基于系统产权理论的我国传媒产权制度变革研究

习艳群

(中国传媒大学经济与管理学院，北京100024)

1 引言

当前，我国传媒业(本文的传媒业主要是指传统的大众传播媒介产业，包括广播、报纸、电视、图书等产业，不包括互联网、移动电视、手机电视等新兴传媒业。)正在进行建国以来最为深刻的体制改革。其中，传媒产权制度的变革是我国传媒业体制创新的关键突破口。如何在保留传媒业喉舌功能的前提下，对我国传媒业的产权制度进行市场化的变革，是摆在政府和传媒主体面前的一道亟待解决的难题。本文以系统经济学及其产权理论为主要理论工具，以系统化的视角，全面地剖析当前我国传媒产权制度所处的系统环境，并从理论上为我国传媒产权制度的变革提供思路。

2 我国传媒产权制度演变概述

传媒产权制度是指围绕传媒的有形资产和无形资产，在一定的社会主体之间进行权责分配的制度体系。新中国成立以来，我国传媒产权制度几经演变，才形成了当前的格局。

2.1 当前我国传媒产权制度的整体概况

我国传媒体制具有很强的“外生性”，是在全面模仿和学习前苏联的传媒体制的基础上建立起来的。前苏联的所有传媒资源都收归国有，由国家统一经营，并在国有的前提下，将传媒资源按照行政级别划分为中央级、州、边疆区、城市等层次的传媒机构，形成传媒网络［6］。

在对前苏联模仿的传媒模式模仿的基础上，我国基本上也形成了以国有产权为主的一元传媒产权模式。在我国，传媒的主权基本上属于国家，各类传媒单位在诞生之初就被定性为事业单位，是国家行政机构的一部分，履行事业单位的职能。以国家这个产权主体为中心，传媒产权中的使用权被分给不同级别的传媒主体，形成了中央级、省(直辖市)级、市级、区县级的多层次传媒结构。这些传媒主体充当着党和人民的喉舌，在不同的层面上承担舆论导向功能，维护社会的稳定和发展。在传媒国有、多层次经营结构前提下，传媒的管理机构呈现出了错综复杂的关系。广播、电视、电影属于国家广电总局管理，传统的书、刊、报等纸质传媒属于国家新闻出版总署管理，网络、手机等新兴的传媒(虽然本文的传媒不涉及新兴传媒，但对新兴传媒分属多个部门管理也能从侧面体现出当前我国传媒业管理机构的混乱)属于文化部、出版总署和国务院新闻办公室共同管理。上述主管部门只负责传媒业日常行政的管理，传媒部门的人事任命等事宜，则由中央宣传部门统一管理。

2.2 我国传媒产权制度变迁过程的阶段划分

系统经济学的制度一般理论按照制度的成因和实施机制，将制度分为了自组织制度和层级型制度。根据这一理论，以新中国的成立为起点，我国传媒产权制度的变迁可划分为三个阶段:

第一阶段:1949年至1977年，传媒产权制度为单一国有而稳定的层级型制度。这一阶段，我国按照前苏联的媒介制度模式，建立了单一的国有传媒产权制度。在计划经济的控制下，传媒单位被定性为财政拨款的事业单位，它的创办和发展资金全部由财政部统一审批和分配，它的全部收入和支出都纳入政府的管理预算。这一阶段，传媒业基本属于无法可依的境地。作为事业单位，对传媒的管理主要是国家政府部门通过行政手段，如下达行政命令、发布规范性文件的形式进行。根据系统经济学理论，层级型经济制度就是通过高层次经济系统或者政府为低层次经济系统直接设定的制度安排，并监督其实施，因此，可以说，这一阶段，传媒的产权制度处于单一、稳定的国有产权制度阶段，属于层级性制度为主的阶段。

第二阶段:1978年至2001年，自组织的传媒产权制度成为主导，单一的国有传媒产权制度开始松动。自组织的传媒产权制度是指由多个传媒主体通过对传媒产权制度制度边界的利用进行实践行为，从而无形中推动传媒产权制度变迁，形成新的传媒产权制度。在1978年，《人民日报》等8家报社在财政部的批准下实施“事业单位，企业化管理”，标志着我国传媒单一的国有产权制度开始松动，虽然所有权还是属于国家，但占有权、使用权、收益权等权利开始分散到不同的主体。这一阶段，许多传媒主体通过在市场上实践，引导和推动着我国传媒产权制度朝着多元化的方向变革。如1999年，湖南电广传媒将经营性资产剥离上市，当时，我国没有任何规章制度允许国有传媒资本上市，但实践证明，湖南电广传媒的上市行为能较好地推动传媒产业的发展，符合传媒业的市场化的发展方向。直到2004年2月，国家广电总局根据传媒产业的发展现状，发布了《关于促进广播影视产业发展的意见》，其中才首次明令提出“在确保控股的前提下，允许国内社会资本进入电台、电视台等国有传媒主体，条件成熟的广播电视节目生产营销企业经批准可以上市融资”，同时还“允许各类所有制机构作为经营主体进入除新闻宣传外的广播电视节目制作业，允许境外有实力有影响的影视制作机构、境内国有电视节目制作单位合资组建由中方控股的节目制作公司”。这一个文件的出台可以被认为是政府推行传媒产权多元化变革的一个开端。反过来审视湖南电广传媒的上市行为，便是传媒产权制度的一次自组织变迁。

第三个阶段为2002年至今，传媒产权制度的层级性变迁和自组织变迁共同作用，传媒产权制度多元化开始凸显。这一阶段，政府已经充分肯定了传媒业的经济功能，并开始大力发展和挖掘其经济效益，先后出台了许多推动传媒产业发展的政策，放宽了传媒业的投融资管理，为传媒业的规模化发展提供了制度环境，对传媒产权制度进行着渐进式的改革。2004年底和2005年初，国家统计局先后发布了《文化及相关产业分类》和《文化及相关产业分类指标体系》两个政策性文件，标志着我国传媒业正式被纳入国家产业政策系统，成为我国产业政策系统的重要组成部分［7］。与此同时，传媒主体为了更好地参与市场竞争，也在不断地通过市场实践来改革当前的传媒产权制度，它们的实践行为导致的自组织产权制度变迁和政府的层级型产权制度变迁一起，推动着我国传媒产权制度朝着多元化的方向改革，传媒产权制度在这一阶段的多元化趋势已经非常明晰。

3 我国传媒产权制度的现状

通过对我国传媒产权制度的演变阶段划分可知，新中国成立后，我国传媒产权制度处于不断的变化和发展过程当中。当前我国传媒产权制度主要表现为以下现状:

3.1 以国有产权为主但权力分散

昝廷全(2001)根据经济系统的层次性和资源位理论提出了资源位的层级结构。根据资源位和产权之间的对应关系以及资源位的层级结构推导出产权的层级结构:个人产权、家庭产权、企业产权、区域产权、国家产权和全球产权(人类产权)等。笔者将这种多层次的产权层级结构称为产权的外部层次，而将每个产权包含的(对资源位的)所有权、(对资源位的)占有权、(对资源位的)使用权、(对资源位的)收益权、(对资源位的)处置权等一组权利束称为产权的内部结构。

以国有产权为主是指在传媒产权的外部层次上，我国传媒产权主要属于国家这个层次的经济系统，而权力分散则强调在产权的内部结构上，主要是指所有权、占有权、使用权、收益权和处置权的分散。我国传媒产权中的所有权归国有的同时，传媒产权的权利却分散在多个不同的层级系统。以广电业的产权权利分布为例。从新中国诞生之初到现在，我国广播电视业布局基本是应特定的历史需求而形成的。目前来看，中国广播电视业的布局基本上是与行政区划相对应的。1999年，国家广播电视总局提出了地(市)县职能机构转变、有线无线合并、网台分离的决策，同时以省级广播电视机构为主的广播电视集团化进程也拉开帷幕。在这样的基础上形成了中央、省、市三级办电视，中央和省 (区、市)两级管理的局面，具有浓厚的行政和计划体制色彩。相应的，广播电视业的产权权利也分布在这几级传媒主体身上，国家实际上只拥有所有权和部分收益权、处置权，而占有权、支配权、收益权则被这中央、省、市等几级传媒主体实际占有。广播电视业的产权制度及产权内部结构能充分代表我国传媒产权制度的整体面貌。

3.2 产权主体呈多元化趋势

近年来，国家相继出台一系列关于鼓励民营资本、外资以独资、合资等方式进入允许的传媒领域的政策，这些政策带来的直接变化就是有大量非国有资本主体以各种方式进入了传媒业领域，它们或多或少的拥有了传媒的占有权、使用权、收益权，甚至有少许资本主体拥有了传媒的部分所有权，我国传媒产权主体多元化的趋势凸显。

以《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》(国发［2005］10号)和《文化产业振兴规划》(2009年9月26日出台，简称《振兴规划》)这两部政策为例。

《若干决定》对非公有资本进入文化产业，分成了鼓励、限制和禁止三种情况，有很强的导向性;明确鼓励和支持民营资本进入，并在股权比例和相关领域等方面对民营企业进一步放宽。鼓励和支持民营资本参与一些领域的国有文化单位股份制改造，对于民营资本所占股份作了限制，对于不允许民营资本进入的新闻媒体和新闻宣传业务等领域，也作出明确规定。《振兴规划》降低准入门槛，“允许进入”的界定更加明确，根据文化产业不同类别，通过独资、合资、合作等多种途径，积极吸收社会资本和外资进入政策允许的文化产业领域，参与国有文化企业的股份制改造，形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

虽然从法律角度来说，我国以传媒媒体为主体的传媒产权依然只属于国家，但实际上，各类非国有的市场主体以资金注入等方式进入传媒领域，已经掌握了传媒产权的部分权力，有的甚至掌握了传媒业资产的部分所有权。传媒产权制度正朝着产权多元化的方向渐进式变革。

3.3 产权主体在制度边界上尝试变革

制度边界理论告诉我们，任何制度都存在制度边界。对于受制度约束的行为主体来讲，发现和研究制度边界可以更好地利用制度边界以促进经济增长。从制度变迁的角度上来说，制度边界被利用得越多、越合理，越能加快制度体系的创新和完善。

在我国传媒体制变革的这几十年历程中，传媒产权制度的制度边界实际上已经被各种市场主体发现和利用。实践证明，正是因为这些市场主体对传媒产权制度的制度边界利用，才使得我国传媒产权制度在发展的过程中不断发现问题、解决问题，致使传媒产权制度在不断整合和改良中，实现了渐进式的变革。

从我国法律对传媒事业单位的定性来看，传媒是完全属于国家所有，它的产权只属于国家。但非国有资本主体进入传媒业后，它们也在不同程度上拥有了除所有权以外的部分权利，形成了法律上的传媒产权和现实传媒产权的不一致。在这几十年的发展中，非国有资本主体慢慢获取了传媒的部分收益权、占有权、使用权，甚至是部分所有权和处置权。虽然这些现实的传媒产权形式一直还没有全部得到法律和制度的认可，但是，它们确实存在过，并且现在依然存在着。它们的实践行为推动着传媒产权制度朝着多元化的方向变革，如通过传媒主体的市场实践中，将经营性资产剥离注册公司、上市吸引非国有资本注入等行为都逐步得到了政策和制度的认可。

值得说明的是，我国目前仍然没有专门针对传媒产权制度的正式法律出台。当前，对于传媒产权的界定方式是一些法规和行政政策，它的法律刚性和强制性不足，条文不明晰，缺乏稳定性和必要的处罚措施，实施起来容易变通［9］，这也给制度边界的产生留下了巨大的空间。

3.4 层级型产权制度变迁缓步进行

产权理论表明，政府是制度变迁的重要主体，当对产权的界定要耗费相当高的谈判成本时，或者当前产权制度明显与市场现状不相符时，政府可以通过强制性制度变迁的手段进行产权制度的变革，在法律上清楚地界定资产的所有权和收益权等产权形式，并提供保护，从而提供一种基础的制度安排来降低交易成本，实现社会价值的最大化。在系统经济学里，通过这种方式制定的制度就是层级型制度。

1978年，国家财政部批准了包括人民日报社在内的8家在京报报社实行事业单位企业化管理的财政体制，提倡报社开展经营创收活动，实行财政包干的形式。随后，“事业单位企业化管理”的管理模式逐步推广到了出版业、电视业，这种“混合型”的体制模式成为我国媒介制度变迁的第一次重大突破。自此，我国传媒业逐步开展了适度的自主经营、弥补政府财政支持不足的产业化经营。近年来，国家就传媒业的经济成分、产权制度、管理模式、市场体系建设等诸多方面相继出台近百部政策和法规，对传媒产业的市场行为进行宏观控制，如放宽了传媒产业的投融资管制，为传媒产业的规模化、集约化经营提供了制度环境，资本可以进入传媒的经营部分等，足以见其对传媒体制改革的重视程度。

当前，政府清楚地认识到传媒业的经济属性和经济功能，并且也深知传媒产业在未来国际空间中的战略意义，已经开始思考如何在不影响传媒“喉舌”功能的前提下，进行传媒产权制度的改革。我国传媒产权制度经历了从严格控制到逐步放松的过程，但是目前在法律上，传媒所有制的国有性质不变。另外，值得明确的是，当前复杂的国际形势和市场经济形势下，谨慎地对传媒产权制度进行渐进式变革是必须的，逐步放开传媒的产权与我国国情相适应，变化的市场经济会引导政府制定出符合发展规律的、科学的层级性制度，只是尚需时日。

4 我国传媒产权制度存在的问题

总体来说，我国传媒产权制度的变革滞后于我国传媒业的现实发展需求，已经成为我国传媒业发展的一个重要障碍。通过总结和分析，当前的传媒产权制度存在诸多的问题。

4.1 传媒产权“过度国有化”

在对已有的研究我国传媒产权制度文献进行总结时发现，多数研究者认为我国传媒产权的主体不清晰。这一点与系统产权理论的观点不符，昝廷全认为在我国传统产权制度中，产权的主体是非常清晰的，国有资产归国家所有，这一点无论是在法律上，还是在经济运行过程中都没有任何模糊和不清晰的地方［1］。系统经济产权理论认为，导致经济系统效率低下的不是因为产权的不清晰，而是因为产权清晰得不合理。一是产权安排的层次不合理，二是产权的不完备。具体一点来讲就是，把本来应该清晰到个人的产权没有清晰到个人，而是安排到了其它层次的经济系统，或者说，把本来不该安排给国家的产权安排给了国家这个经济系统，这个现象就称为“过度国有化”。

当前，我国传媒产权制度就存在这样的问题。一是传媒产权层次以国有产权为主，过于单一。这种传媒产权大部分属于国家的现状，属于传媒产权的“过度国有化”。这种安排的层次不合理传媒产权制度，把本该属于企业或个人的传媒产权安排到了国家这个层次，使得传媒产权没有发挥应有的资源配置作用，导致了传媒在市场运行过程中，产生负外部性、高交易费用和寻租等行为。二是传媒产权不完备。产权的完备性主要强调的是产权的内层结构，即所有权、占有权、使用权、收益权和处置权这一组权利束的合理分配。在我国，传媒产权的所有权虽然在名义上属于国家，实际上，国家并不完整的享有使用权、收益权等，而且在使用权的分配上，实行多头管理，导致传媒产权制度的实施成本比较高，影响了传媒业的经济效益。

产权层次的多元化和合理化是最基本的产权制度安排。只有允许产权层次多元化，才能带动资源位在不同层级的经济系统里合理流动，也才有可能进行产权交易。传媒产权的“过度国有化”已经成为我国传媒产业的做大做强最大阻力，是我国传媒产权制度改革亟待解决的问题。

4.2 国有传媒产权主体虚置

根据我国的传媒产权制度，国家作为产权的所有者和出资人的地位是明确不可动摇的，然而在现实发展中，由于没有建立合理的委托代理制度和法人治理结构，国家作为产权所有者和出资人的经济权益被长期虚置，没有任何组织和机构明确地代表国家这个出资人的利益，也没有任何制度保障国家这个传媒所有者参与国有传媒的利润再分配。这种现状造成了国有资产的无形流失、传媒业内部管理的混乱以及传媒主体经营效率低下等问题。

同时，我国现行传媒管理存在多头管理的问题，即同一个国有资产的所有权职能分别由不同的政府机构(如宣传部、新闻出版总署、广电局、财政部、人事部、劳动部等)行使，每个机构只承担部分职能，但都不对传媒经营的整体结果负责。这种多头管理存在多种弊端，其中最重要的一条就是，传媒单位在市场运行过程中，受到多重的行政干涉。与此同时，传媒的管理层即使造成传媒单位的资产流失，也不必为其承担责任，其可利用政府行政上的超强控制推脱责任，将经营性亏损推脱为政策性亏损，由此转嫁自身的风险［8］。

4.3 产权层次之间资源位流通不畅

传媒业的发展需要多方面的资源位支撑，然而当前，我国传媒业仍然实施严格的市场准入和审批机制固化的产权模式，这一模式，严格阻碍了不同层次产权主体之间的资源位流通。

产权的资源配置功能是指产权安排，也指产权结构驱动资源配置状态的改变或影响资源配置的调节。以资本这个传媒产业做大做强最关键的资源位为例，由于传媒业的高投资回报率，许多非国有资本的市场主体都想进入传媒业。然后，由于我国传媒产业政策的不完备和不稳定性，审慎的社会资本不敢贸然进入传媒产业。即使非国有资本主体进入了传媒产业，其也只能获得一定期限的使用权与收益权，不能获得相应的实际占有权和国家认可的传媒所有权。鉴于对资本风险的估算，许多投资传媒业的社会资本主体都不敢下巨资投入，使传媒业的资本资源位流通受到影响。

从当前传媒经营者的角度来说，由于其经营的传媒的产权是属于国家的，传媒所控制的资产是国有性质的。因此，未经国有资产管理部门的授权，传媒经营者对传媒业的资源位不具有任何处置权，也不能对传媒资产进行买卖、抵押、置换等。另外，传媒经营者在吸收社会资本进入传媒业时也不拥有决定权，不能根据市场环境及时作出战略调整。

资本这个资源位只是传媒产业资源位的其中一种，但它能代表当前我国传媒业内资源位流通的普遍现状。由于传媒产权过度国有化导致的不同层次产权主体之间的资源位流通不畅现象，在传媒业已经是一个普遍性的问题。

4.4 产权制度自组织变迁受阻

我国传媒业产权制度变革的总体目标是“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。在一个成熟的市场体系内，制度的变迁应该以自组织制度为主，层级型制度为辅。然而，现实的情况是，我国传媒产权制度的变革仍然是以政府调控的层级型制度为主，自组织制度的变革阻力巨大。

近年来，国家相继出台一些关于民营资本、外资以独资、合资等方式进入允许的文化产业领域的政策，但国家禁止非公有资本、民营资本、外资进入新闻编辑业务和出版领域，禁止它们从事新闻机构、报刊出版、新闻网站经营。总体来说，虽然产权政策有松动的趋势，但整体呈现“放的少，抓的多”的形势，我国传媒产权制度的变革依然主要是通过政府的政策调控来推动产权制度改革缓步前进。市场化的传媒主体正在尝试在制度边界上进行自组织的传媒产权制度变革，但是由于我国传媒政策和法规的壁垒森严，这类自组织的变革依然处于小规模状态，对我国传媒产权制度的整体变革的作用较为微弱。

不过总的说来，我国传媒产权制度这种以层级型为主、自组织为辅的制度变革方式与我国当前的国情比较符合，在当前复杂的国际情势和国际市场环境中，在没有找到合适的传媒产权制度，即既能保证传媒的喉舌功能，又能充分的发挥传媒的产业功能的产权制度之前，不应该轻易地传媒产权制度变革的进行松绑。但与此同时，应该鼓励自组织的制度变迁模式，毕竟，传媒主体因为发展传媒业的需求而产生对产权制度变革的诉求，是符合社会主义市场经济发展规律的。

5 我国传媒产权制度变革的思路

我国传媒体制变革到了不得不面对体制变革中最根本的问题，即传媒产权制度变革的时候。如何进行传媒产权制度的变革，是政府和广大传媒主体当前需要共同解决的问题。在系统时代背景下，对传媒的产权结构及制度的创新，是一个“摸着石头过河”的探索过程。

5.1 构建多层次的传媒产权结构

从我国传媒产权制度的外部层次来看，当前我国传媒产权的层次主要以国家产权为主，其它层次的产权相对缺乏。这种过于单一的传媒产权外部层次使得传媒业中的诸多市场化交易受阻，使得交易成本增加，特别是制度成本的增加，阻碍了传媒产业功能的最大限度发挥。从传媒企业的内部结构来看，当前传媒企业内部存在的管办部分、多头管理、事业和产业交叉管理等现象十分普遍。本节将就传媒产权的外部层次单一和传媒企业内部结构混乱提出相应的变革理念和变革方向。

5.1.1 传媒产权外部层次多元

传媒业作为一个集诸多子产业于一体(广播业、电视业、报纸业等)、承担多项功能(经济功能、政治功能、文化功能)、联通多个组织(传媒管理部门、传媒主体以及相关关联组织等)、跨越区域(国内、国外)的复杂结构体系，其产权结构唯有实现多元化，才能有效地发挥其产业的功能。因此，根据传媒产权主体与传媒资源位之间的关系，以及传媒资源位的层级结构，结合当前我国传媒业及全球传媒业的现实情况，本文将传媒产权的外部层次主要分为三个层级:个人传媒产权、企业传媒产权、和国家传媒产权，用图1表示:

图1 传媒产权层级图

个人传媒产权对应的是个人经济系统，也是经济系统的最小单位。个人传媒产权实现的载体在现实的传媒领域表现为自媒体。通俗地说，自媒体主要是指单个普通大众通过数字化、电子化等手段，向不特定的群体或特定的群体传递信息。如在网上个人主页(博客、微博等)上发表文章、制作个人原创音频、视频、拍摄突发新闻现场图片等。这些通过自媒体形式产生的传媒作品，一旦进入市场，就变为了传媒产品，个人就拥有了对这些作品的产权，从而产生了个人传媒产权。

企业传媒产权对应的是传媒企业经济系统，这个层次的经济系统也是传媒产业大系统的最主要构成部分。正因为传媒企业是传媒产业的最主要组成部分，因此，传媒企业主体产权清晰对传媒产业的发展具有十分重要的作用。如果传媒企业的产权界定不清晰，其权、责利就不会清晰，这样将导致传媒企业无法以完整独立的市场主体身份参与市场竞争。值得注意的是，理论上来说，按照经济系统的层次，在企业传媒产权和国家传媒产权两个层次之间，还应该有区域传媒产权。但笔者认为，传媒产品作为精神产品，其市场的界限一般不以地域的分界来划分。区域传媒产权的概念目前主要是与我国的行政区划相吻合，如地市台、省台等，但实际上，这些以区域和行政级别来界定的传媒主体行使的主要是传媒产权中经营权，即使用权，其所有权依然属于国家。因此，在我国，区域传媒产权是一个伪概念。因为从市场经济的角度来说，不管是以地域划分来组建的传媒单位，还是以资本来组建传媒单位，它们都必须以传媒企业的身份去参与市场竞争，而所谓的省级、市级从本质意义上来说，代表的只是传媒企业规模的大小。健全的市场经济市场里只有身份平等的传媒企业竞争主体，而不存在以行政级别划分的不同等级的行政机构。

国家传媒产权主体从广义上来说，也属于参与传媒市场竞争的传媒企业主体，但由于其代表的是大众的公共利益，不以盈利为目的，因此，可将其归并为我国传媒市场中的第三类传媒产权主体。国家传媒产权对应的是国家经济系统，国家通过对传媒产权的占有来满足其宣传意识形态、维护社会稳定、保证人民公共利益等需求。

由于历史原因，当前我国传媒产权的层次以国家传媒产权为主，作为传媒市场主体的企业传媒产权严重缺乏。笔者认为，虽然当前完善和发展企业传媒产权层次所面临的制度障碍依然十分巨大，政治风险性也善待考证。但是，丰富和完善我国传媒产权的多元层级结构，建立多层次的产权独立、完整的传媒主体，是我国传媒产权制度变革的大方向，也是我国传媒产业要真正实现市场化发展必须解决的问题。产权结构层次分明，主体清晰，才能彻底根治当前我国传媒业事业属性和产业属性混淆不清的问题，也只有在这种前提下，我国传媒体制才能实行符合市场经济的整体变革。在传媒产权层次多元、产权主体清晰的前提下，我国传媒的运营和管理体制的整体框架可做如下设计，如图2:

图2 产权层次多元下的传媒运营管理体制框架图

如图所示，在传媒产权层次实现多元的前提下，法律将成为监督和管理传媒业的最高准则。政府成立专门的监管部门负责对传媒公共资源的分配以及传媒舆论导向的监督和控制。在此情况下，传媒市场的传媒主体可以分为两个部分，一部分是国家产权或集体产权下的公共传媒主体，负责保障大众的公共利益，满足国家的政治需求等，而另一部分是完全商业性质的传媒主体，它的产权属于某个具体的传媒企业或者个人，完成按照市场经济的规则运营，但它需要接受政府监管部门的监督和宏观管理。

5.1.2 传媒企业产权内部结构清晰

在传媒产权外部层次清晰的前提下，单个传媒主体的产权内部结构是否合理就显得十分的重要。合理的内部产权结构会给传媒主体的运营带来更高的市场收入。从本质上来说，传媒企业内部产权结构的构建就是如何对产权的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权进行分配的问题。本文认为，现代企业制度是构建合理的传媒企业内部产权结构的制度基础。现代企业制度的代表性企业制度是公司制，公司制企业的主要形式是有限责任公司和股份有限公司，其中股份制是较为理想的传媒企业模式。股份制的好处包括:一、能在政策允许的范围内吸收大量的业外资本，解决传媒企业进行规模扩张时所需要的资金需求;二是股份制能通过扩大传媒资金来源来丰富传媒企业的经营产品和项目，从而优化传媒资源的配置，分散传媒企业的资产经营风险;三是能够在企业内部建立和健全法人治理结构和委托代理制，使得传媒企业的所有权和经营权相分离，较好地解决了对经营者的激励约束问题，避免当前我国传媒主体单位出现的管办不分、产权主体缺位、经营者不承担资产流失责任等现象。股份制传媒企业的内部法人治理结构如图3。

图3 股份制传媒企业的内部法人治理结构图

其中，各股东享有传媒企业产权中的所有权、收益权，董事会行使处置权，监事会行使监督权，经理层行使占有权和使用权。董事会与经理层之间是委托代理关系，董事会是委托方，经理层是代理方。董事会和经理层都承担有限责任，他们之间权责分明，各司其职。反观当前我国组建的诸多事业性质的传媒集团在组建董事会时，多数情况是集团公司的高层领导与总台领导交叉任职，总台的党委书记和台长分别兼任集团公司的党委书记和董事长、总裁，导致决策层和经营管理层缺失相互制约的机制，容易造成经营决策失误，并且由于监督机构缺失，无人对传媒的国有资产流失承担责任。总的来说，目前相当一部分传媒集团的内部结构改制只是形式上的翻牌，其领导机制、决策过程和管理制度一如从前。

5.1.3 传媒产权安排需满足最低层次原理

传媒产权层次多元化的积极作用是明显的。那么，多个层次的传媒产权之间的关系是怎样的?如何合理安排产权才能使得传媒业的资源配置效率更高呢?系统经济学认为，在产权层次明晰、产权主体确定的情况下，如果产权安排的层次不合理，同样会导致经济系统运行的低效率。不同层次经济系统的产权之间存在序关系和数量关系，其中序关系主要强调的是不同层次经济系统产权安排的优先权和逻辑顺序。针对这个优先权和逻辑顺序，系统经济学提出了产权安排的最低层次原理，即产权安排应当从先满足层次较低的经济系统的产权需求开始，当较低层次经济系统的产权需求得到满足后，再安排更高一层的经济系统的产权需求。

衡量一项产权安排是否合理，有两个指标，一个是是否可行，另一个是是否有效率。但是可行的产权安排不一定是有效率的产权安排。如我国农村实行家庭联产承包责任制以后，农村经济有一个质的飞跃，其本质就是改变了原先不合理的产权层次安排。之前我国将原本应该属于家庭经济系统的产权安排给了更高层次的集体或国家经济系统，虽然这种产权安排也具有可行性，但是导致了低的运行效率。同样，在我国传媒业内，也存在产权层次安排不合理的现象。客观的说，当前我国传媒业的产权安排还处于以国家层面为主的阶段，作为传媒业最主要构成部分的较低层次的传媒企业经济系统的产权需求完全没有得到满足，甚至传媒企业以产权主体形式存在的数量还屈指可数。市场经济规律、世界传媒案例以及传媒业的行业特征表明，将传媒的产权安排在企业经济层面将取得更高的效率，同时，也满足产权安排的最低层次原理。因此，我国传媒产业当前存在的问题是，将部分本应该被安排给传媒企业经济系统的产权安排给了更高层次的国家经济系统，从而导致了我国传媒业相对较低的效率。本文认为，在今后传媒产权制度变革过程中，传媒产权的安排一定要符合最低层次原理，才有可能制定出科学合理的传媒产权制度。

5.2 促进不同层次传媒产权之间的资源位流动

产权是资源位的一个子集，从本质上来说，对传媒产权的安排，其本质就是对传媒经济系统内的资源位进行配置。资源位流动的意义在于，它使得传媒经济系统的潜在资源位可能变为实际资源位，非存在资源位可能转变为存在资源位，从而丰富该系统内的资源总量，扩大传媒经济系统。

5.2.1 建立传媒产权交易市场

建立传媒产权交易市场的前提是我国传媒业实现了多层次的产权结构，且传媒企业实行现代企业制度，做到了产权清晰、权责分明。现代产权制度是现代企业制度的基本产权制度，现代产权制度的特征是“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”。产权流通顺畅是现代企业制度的基本特征，其本质是资源位在经济系统之间的流动，其中产权流通中最重要的资源位即是资本。

从我国传媒业发展的现状来说，一方面，传媒主体急需资本来实现规模扩张，另一方面，大量的非国有资本被限制在了传媒领域之外。如果二者能够结合，将会给我国传媒业的发展注入充足的马力。传媒产权交易市场的建立，将会是两者结合的最佳平台。目前已经有多家媒体尝试跨区域经营，传媒的跨区域经营实质上是一种传媒主体之间的经营权转让和交易。这种跨区域的经营权交易，在一定程度上打破了我国传媒业的层级限制和行政区域壁垒，实现了资源的优化配置，利于传媒业的集约化发展。

但是值得注意的是，当前在我国，由于缺乏制度的保障，这种跨区域的经营权交易存在着极大的政策风险，因为这种对传媒国有资产的跨区域经营还没有得到国有资产管理部门的明确授权，一旦被政府否认或进行行政干涉，这种合作随时可能中止，给合作双方带来巨大的风险性。因此，政府在建立传媒产权交易市场和完善传媒市场体系中起着无可替代的作用。传媒产权交易市场的建立也主要依靠政府从制度上和法规上进行变革和规划，才能得以建立。

5.2.2 完善传媒法规以保障资源位流通

我国当前对传媒产权是通过行政法规和产业政策来界定的，它的法律刚性和强制性都不足，许多条文不够明晰且容易变通，同时又缺乏必要的强制处罚措施，导致实际运作过程中出现与规制、制度相背离的现象。由于其具有的非强制性和不稳定性，缺乏法律效应，导致传媒产业的资源位在流通过程中缺乏法律的保护和规范，增加了其流通的风险，阻碍了资源位的流通量。另一方面，我国传媒业所处的市场环境和时代背景在不断的变化，但是当前我国传媒领域的法律却严重滞后于传媒业的发展现状。以广播电视业为例，当前广播电视领域内法律效力最高的仍然是1997年8月颁发的《广播电视管理条例》，该条例将广播电视等业务定性为广播电视事业，这明显已经与我国广播电视业的发展现状不相符。

产权制度法制化是传媒业在市场经济体制中生存和发展的必要前提，产权反映的是产权主体与资源位之间的关系，以及在利用资源位时所引发的人与人之间相互认可的关系，其实质可以理解为由于资源位的稀缺和有限而引起的人与人之间的关系。传媒产权制度是对如何分配这些资源位的一种制度规范，而法律是制度的凝结，因此，对传媒产权及传媒资源位的分配，最终需要上升到法律的层面。通过法律实现产权安排，能够清晰有效地对产权主体身份进行界定，制定分配有限的传媒产权资源位的分配规则，保障资源位的正常流通，维持传媒市场良好的运行规范。因此，在市场经济条件下，传媒产权制度的建立和传媒业资源位的有效流通，离不开传媒法律、法规的保护。我国传媒市场的健康运转亟需建立具有法律效应的传媒法制、法规。

5.2.3 重视新技术资源位对传媒产权制度的影响

系统经济学认为，技术创新是导致制度变迁的积极因素［1］。新技术是经济系统的一种资源位，在新技术被经济系统利用之前，它属于潜在资源位，当它被经济系统利用时，就变成了实际资源位。新技术对经济系统的渗透，可能将会导致经济系统的组织结构发生改变，组织结构的改变便产生了对组织制度变迁的要求。因此，在进行制度变迁的过程中，新兴技术作为系统中的一类资源位对制度变迁的作用不容忽视。

传媒业是一个以各类科学技术为载体而产生和发展起来的产业，其产业结构和组织制度的变迁与技术的创新息息相关。在电视技术出现之前，传媒只限于报纸、广播等领域，电视技术被运用到传媒业以后，迅速改变了传媒业的格局。之后，互联网技术的产生和推广，又对传媒业的组织构成产生了巨大的影响，与之相关传媒制度也做出了相应的变迁。当前我国传媒业内广受关注的三网融合趋势便是由新兴的数字技术发展和应用所引发的。三网融合是指广电网、计算机网和电信网合而为一。因此可以说，是数字技术资源位的发展导致了传媒产业出现融合的趋势，产业融合就必然会对产权制度的调整有所需求，从而推动我国传媒产权制度进行相应的变革。

综上可知，新兴技术作为传媒经济系统的一种重要的资源位，其对相关传媒制度的变迁起着重要的作用。政府在对传媒产权制度进行变革的过程中，必须具有前瞻性和全面性，将新兴技术对传媒产权制度产生的影响进行科学的预测和评估，同时将其影响在变革的传媒产权制度中有所体现，以符合传媒业发展的时代特征，满足其需求。

5.3 传媒产权的自组织制度与层级型制度相结合

任何一个制度体系的形成，都包括自组织和层级型两种方式。我国传媒产权制度的形成也是由传媒主体的自组织变迁和政府的层级型变迁共同作用的结果。在维护传媒喉舌功能的前提下，如何让传媒主体顺畅地进行自组织的制度变迁，让政府在可行的、合理的范围内发挥层级型制度变迁的积极作用，是本节将要探讨的重点。

5.3.1 传媒主体在吸引域内进行自组织产权制度变革

西方经济学强调市场经济的运行要通过“看不见的手”和“看得见的手”同时发挥作用，并且“看不见的手”要发挥主要的作用。在系统经济学里，自组织制度的形成就相当于发挥“看不见的手”的作用，它是通过经济系统内部的自组织过程来完成的。对于进行自组织制度的经济系统主体来说，它的自组织活动受到经济层面、政治层面、社会层面以及自然层面等多个参数的影响。同理，传媒主体在进行传媒产权制度的自组织变革过程中，同样受到这些因素的影响。系统经济学制度的一般理论对此提出了经济吸引子和吸引域的概念。可将传媒经济系统定义为一个多维的经济系统状态空间(由于平面图无法表现多维空间，故在图中将以二维空间为表示经济系统的状态空间)，在这个状态空间中，存在许多特殊的点，这些点相当于传媒业中多个能够独立运行的传媒主体，这些传媒主体相当于传媒经济系统状态空间中的经济吸引子。将传媒主体(经济吸引子)在传媒经济系统状态空间中的分布状态用图4表示:

图4 传媒主体在传媒经济系统状态空间分布图

其中m1、m2到mn代表n个作为经济吸引子的传媒主体，其中圆圈内的区域(Ⅰ)是经济吸引子能够影响的区域，即吸引域。在这个区域内，传媒主体可以进行自组织制度变革，超出了这个区域，即区域(Ⅱ)内，则主要以政府的层级型制度变革为主。

5.3.2 政府实行层级型产权制度变革

政府用直接的干预制度或者政策，对作为经济吸引子的传媒主体及其自组织区域进行干涉，将会缩小传媒主体自组织的范围，影响传媒主体进行自组织制度的行为。但是，政府通过制定制度、法规、政策等对制度体系进行层级型变革的行为，确实会对产业的发展和制度的变革起到积极的作用。美国的《联邦电信法》和英国的《通信法》的颁布，都无疑对其国内传媒产业的发展起到了巨大的推动作用。我国传媒业从无到有，从有到逐渐变强，便是在政府的政策和法规的扶持和引导下，一步步成长和完善起来的。但是，在肯定政府层级型制度变革起积极作用的同时，也应该看到，如果政府的层级型制度变革行为越界进入非其作用的领域，将会带来适得其反的变革效果。

政府的层级型制度变革究竟应该在什么领域发挥作用呢?系统经济学的制度一般理论同样对其有一个准确的界定。当前我国传媒领域内的政府层级型制度主要表现为各种传媒产业政策。昝廷全给出了产业政策的组合，即产业环境政策、直接干预政策、间接干预政策、诱导性产业政策和产业组织政策［1］。产业环境政策是指比产业经济系统层次更高的经济系统或者政府为优惠产业发展环境所制定的产业政策，主要表现为立法和司法手段。在传媒领域内，产业环境政策就可以具化为传媒业的相关法律，它对整个传媒经济系统都起制约和规范的作用。直接干预政策是作用于层级型制度中经济吸引子吸引域之外的区域的政策，此定义亦指出了在什么范围内可以由政府进行直接干预，超出这一范围后，就不应当实施直接干预政策，为实施直接干预政策提供了科学的判断标准。典型的直接干预政策包括进出口许可证、外汇配额制等，表现为传媒业领域内的资本准入政策、业务准入政策等。间接干预政策则作用于层级型制度的经济吸引子的位置，政府通过干预经济吸引子的状态，来间接干预其吸引域内的状态。典型的间接干预政策包括产业优惠政策、财政补贴等。同样，政府也通过对传媒领域的某些产业实行税收优惠、财政补贴等政策来引导传媒主体进行自组织活动。诱导性产业政策属于自组织制度的范畴，其作用范围为经济吸引子的吸引域。政府通过发布信息、宣传、协商等办法，影响其产业系统的价值判断，从而影响其自组织过程，使其行为有利于产业政策目标的实现。政府大力发展文化产业的政策和举措，使得传媒主体的自组织行为更为频繁和活跃。产业组织政策处理的是产业内部各企业之间的相互关系，其目的在于合理配置产业资源，协调产业内部企业之间的关系，为企业的发展创造良好的产业秩序和环境。政府建立传媒集团、实行三网融合等行为，都属于产业组织政策。

通过对构成层级型制度的各类型的产业政策的了解，可将政府层级型制度的作用范围用图5来表示:

图5 层级型制度的各传媒产业政策的作用范围

如图5所示，m1、m2…mn分别代表n个不同的传媒主体，传媒产业环境政策即传媒相关法律作用于整个传媒经济系统，其作用范围最广;直接干预政策作用于传媒主体自组织区域(Ⅰ)以外的区域，即区域(Ⅱ)。一般来说，如果直接干预政策进入区域(Ⅰ)发挥作用，则会起到阻碍传媒主体发展的作用。不过有一种情况例外，即当传媒主体在自组织的区域内运行效率低下时，直接干预政策可以进入区域(Ⅰ)内发挥作用，这个时候，直接干预政策可能能发挥积极的作用;间接干预政策影响的是作为经济吸引子的传媒主体的状态，通过改变传媒主体的状态来改变其自组织区域内的状态;诱导性产业政策则是在传媒主体自组织的区域内发挥作用，通过影响其价值判断来影响自组织的过程;产业组织政策则是对多个传媒主体及其自组织区域共同组成的整体起作用的，其能实现传媒资源在传媒主体间合理配置和流动。

5.3.3 建立独立的传媒监管体系

传媒主体的自组织制度变迁与政府的层级型制度变迁都有其作用的范围和界限，如果相互干涉和影响，将会导致双方的制度需求都难以得到满足。第三方监管机构的建立，将能有效的管理和解决此类问题。图2所设计的传媒产权层次多元化下的传媒业运营管理体制框架图是一种理想化的构想。然而放眼当下，即使当前政府已经意识到传媒的产业功能，开始着手开发传媒业的产业功能，但在当前的国际、国内形势下，让政府在短时间内彻底放开对传媒业产权的掌控权，可能性几乎为零。因此，短时期内，国家依然将是我国广播、电视、报纸等传统传媒产业的主人，图2提出的建立独立的传媒监管机构的设想在当前的国情下，可行性不大。

如何在不改变国家为传媒业产权的主要所有者的前提下，最大限度地开发传媒的产业功能，是较为有现实意义的思考。笔者认为，即使在国家为传媒业产权主要所有者的前提下，建立相对独立的传媒监管机构依然具有重要的意义。要实现这一步，就要求当前的传媒管理机构实现政府职能的转变。在传媒产权主要为国有的前提下，我国传媒业运营管理体制可用图6来表示:

图6 传媒产权国有前提下的我国传媒业运营管理体制框架图

如图6所示，在该运营管理体制框架图中，国家依然是传媒产权的法定所有者。在国家为传媒产权所有者的前提下，国家广播电影电视总局和新闻出版总署应改变政府职能，实现管办分开，以管为主。值得提出的是，在今年(2013年)3月份国务院实行的机构改革和职能转变方案中，国家广播电影电视总局和新闻出版总署合并为国家新闻出版广电总局。新组合成立的国家新闻出版广电总局将国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局的职责进行了整合，其主要职责是统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。这与建立广电总局和新闻出版总署共同构成的传媒监督管理机构不谋而合，只是要真正实现政府机构的职能转变，还需从制度上和组织机构上进行较为彻底的变革。在传媒的监管机构下，存在多个国有产权或国家控股的传媒主体。在传媒主体的内部，传媒业务又被分为事业发展中心和产业发展中心两部分。其中事业发展中心负责完成传媒的政治宣传任务，满足大众的公共需求，其接受宣传部的直接管理。产业发展中心则可成立企业法人资格的各类传媒集团或者公司。由于当前的政策下，即使允许业外资本进入传媒领域，但国家依然要掌握传媒集团或公司的控股权。因此，这类传媒集团和公司大部分属于国有企业性质，接受传媒国有资本管理机构的直接管理。当前，构建传媒国有资本管理机构，建立新型国有传媒资产管理体制，应被提上议事日程。

笔者认为，图6所构建的传媒产权国有前提下的我国传媒业运营管理体制框架图充分考虑了当前传媒业所处的政策环境、政府对传媒业的需求以及传媒业自身发展的需求，在当前的市场环境中，具有一定的可行性。

6 结束语

当前传媒产权制度的形成与政治、经济、文化、历史等多种因素相关，它们共同构成了一个大的系统环境，即传媒产权制度产生和发展的大系统环境。这个系统环境既具有时间尺度，也具有空间尺度。可以预见，来自传媒主体层面的自组织制度变革和来自政府的层级型制度变革必将推动我国传媒产权制度朝着“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度方向发展。我国已经成为世界第二大经济体，根据传媒价值定律，一个传媒价值的大小取决于它所镶嵌的经济系统的规模和特征，我们可以乐观地预测，在完善的传媒产权制度及相关配套法律的保障下，我国传媒业一定会发展成为与我国政治、经济发展高度匹配的巨型产业，并在世界传媒舞台占有一席之地。

［1］昝廷全.产业经济系统分析［M］.北京:科学出版社，2002(7).

［2］昝廷全.系统经济学探索［M］.北京:科学出版社，2004(3).

［3］昝廷全.制度边界的类型与意义［J］.经济学动态，2008(12).

［4］昝廷全，马若涵，勾博男.传媒价值定律的实证研究［J］.中国传媒大学学报(自然科学版)，2008(12).

［5］昝廷全.系统产权理论［J］.中国传媒大学学报(自然科学版)，2013(4).

［6］鞠宏磊.我国广播电视产权制度的历史、现状及对一种新型产权模式的探讨［C］.第七届世界传媒经济学术会议论文集，2006.

［7］张品良.我国传媒产业发展政策创新的思考［J］.企业经济，2008(10).

［8］谭超美.传媒业资本多元化构体的产权问题［J］.求索，2008(6).

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