清末新政何以未能挽救危亡

崔志海

1 901～1911年的清末新政是晚清历史上的第三场改革运动，也是清政府的最后一场自救运动。1901年1月29日，在八国联军攻占北京的5个月之后，惊魂未定的慈禧太后在陕西西安以光绪皇帝名义发布上谕，宣布启动新政改革，以挽救清朝统治。然而，这场具有一定资本主义性质的近代化改革运动不但没有实现清政府的初衷，反而加速了清朝的覆灭。

为新政筹款激化官民矛盾

清政府在义和团运动遭八国联军镇压的背景下启动新政改革，很大程度上是为了清朝最高统治者慈禧太后改变自身顽固守旧形象，逃避列强追究其纵容排外运动的责任，以博取外人的欢心。因此，这场改革从一开始就无视民众利益。

清政府的新政改革，最终采纳的是湖广总督张之洞和两江总督刘坤一在《江楚会奏变法三折》中提出的改革方案和主张。

《江楚三折》的确如许多论者已指出的那样，是一个比较全面的近代化改革方案，内容涉及官制、军事、法制、教育、农工商业及财政和货币改革。该改革方案的最大弊端是，没有顾及当时中国的国力和民力。尽管刘、张在《三折》之外，专门上了一个《请专筹巨款举行要政片》，意识到改革要有充足的财力支持，建议为举办新政“专筹巨款”。声称“此时应省之事必须省，应办之事必须办，应用之财必须用”，全然以封建官僚长官意志看待改革中可能遇到的困难和问题，无视民生之艰辛。

在这一改革思想指导下，清政府的岁入和岁出及财政赤字随着新政的推行，直线上升。岁入由1900年的8800万两，升至1903年的10492万两，到1911年即增至29700万两；岁出由1900年的1亿两升至1903年的13492万两和1911年的37400万两；财政赤字则由1900年的1300万两升至1903年的3000万两和1911年的7800万两。在短短的11年里，清政府的岁入和岁出均增加2倍多，财政赤字则增加5倍有余。

随着这些财政指数的蹿升，广大民众的痛苦指数也急剧飙升。在新政改革的11年里，全国各地捣毁学堂、抗捐抗税、反饥饿、反禁烟、反户口调查、抗租和抢米风潮等各种形式的“民变”，连绵不断，风起云涌，总计1300余次。至1910年一年上升至266次，且规模和影响也愈来愈大，当年爆发的湖南长沙抢米风潮和山东莱阳民变，都曾震惊中外。

可以说，新政没有顾及占全国人口绝大多数的广大下层人民的利益，反而将新政的各项负担多转嫁给广大下层民众，严重激化了官民矛盾，这是新政改革失败及加速清朝灭亡的一个重要原因。

政治改革引发的内讧

在清末新政改革过程中，1905年是一个重要的分水岭。受日俄战争日胜俄败系立宪战胜专制神话的迷惑和鼓舞，在国内立宪派和一部分官员的建议和奏请下，是年7月清廷颁布上谕，派遣五大臣出洋考察政治。1906年9月1日便发布诏书，宣布“仿行宪政”，将政治体制改革置于核心地位，作为新政的突破口。清政府的这一改革转向，不但打乱了清末新政改革计划，加重改革负担，而且还诱发和激化了清朝统治集团内部的权力斗争，由此危害整个新政改革事业以及清朝的统治。

由于政治改革涉及权力的再分配，自预备立宪启动以来，清朝统治集团内部在新政初期达成的大体一致的改革共识即趋瓦解，各派围绕政治权力的再分配展开激烈斗争，政潮迭起，且愈演愈烈。1906年9月中央官制改革一启动，袁世凯就有意借官制改革机会，裁撤军机处，按照立宪国家成立责任内阁，拥护他的政治盟友庆亲王奕 出任国务总理，自己做副总理大臣，以此达到控制中央政府的目的。但此一方案传出后，立即遭到王文韶、鹿传霖、瞿鸿 、醇亲王载沣等官员的坚决反对，部院弹章蜂起，甚至慈禧太后本人也大为震怒，结果设立责任内阁方案胎死腹中。

1907年春、夏之间，东三省官制改革又直接导致清廷内部发生轰动朝野的“丁未政潮”。以岑春煊、瞿鸿 、林绍年为首的汉族官僚不满直隶总督兼北洋大臣袁世凯勾结庆亲王，借中央和地方官制改革之机扩充个人势力，联合御史赵启霖等，以杨萃喜案参劾庆亲王贪庸误国，引用非人，亲贵弄权，贿赂公行，结果导致袁世凯的亲信、黑龙江巡抚段芝贵遭撤职、查办，庆亲王之子载振被免去农工商部尚书一职。袁世凯和庆亲王则联手部署反击，先以广东有革命党人起事为由，将岑春煊排挤出京，由邮传部尚书调任两广总督，继又贿买御史恽毓鼎，参劾军机大臣瞿鸿 “暗通报馆，授意言官，阴结外援，分布党羽”，致使瞿遭革职，后再设计诬陷岑春煊结交康梁、密谋推翻朝局，致使岑再遭开缺。同时，林绍年也被赶出军机处，出任河南巡抚。

丁未政潮平息后不久，富有统治经验的慈禧太后就进行权力的再分配，为抑制庆、袁权势，9月4日以明升暗降之策，将袁调离北洋，削去袁的兵权，任命袁为军机大臣兼外务部尚书，同时将另一位汉族重臣、湖广总督张之洞调入北京，任命张为军机大臣兼管学部。而在此前的6月19日，慈禧太后乘罢黜瞿鸿 军机大臣之机，任命醇亲王载沣在军机大臣上学习行走，以此达到既制衡庆、袁权势，同时又加强中央和皇族集权的一箭双雕的目的。

1909年摄政王载沣上台执政后，清朝统治集团内部围绕政治改革而展开的权力斗争更趋白热化。为防止袁世凯在将来政治改革中通过攫取责任内阁总理大臣一职，控制朝政，载沣在一部分满洲贵族和汉族官僚的鼓动下，于1909年1月2日下达上谕，彻底剥夺他的权力，以“足疾”为由，将袁开缺，令其“回籍养疴”。

与此同时，载沣还进一步将权力集中在以他本人为首的满族亲贵少壮派之手，不但自任陆海军大元帅，训练一支由他亲自统帅的禁卫军，而且还任命他的二位亲弟弟载洵和载涛分别为筹办海军事务大臣和军咨大臣，掌控清朝海军和陆军，打击妨碍他集权的其他满洲贵族，先后解除当时清廷中两位最具干练之才的满族官员铁良和端方的职务，撤除铁良的训练禁卫军大臣和陆军部长职务，将他外放为江宁将军；端方则在直隶总督兼北洋大臣位上，因在慈禧出殡场合所犯一个小错误而遭革职重罚。

因政治改革所引发的清廷内部权力斗争，一方面导致清末预备立宪政治改革严重走样，毁坏了清末政治改革名声和实际效果，同时也削弱了新政的领导力量，致使清朝末年呈现出“朝中无人”的景象，至1911年皇族内阁成立前夕，军机处只有军机大臣奕 、毓朗、那桐、徐世昌四位人物，根本无力解决改革中出现的问题。另一方面，因政治改革引发的权力倾轧还加速了统治集团内部的离心力，特别是瓦解了作为清朝统治支柱的满汉官僚政治同盟关系，由此给清朝统治带来灾难性后果。

政策失误，得罪民间立宪派

清政府在日俄战争之后启动预备立宪政治改革，不但激化了清朝统治集团内部的权力斗争，而且还进一步恶化了与由传统士绅转化而来的国内立宪派的关系，促使原本支持清政府改革的国内立宪派倒向革命一边，进一步削弱了清朝的统治基础。

尽管清政府在启动预备立宪时，一再公开声明他们无意放弃君主权力，实行英式或美式宪政，但预备立宪一旦启动，这就打开了潘多拉盒子，自然激发起国内立宪派的民主热情，这是不以清朝统治者的意志为转移的一个必然结果。1906年9月1日仿行立宪上谕甫一颁布，国内立宪派们便闻风而动，成立立宪团体和组织，研究和宣传西方宪政，推动国内政治改革。谘议局和资政院相继开办后，国内立宪派更是充分利用这一政治平台，行使民主权力，并于1910年发起三次全国性速开国会请愿运动，要求清政府于1911年召开国会、成立责任内阁。

在速开国会的请愿遭拒绝后，国内立宪派便对清政府产生了二心，1911年春、夏间在国会请愿运动的基础上成立全国性的政党组织——宪友会，将建立宪政的希望寄托在自身力量的壮大上。当1911年5月8日清政府推出皇族内阁后，各省立宪派便立即采取行动，公开与清政府叫板，揭露皇族内阁“名为内阁，实则军机；名为立宪，实则为专制”，要求清政府解散皇族内阁，按照内阁官制章程，另简大员，重新组织，内阁须受议会监督。向以稳健著称的江浙立宪派领导人物张謇则于1911年6月间为组织商界赴美访问团而到京请训时，特意绕道从武汉北上，到河南彰德探望谪居在家的袁世凯，商谈时局，有意与袁联合，另谋出路。

继皇族内阁之后，摄政王载沣于1911年5月9日推出的铁路国有政策，又进一步将国内立宪派推向对立面。虽然就修建铁路本身来说，鉴于商办铁路多年无效及铁路在国计民生中的特殊地位，国有政策实有其合理性和必要性。但清政府的铁路国有政策，在当时犯了严重的“只讲经济、不讲政治”的错误。

更为糟糕的是，清政府的铁路国有政策还过于与民争利，严重损害了地方立宪派和民众的经济利益。在宣布将粤汉、川汉铁路收归国有之后，清政府没有给予各省商办铁路公司相同的合理经济补偿。这就极大损害了川省立宪派和广大中小股东的经济利益，使得川省立宪派和民众与清政府的矛盾格外尖锐，演变为武装冲突。迨至武昌起义事发，各省立宪派便纷纷抛弃清政府，倒向革命一边，相继宣布独立。这些，都不能不说是清政府政经政策上的重大失误。

新政具有颠覆专制统治的内在动力

清末新政没有挽救清朝统治，归根结底，也是由于其本身就具有革命性，具有颠覆清朝统治的内在动力。清政府本质上是一个封建政权，而新政在许多方面具有近代资本主义性质。由一个封建旧政权推行具有资本主义性质的改革，必然要突破旧政权的限制，成为旧政权的对立面。

以清末教育改革来说，清政府的目的无疑要培养符合他们统治需要的人才，因此在兴办近代学堂过程中施加了许多限制，要求无论何种学堂“均以忠孝为本，以中国经史之学为基，俾学生心术壹归于纯正”，一再严令学生不得从事政治活动，并谕令学务官员和地方督抚及学堂监督、学监、教员等务须切实整饬学风，对那些离经叛道的学生严加惩处，“以副朝廷造士安民之至意”。在驻外使馆中则设立留学生监督处，监督中国留学生的学习和日常活动，制订留学生约束章程，规定留学生不得“妄发议论，刊布干预政治之报章”，出版和翻译著作不得有“妄为矫激之说，紊纲纪害治安之字句”，等等。但新式学堂学生和留学生一旦接受近代西方教育，接触西学知识和民主政治理论，就不是清朝统治者所能牢笼和控制的了，必然要突破清政府的限制，成为封建专制制度的异端者，投身爱国民主政治活动。据比较权威学者的研究，从1902～1911年全国共发生学潮502堂次，波及京师和20个省份的各级各类学堂。事实上，清廷在1907年底发布的一道整饬学堂的上谕中也对国内学生的出轨思想和行为多加指责，惊呼“大为世道人心之害”。

与教育改革相似，新政军事改革也具有相同的效果。军队作为国家统治的重要机器，清政府编练新军的目的，不言而喻是为了巩固清朝的统治，并且部分也曾收到了这样的效果，清末的反清起义有些就是被新军所镇压。但另一方面，随着新军接受近代军事教育，以及新军官兵文化知识的提高，新军的国家意识和民族意识及政治觉悟也受到启蒙，使他们认识到当时中国社会的腐败、黑暗、落后以及民族危机的严重性，从而滋生对清朝统治的强烈不满，最终成为清政府的掘墓人。1911年10月10日推翻清朝统治的武昌起义的枪声，就是由湖北的新军首先打响。随后，新军在宣布独立各省的起义中均发挥了十分重要的作用。无独有偶，作为清末军事改革重要组成部分、更为现代化的军事力量的清朝海军，虽然曾配合陆军镇压武昌起义，但在革命形势的鼓舞及革命党人的策反下，在武昌起义爆发后仅一个月即反戈相向，完全倒向革命一边，参加反清作战和北伐。

除了教育和军事改革之外，清末新政的其他改革，诸如经济政策、预备立宪政治改革等，也均具有类似的效果——搬起石头砸自己的脚。