税收征管模式的创新与完善

刘新明

所谓税收征管模式，是指国家及其税务机关，依照税收法律法规实施税收征管过程中，在税收征管组织机构、税收征管形式和税收征管方法等方面所采取的规范形式和结合方式，具体表现为税务征收、管理、检查等组合形式。

一、我国税收征管模式的演进及不足

完善的税收征管模式是提高税收征管效率的重要保障。理想状态下，纳税人都应当依法申报纳税，未依法申报缴纳的部分称之为“税收差额”。它直接反映了税收征管的效率和状态。根据国际货币基金组织专家对国际税收征管改革实践的分析，按“税收差额”的大小，可将各国税收征管效率分为市场经济成熟国家的四类和经济转型类。其中经济转型类国家的税收差额很大，其税收征管在经济转轨过程中才逐步加强，我国即属于此类。有关学者研究表明，保守地估计，我国税收差额在25%以上。可见我们当前不断推进和深化的税收征管改革任重而道远。

从各国实践看，税收征管模式总是随着经济体制改革和税收制度变革而相应变化的。建国以来，我国的税收征管模式由“保姆式”、“分离式”发展到今天的模式（先称之为“初步综合式”）。从1950年到1990年的40年里，我国采取的征管模式的特点可以概括为“一员进厂，各税统管，集征、管、查于一身”，税收专管员相当于税务保姆。

1987年至1990年我国选择在部分省区试点新模式。经过总结经验教训，于1990年9月召开全国征管工作会议，提出了新的征管模式，即征收、管理、稽查三分离或征收（管）、检（管）查两分离和纳税人主动申报纳税的新征管模式。可以称之为“分离式”。

1997年至2003年，开始推行30个字的现代化税收征管模式，即“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”。为解决“淡化责任、疏于管理”的问题，2003年在30字模式的基础上又补充了“强化管理”4个字，形成了当前的34字模式。

上述几种税收征管模式的实行都是与当时所处的经济环境、税制结构、征管对象状况、国家和政府的主要任务相适应的，对于履行税收职能、促进经济发展、提高征管质效、优化税收环境等发挥了积极的作用。尤其是34字模式，在一定程度上吸取了西方发达国家税收征管模式的特点，顺应了市场经济不断深化的实际，作用更加明显。

现行税收征管模式的不足在实践中主要表现在：一是尽管把优化服务作为一项基础工作来抓，但实际中往往肆意扩大纳税服务的范围和方式。对纳税服务认识不清、服务方式方法单一，尤其是重形式轻实质等问题较普遍，没有正确地把纳税服务融入到税收执法和日常管理中，甚至一定程度上忽视了税收执法的刚性。二是以计算机网络为依托让税务部门将推进硬件建设当做任务来完成，忽视了其背后的流程再造和管理创新。现代化的税收征管是以信息技术的应用为重要支撑的，计算机网络是在管理创新过程中的一种技术手段。一定程度的本末倒置，使信息技术设备功能得不到充分应用、脱离实际情况，反而增加了税收征管成本。三是集中征收容易简单理解为征收机构的收缩，尚不适合国情。我国目前经济社会发展区域差距较大，纳税人的思想理念、现实条件千差万别，在较发达的城市还无法真正做到税款的集中征收，在广大的中西部地区、山区、农村等地区，更是难以做到。四是重点稽查容易让人产生“严打”的错觉。这种错觉直接带来要求基层把40%左右的力量配备在稽查，削弱了日常管理这一最基础领域的力量；同时要求每年稽查收入要占税收收入总量的一定比例，类似于前些年给派出所下达罚款任务。而“人机结合”的主要选案来源因计算机监控的有限，导致稽查工作陷入被动。作为最后守关把口的稽查工作，在一定程度上偏离了正常轨道。

二、当前税收征管模式的走势和社会管理的启示

（一）当前税收征管模式的发展趋势

1、市场经济发达国家现行税收征管模式主要体现为“三化”：一是信息化。有完整统一的信息化网络，实现了数据的集中处理。如美国国内收入署共有4个广域网、1182个区域网，仅声讯网每年处理电话2亿次左右，大量的图像及表格由图像识别处理系统及时处理。几乎所有的税务工作人员每天都要依赖税收管理信息系统工作。税务机关与纳税人以及其他个人和组织之间构建了快捷的税收信息通道。德国纳税人、税务机关和中介机构几乎都通过网络处理涉税事宜。会计（税务）师信息数据处理中心与税务信息处理中心联网，每月通过计算机处理上百万件的个人收入所得税纳税申报。澳大利亚70%以上纳税人使用电子申报，税务局管理信息系统与海关、银行等部门联网，可随时调阅所需资料。二是社会化。在政府的监管下，普遍借助大量社会中介机构、纳税人协会、税收服务志愿者组织等市场主体和非政府组织来承担征纳关系中大量的事务性、服务性工作，尤其是普遍实行税务代理制。如美国大约有40%的申报表是发给律师、会计师等代理申报人的。在德国大多数纳税人委托职业会计（税务）师进行纳税申报。日本有85%以上的企业通过税理士（税务代理人员）办理纳税事宜。三是法治化。美、德、法等国家均制定了法律位阶仅次于宪法的《税收基本法》，将事关全局的重大税收问题以法律形式固定下来，同时以法律规范确立了完整高效的税收执法管理体系。一切税务事宜均严格依法进行，普遍重视税收稽查工作，对涉税违法行为实行重处。如俄罗斯、日本、德国、法国、意大利等不少国家成立了税务警察机构，加大了对税务违法行为的打击力度。

2、市场经济发达国家税收征管模式新趋势主要体现为“三个管理”：一是税收战略管理。随着公共管理改革的深化，战略管理引起大多数尤其是发达国家政府的高度重视，税收战略管理由此逐步走上历史舞台，以指导税务部门提高适应新形势的能力、提升行政效率。二是税收风险管理。除税务风险防范与化解逐步制度化外，开始尝试建立税务部门与纳税人、税务中介之间的增强型关系，不断提高风险管理的前瞻性、精准性、有效性。三是税收专业化管理。选择重点税源行业建立相应的行业税务管理机构，实施税收专业化管理。如在税务系统内部分别成立大企业管理机构、中小企业管理机构，深化纳税评估。征管机构设置趋于专业化和扁平化，税务人力资源走向集约化。通过上述举措进一步提高征管质效，逐步实现征税成本最小化，税收环境最优化。

（二）社会管理对税收征管模式变革的启示

社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。构建社会主义和谐社会对社会管理提出的要求是:探索社会主义初级阶段社会管理的基本规律;制定社会管理的基本方针、法律法规和政策;明确社会管理的主体;合理配置社会发展资源,实现经济和社会的协调发展以及社会质量的全面提高。在实施过程中要求建立综合决策机制、鼓励社会组织和民众广泛参与，做好基础性工作，优化社会资源配置，强化政府的服务职能。可见，社会管理工作应该具有基础性、综合性、公共性、法治服务性、广泛参与性等特点。税收征管模式是社会管理在税收征管领域的具体体现，适应新形势下社会管理的新要求，是创新和完善税收征管模式应有之义。

近来，武汉市经济技术开发区地税局组织相关干部积极开展“纳税人评地税”活动。辖区50户纳税人围绕税法宣传、涉税事项办理及纳税服务等方面征集了40余份建议和意见。 （图/文：市地办）

三、创新完善现行税收征管模式的建议

当前税收征管模式的创新与完善应当在借鉴国际先进经验的同时，立足我国经济社会发展现状和趋势，充分吸收社会管理的精髓，上升到战略管理高度，以最低成本、最高质效、最优环境为指引，立足法治化、信息化、社会化。要着重把握好三个方向：

1、从收入管理型走向执法服务型。我国税收征管模式逐步优化，但是始终没有摆脱“以税收收入为中心”的桎梏，不论是机构设置、综合绩效考核还是具体税收征管工作，收入管理型特征比较明显。在这一背景下，采用行政手段按照“基数+增幅”下达收入计划，税务部门以征收税款、完成任务为主要目标。普遍出现重收入轻管理服务、收过头税（寅吃卯粮、引税、借税）、“余税不收”（为减轻次年增幅压力控制税收规模和增幅）等乱象，偏离了现代化税收征管模式的发展要求。税收成本没有得到足够重视、纳税遵从是被动而非主动、税收诚信度较低。经过多年的探索，当下我国税收征管模式已具备选择执法服务型的方向的条件，可采取如下方法：一是完善税收法律体系。在《宪法》中增加税收章节，制定《税收基本法》，将税收征管工作系统地用法律形式固定下来，赋予征纳双方平等法律地位，使税收征管过程成为税务部门履行税收征管职责与纳税人履行纳税义务的统一过程。二是结合诚信社会建设，实行综合性分类管理。按照纳税人诚信度、规模、产业性质等分类，开展有区别的管理和有针对性的服务，以信息技术为支撑、诚信纳税需求为导向，夯实基础、规范流程，引导税务部门与纳税人的税法遵从由被动走向主动。三是实行税收收入指导性计划与税收征管质效相结合的考核机制。要逐步淡化“收入中心论”影响，最终树立体现税收成本最小、征管质效最高、社会效益最佳的治税理念。四是提升税务稽查层级，严肃涉税违法行为查处。实行税务稽查部门分片设立，直属省级税务部门和税务总局稽查局双重管理，赋予税务稽查部门一定的刑事侦办权。加大处罚力度，对涉税违法者（无论是征纳双方还是社会中介）严查重处。

2、从税务主导型走向社会协作型。一是鼓励和支持社会中介机构成长壮大。积极引导税务师事务所、会计师事务所、律师事务所等机构参与到纳税申报、税收辅导、税务鉴证等领域中来，鼓励成立纳税人协会、税收志愿者协会等民间组织开展税收宣传、税务维权等活动。二是统一税收管理信息系统，与银行、海关、保险、工商、税务中介等联网。全国所有涉税事宜逐步进入系统，个人以身份证号码、法人以法人代表身份证号码为唯一税务识别码。税收征管、税务代理等均在统一系统内的相应模块中进行。三是建立第三方参与的税务风险评估机制。邀请第三方参与征纳双方的税务风险评估，促进征纳双方和涉税中介机构的风险管理，服务相关资源调配。

3、从多层均衡性走向扁平固基型。按照经济区域和职能需要设置税务机构，改变按照行政区划均衡设置管理层级和全职能局的做法，突出巩固基层管理服务工作。一是推行多元集中征收。条件成熟的地方或者重点税源可以实行以省为单位的分片集中申报征收，条件不具备的地方可以实行设立多个征收点，或委托相应的税务机关受理申报征收。二是以省为单位设立税收信息处理中心，可以分片设立税收信息处理服务站作为派出机构。建设统一的税收管理信息系统，集中财力和技术力量，全面提升税收管理信息系统的安全保障水平和层级。三是撤销市、县级全职能局，成立相应的管理局。其中市级管理局作为省级全职能局的派出机构，主要负责人事、财务、政风行风等行政管理和受省局委托的政策管理。根据当前实际，县级管理局作为税收管理服务的重点加强建设，在人、财、物上给予倾斜，其承担的职能主要有深化税收宣传、规范基础管理、严格执行税收政策、广泛开展纳税评估辅导，致力于调动各方力量优化税收服务、构建诚信税收环境。

鉴于此，建议建立适应新形势的税收征管模式应体现为：“以信息技术为支撑，以申报纳税为基础，多元化集中征收，社会化优质服务，分类管理，严格稽查”。