续高速增长的可持续能力不足；种子化肥、农机等生产成本快速上升，抵消粮食补贴收益、弱化惠农政策效果的问题凸显；农业保险覆盖面窄，最低收购价格确定机制需要增强科学性等，均亟须采取有针对性的政策措施加以完善，以有效提高农民收入、稳定粮价和保障国家粮食安全。

（一）加快粮食直补政策由“普惠型”向“生产激励型”转变

目前，我国粮食直补并没有合理的确定标准，主要是根据财政支付能力确定的，而不是根据补贴需要来确定预算，我国的粮食直补实际上已经变成了一种不与价格、产量挂钩的普惠型纯固定补贴，粮食直补的激励效果不断下降。因此，要扭转粮食直补的激励效果日益下降的局面，就必须对粮食直补的发放标准和方式进行调整，使其不仅符合农民增收的政策目的，也能达到鼓励粮食生产、提高粮食产量的政策效果。

根据直补政策目的向“生产激励型”转变的调整需要，粮食直补应该分成两部分，即固定补贴和售粮补贴。其中，固定补贴仍与前期的面积挂钩，而不与当期的产量和价格挂钩，也不管市场上粮价的高低，都通过银行账户直接支付给农民。售粮补贴，政府根据当前经济发展状况、人均收入水平、物价等因素制定售粮补贴率（元／吨），然后根据每年每户农民出售粮食的数量乘以售粮补贴率得出售粮补贴金额并支付给农民。售粮补贴率并非一成不变，而应以3年为一个周期进行相应调整。固定补贴可以保持目前的补贴水平不变，通过增加售粮补贴可以补贴真正从事粮食生产的农户，使其增加收入得到实惠，政策效果也不断增强，但可能会使财政补贴数额增加较快，加重财政负担。为了合理节约财政补贴资金，可以把2012年直接补贴金额乘以90%的折扣系数后作为固定补贴进行发放，虽然看起来补贴水平下降，但是实际种粮户的利益并没有受损，固定补贴损失可由售粮补贴部分完全弥补，还有富余。这样不仅财政补贴资金增加不多，还会收到很好的粮食生产激励效果。同时，加快制定颁布《农业补贴条例》等法律法规，使得对农民的粮食补贴法律化、制度化，稳定种粮户的合理预期，提高其生产积极性。

（二）尽快实行农资综合补贴金额与农业生产资料价格指数波动相挂钩

2006年以来，我国农资综合补贴高速增长，2012年比2006年增加7．925倍，年均算术增长率高达132%。但是，2012年，我国财政收入较上年增长12．8%，增速出现了较大回落，未来在财政收入平稳增长的条件下，继续农资综合补贴高速增长困难很大。而且，受欧美金融危机的影响，有色金属等大宗商品价格高位回落态势明显，农业生产资料价格未来继续大幅上涨的可能性不大。因此，应该在2013年的补贴基数上，从2014年开始，将每年农资综合补贴金额与农业生产资料价格指数相挂钩，如果价格指数下跌，保持补贴金额不变；如果价格指数上涨，补贴金额同比例增加，即跟涨不跟跌。

（三）合理稳定农业生产资料价格，有利于减轻农资补贴和农机具补贴支出压力

随着我国农业现代化程度的不断提高，农业生产资料在种植成本中的比重越来越高。化肥、农药、农机具等价格的过快上涨，不断侵蚀粮食生产利润，弱化惠农政策效果的问题凸显。同时，为弥补农民生产成本上涨，也迫使政府用于农资综合补贴和农机具购置补贴的支出金额增长过快，增加财政负担。

当前应做好以下主要工作：一是完善农业生产资料价格监测制度。密切关注农资市场的价格动态和供求状况以及生产经营成本变化，加强对农业生产资料价格走势的研究和预测，提高价格预警的准确性和及时性。引导农民根据市场行情变动情况，合理购买农业生产资料，科学安排生产和自主经营，不断提升经济效益。二是积极落实国家对农用生产资料企业的税收、物流等优惠政策，鼓励其扩大生产，以降低农业生产资料价格，降低种粮成本，保护农民的种粮积极性。三是完善国家农用生产资料储备制度。农资价格淡季较低，可以加大采购数量扩张国家农资储备规模，以抑制淡旺季之间的农资价格剧烈波动。第四是根据《国家发展改革委关于开展全国化肥价格和涉农收费专项检查的通知》等文件规定，加强对农资市场经营和价格行为的管理力度，加强对农机械、农药等农资企业价格法规执行情况的监督检查，从快从重打击各种价格欺诈、以次充好、制假贩假、囤积哄抬物价的价格违法行为，有效稳定农资市场供需和价格，保障农民的利益。

（四）继续完善良种补贴、最低收购价和农作物保险制度

首先，按照市场化原则，充分发挥良种补贴对优质品种的推广作用，实现两者的高效结合，提高良种普及率，不断增加粮食产量。其次，可以通过期货市场发现最低收购价的均衡价格，并根据国内物价的变动情况进行相应调整，不断完善最低收购价政策。最后，针对我国农业保险存在商业化运作较难、认知程度较低、产品设计不完善等问题，应加快建立健全政策性农业保险制度，在国家财政的支持下，推行统一管理、规范操作、政府补贴、商业化运作的模式，在山东和河南等粮食主产区特别是种粮大户和主要农场加快普及种粮保险，提高农业保险赔付标准，扩大农业保险范围，使农业保险逐步走上规模化、商业化运作的道路。

［1］Fraser R．W．Price Support Effects on EC Producers［J］．Journal of Agricultural Economics，1991，42（l）：1—11．

［2］Harry de Gorter，Eric Fisher．The Dynamic Effects of Agricultural Subsidies in the United States［J］．Journal of Agricultural and Resource Economics，1993，18（2）：147—159．

［3］Happe K，Balmann A．Structural，Efficiency and Income Effects of Direct Payments［C］／／Proceedings of the 25th International Conference of Agricultural Economists（IAAE）．Siidafrika，2003．

［4］张照新，欧阳海洪，张秋霞．安徽、河南等部分粮食主产区补贴方式改革的做法、效果、问题及政策建议［J］．管理世界，2003，（5）：60—66．

［5］梁伟锋，王艳秀．日美农业贸易保护的特点、绩效比较及其启示［J］．经济与管理，2011，（3）：89—92．

［6］马爱慧，张安录．农业补贴政策效果评价与优化［J］．华中农业大学学报（社会科学版），2012，（3）：33—37．

［7］李成贵．粮食直接补贴不能代替价格支持——欧盟、美国的经验及中国的选择［J］．中国农村经济，2004，（8）：54—57．