信访工作对政府的合法性冲击

张宜文

摘要：信访作为政府与民众间互为沟通的一项重要渠道，承担着维护社会秩序、保障公平正义和实现民主政治的重大职责。然而信访工作中存在的一些问题包括工作机制的问题、压力型体制下信访的困境以及信访内卷化的弊端给政府的合法性带来了不小的冲击，为了保证人民群众对政府的持续信任，完善信访工作机制，建设“回应型”政权等势在必行，最终建立一个让人民群众满意的政府。

关键词：信访；政府合法性；冲击

2011年年初，新华社旗下的《国际先驱导报》的一组题为“请让我来相信你”文章开题写道：“我们曾经对一切都充满信任，对领袖、对革命、对资本主义的必将灭亡和共产主义的光明未来……但我们现在却似乎什么都不信——不相信地方政府的表态，不相信媒体的报道，不相信身边人——尤其，‘政府说什么都加以怀疑，这已经成为多数人的习惯”。也就是说，现在政府的工作中存在着明显的信任危机，而这样的信任危机会直接冲击政府的合法性。信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，在当前社会矛盾尖锐、法制不健全的情况下有不可替代的作用，然而现实生活中信访制度存在着诸多问题，这些问题无疑会削弱政府的合法性，如何做好信访工作维护政府的权威和公民信任是当前信访工作的主要任务之一。

一、信访工作的实质意义以及政府合法性分析

首先信访权并非法律上的术语，在《宪法》、法律和法规当中都没有信访权的概念。但无论官方还是学界都普遍承认公民享有信访权。在官方的文献中，2005年4月国务院新闻办公室在其发布的《2004年中国人权事业的进展》白皮书中指出：“国家重视通过信访渠道依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利。”此即我们一般所谓的信访权。信访权就其内容而言，乃是来源于现行《宪法》第41条所规定的批评权、建议权、申诉权、控告权和检举权，故信访权在权利位阶上属于公民基本权利，受宪法保障。从比较法的角度，信访权的内容更接近于我国民国时的各部宪法性文件以及国外宪法所普遍确认的“请愿权”。在宪法理论上，请愿权乃是一种公法上的请求权，公民可以就公共政策、环境保护、公共安全等事涉特殊群体乃至于公共利益事项向有关国家机关表达意见、提出希望，请求国家机关为或不为某种行为。

综观信访工作的具体内容，其实质意义在于维护社会的稳定和公平正义。因为按照人们对现代政府的理解，公共权力来源于维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，作为其载体的政府是为社会公众所有的，政府存在的目的与合法性就在于维护与保障人民的权利。正如哈贝马斯所指出的：“国家是‘公共权力机关。它之所以具有公共性，是因为它肩负着为全体公民谋幸福这样一种使命”。因此，政府的权力运用应秉持“以人为本”的权利本位理念。由此也决定了，与以效率价值为导向的市场制度不同，政府终极的价值目标应当是公平正义。政府不仅要为人们表达公平正义的渴望提供广阔的渠道.而且要为在社会生活中实现公平正义而努力。在公平正义理念指引下的公共性，就是要有效地增进和公平地分配社会公共利益。

从另一种角度来看，政府的合法性在于公民的政治认同，当你信任这个政府，当这个政府确实为民办实事，担负起维护有序社会责任的时候，政府的合法性就得以巩固了。《领导文萃》曾对福建省的一些官员和百姓进行问卷调查。调查结果显示：52.2%的民众选择“信访途径”，在诸选项中位居榜首。其次是“行政复议、行政诉讼等法律途径解决”，比例为32.5%。另外，还有10.8%的民众选择“走后门、找关系”。仅有4.5%的民众选择“向人大代表反映情况，寻求解决”。也就是说，人民群众仍然还是信任我们的政府，那么究竟为何民众对于中央政府的信心依然高居不下？有两种可能的解释：一方面，通过访问进京上访者，他发现信任具有弹性，原本最可能对中央政府失去希望的人却能够牢牢把持住最后的期待：另一方面，通过2011年进行的一项地方性调查，他指出普通民众对中央政府的信任程度可能在调查数据中被高估。民众对于政府的信任是中国政府合法性的重要来源，即使只是部分丧失民众信任，也将对政府的管治能力产生严重影响。

二、信访工作中存在的问题对政府合法性的冲击

（一）信访工作机制存在的主要问题

1.信访模式和机制不能完全适应新要求。长期以来，我国信访工作模式是被动地接受处理信访事项，将工作重点放在已经出现的问题上.而这种被民众戏称为“救火队”式的工

作模式和机制远远不能适应当今风险社会发展的需要，也不能完全适应经济社会转型的需要，更不能适应党的“惩防并举、注重预防”等反腐倡廉方针。

2.信访事必躬亲导致信访无序。信访人常常为了信访问题，事必躬亲，“群众动腿，干部动嘴”，但是难以找对有关部门、难以表达信访诉求，结果导致“信访小问题、信访大紊乱”的不良局面，盲目上访、无序上访、越级上访、重复上访现象比较严重。

3.信访机构之间缺乏协调机制，难以招架信访洪峰。面对日新月异的信访潮，原有信访机构要么玩“信访皮球”，对本应受理的信访案件一推了之，将问题踢向其他部门：要么玩“信访旅行”——当信访案件从地方到中央和上级机构后，除了少数被有关领导亲自过问外，大多数转移到信访人的属地党委或政府，而后者对信访案件往往采取拖延、推诿的做法。

（二）压力型体制下信访的困境

当前中国的信访制度存在的问题，都与压力体制有关。中央通过责任追究制自上而下施压，导致的是压力的转移，不是压力的消解，而且压力最终还是转移到中央。中央对地方施加压力，本意或许是促使包括县政府在内的地方政府切实为上访民众解决问题、主持正义。维稳型压力体制的存在，使得国家将信访压力转移至基层。这固然可以暂时缓解中央信访困境，但是，却将基层信访置于民众高度期待与政治高层高度压力的夹缝之中。而基层信访却因其功能有限性而无法承受其重。概言之，基层信访功能有限性与压力型体制处于高度紧张关系之中。这构成了当前基层信访的主要困境。

（三）信访治理内卷化

信访治理内卷化，意指国家在信访治理工作上的资源投入大量增加，基础设施建设不断加强，但信访治理的既有逻辑依然在延续和强化，陷入“越维稳越不稳”怪圈之中。这一概念意在呈现当前信访治理中资源投入增加而效益并未提高的悖论现象。在这样的信访治理模式中，社会稳定的获得是以大量的资源投入为基础的，同时又是以复制越来越多的谋利型上访者为代价的。

（四）政府合法性所受到的冲击

信访工作中存在问题无疑给政府带来了信任危机和合法性危机。政府因社会公共需要而建立了自己的合法性基础，而社会公共需要决定了现代政府应当是责任政府。政府有责任满足社会公共需要，社会公共需要决定了政府的责任范围，也决定了政府的职能、活动范围与活动方式。这样，对政府的权力与责任的关系应当如此理解才合乎逻辑：政府因承担责任而拥有权力，而不是因为有权力才负相应的责任。政府承担着各种职责，为保证这些职责的完成，才授予政府以相应的职权，并赋予其各种管理手段。离开了为满足社会共需要而形成的政府之责，政府的权力及其相应的管理手段也就失去了存在的依据。

三、做好信访工作维护政府合法性

（一）健全信访工作的制度机制

要建立信访工作预警机制，完善信访代理表达机制，健全信访制约协调机制。传统信访工作机制必须加以改变，要将工作重心从事后处理转移到事前排查化解上来。同时还要畅通信访人的诉求渠道，建立其与其他有关部门的权力约束与协调机制，努力形成解决信访问题的合力。要逐步建立与政治民主化进程相适应的人大对信访的监督制度。明确监督制度的重点地区、重点时期、重要信访件，要围绕是否按规定和要求予以受理，是否按规定的办理期限办结信访事项，是否按规定将办理结果进行了反馈，是否按规定程序办理信访事项，是否存在推诿、敷衍、拖延等问题，信访处理意见是否落实到位等，进行严格督查。

（二）建设“回应型”政权

回应型政权的核心特征在于与民意的互动，而互动绝不仅是简单的民众参与。当下热议的农村“参与式发展”固然前景可期，但现阶段农民的参与能力不强，参与的制度渠道还不畅通，国家所提倡的有序参与尚无法达成。因而，宜提倡政权的“责任伦理”，即“必须说明其行为的预期结果，考虑多种多样的利益和相互抗衡的价值。”在做出涉关民众利益的决策时，政权应在其自身评估的基础上，要向民众阐明其符合公共利益。另外要推进学习型政府组织建设，提高公务人员的素质。政府回应能力的高低在一定程度上取决于政府公务人员素质的高低，公务员的高素质是政府高效回应社会的基本保障，因而，提高公务员素质，建立一支优秀、廉洁、精干、勤政的公务员队伍，是提升政府回应能力重要措施之一。

（三）构建橄榄型信访结构

橄榄型信访结构是指解决某地重大难缠信访问题的数量以省辖市信访机构为中心向上下两级信访机构逐级递减的信访机构构建模式。这种结构模式紧扣信访这一中国特色的民意表达与利益救济的特点，彰显国家与省级信访机构的宏观监控职能，强化并突出省辖市信访机构在处理地方重大难缠的信访问题上的地位，既可以有效地解决信访问题，维护民众利益，又可以避免现行中央与地方“头重脚轻”的信访结构引发大量的越级访与进京访现象.避免地方权责不一致难以问责的现象.避免乡镇政府与县政府的“信访事件的制造者”与“信访事件的解决者”的双重角色的弊端。这种模式的构建路径分层次而进行，首先建立各省辖市大信访机构，突出其解难的主体地位，其次优化中央与省信访机构，彰显其宏观监控职能，再重新定位乡镇信访机构，增设信访数量弹性预警线，最后调适县级信访机构，准确定位信访第一站。

（四）将群众满意作为句号

信访制度较诉讼制度更重视实体性的公正，只有在程序性公正的前提下，维护公民的合理权益，才能实现权利救济的功效。在诉讼制度中，对案件或纠纷进行处理时依据环环相扣、紧密相依的程序来办理的，关注更多的是案件办理中程序上的正确与否，是否依据法律规定进行具体的调查、审理行为，是对案件或问题进行程序上的重新审查和办理，而信访制度作为权利救济的有效补充，可以在合法不合理的现象中对当事人进行适当的补偿或权益救济，所注重的是实体性公正。在现实的信访工作机制中，信访机构工作人员往往根据信访条例或处理办法对信访事项进行简单的审查处理，并未对当事人的实际情况进行更深一步的了解，使信访制度实体性公正的优势得不到充分的发挥，依旧存在重程序性公正、轻实体性公正的现象。如在蒙受经济损失后又无法通过正当的法律渠道获得补偿，从程序上看当事人是获得了法律公正的判决，但在实际情况中并未得到应有的赔偿，从而引发实体性公正的缺失产生的上访行为。因此，做让群众满意的信访工作，实现公平正义，才能确保人民大众对政府的持续信任，进而维护政府的外部合法性。