新财务规则下高校预算编制控制方法研究

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（甘肃农业大学计财处 甘肃兰州730070）

2 012年4月1日起执行的新 《事业单位财务规则》明确规定：合理编制单位预算，严格预算执行；完整、准确编制单位决算，保证决算数据的真实、准确；建立健全支出管理制度，提高资金使用的有效性。无论是决算数据的真实、准确，还是资金使用效益的提高都离不开预算管理。预算管理是高校财务管理内部控制的重要内容，是科学安排资金来源与支出、提高资金使用效率的重要手段。高校预算管理存在的问题，大部分是预算编制过程中出现的问题，但是目前对于这些问题的探讨和研究仅仅停留在表面，没有从预算编制的实际操作角度进行深层次的挖掘。因此，本文针对高校预算编制控制实践工作中遇到的实际问题，从预算编制控制方面着手解决目前高校中存在的急需解决的问题。

一、高校预算编制控制的要求

高校预算控制分为广义预算控制和狭义预算控制，广义预算控制是指通过对预算的编制、审批、执行、调整、分析、考核等环节实施事前、事中、事后全过程的控制。狭义预算控制是指利用预算对经济活动过程进行的控制。预算编制控制作为广义预算控制的事前控制，是预算控制的首要环节，对于发挥高校预算控制的作用至关重要，预算编制控制应明确预算编制前的准备工作、预算编制依据、预算编制方法、预算编制程序等内容。预算编制前需全面分析上年度预算执行情况、准确掌握相关基础数据、收集和分析影响预算期收支的有关信息以及正确掌握预算编制的要求，明确人员经费和公用经费采用定员定额管理制度和固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、滚动预算等不同预算编制方法的选择等。

二、高校预算控制存在的问题与面临的风险

目前，由于受现行会计制度、财务制度及部门预决算编制软件系统的限制，高校普遍编制“两套”预决算报表，一套上报上级主管部门，另一套用于学校内部执行使用。上报预决算只要符合上级部门的审核要求，能顺利上报就行，预算的可执行性差、决算数据的准确性难以保证。

（一）高校预算编制控制中存在的问题

1.高校部门预决算和校内预决算衔接程度不够。现行高校统一使用的部门预决算报表软件系统，都有其自身的特点，其格式和内容固定。部门预算管理系统（1.0版）按科目—收入来源进行收支预算，不涉及财政补助专项经费收支预算。部门决算软件系统，支出内容划分比较细，既要求按资金来源支出，又要求按项目支出，并且都要明细到科目。

部门预决算软件由财政部门统一规定和使用，任何高校都无法改变其内容和格式。这就要求高校编制校内预算时，应根据部门预决算的要求尽可能细化预算，使其和部门预决算有效衔接。但是绝大数高校编制的校内预算仍然是粗放型的，收入预算不完整、金额趋于保守，支出预算往往只按照归口部门和项目进行支出预算，既不按资金来源细分，也不按科目细分，项目支出预算指标论证不充分，缺乏民主程序，缺少实际调研，甚至只报一个总金额，造成预算金额和实际金额差距较大。部分项目申报批复后，不实际执行，使用效率不高，造成大量的资金结余。甚至项目申报金额远大于招标价格，且招标透露预算金额，使招标者抬高招标价格。

2.高校预算编制方法不完善。部门预算编制方法的改革，使高校预算编制方法由“增量预算”法向“零基预算”法过渡，形成“零基预算”和“增量预算”相结合的预算编制方法，这种预算编制方法在高校预算编制中发挥着一定的作用，但是随着近几年高校资金的迅速增长，单纯使用“零基预算”和“增量预算”相结合的预算编制方法，不再适应高校教育事业发展的需要。按照“收入预算，积极稳妥”的预算编制原则，高校在编制收入预算时，对于非经常性的、不确定因素的收入不作为预算收入。在这种预算编制原则的前提下，高校收入预算往往趋向于保守，特别是专项经费，只预算保留性、常规性专项金额，实际到账金额与预算金额相差较多。而现行“零基预算”法和“增量预算”法无法解决超预算收入的支出问题，于是这些未计划到预算中的经费，只能沉淀在财务账中，造成年度结余过大和资金使用效益的降低。

（二）高校预算编制控制面临的风险

高校预算编制不细化等问题使高校预算控制面临着一系列的风险。首先，部门决算数据不真实、不完整，误导报表使用者，使其决策失误，造成损失。其次，违反财经法律法规的现象不断发生，申报预算时，通过虚增临时工工资、巧立项目名称等方式，利用虚假发票、序列支出等手段套取财政资金。最后，临近年终时为了加快预算支出进度，突击花钱，贪污、挪用财政资金，造成学校资金流失严重、使用效益低下，无法达到依法理财的要求。

三、新财务规则下高校预算编制控制方法构建

为满足新财务规则要求，高校应从细化校内预算编制内容、格式和建立项目库、推行滚动预算两个方面构建新财务规则下高校预算编制控制方法。

（一）细化高校预算编制内容和格式

细化预算是进行预算编制控制的重要基础，也是高校预算改革的重要方向之一，高校应按照支出经济分类科目、资金来源细化预算尤其是项目支出预算。具体要求高校在编制校内预算时，需根据当前部门预决算报表软件系统的特点，结合高校的现实情况，本着细化、完善的原则，以部门预算的数据为基础，进一步细化，并按照部门决算报表格式的要求细化校内预算编制内容和格式。细化的校内预算编制的内容和格式详见表1-表7。

表1 某年度高校校内预算收入支出总表

表2 某年度高校校内预算收入明细表

表3 某年度高校基本支出预算明细表

表4 某年度高校项目支出预算明细表

表5 某年度归口学校预算支出明细表

表6 某年度归口各单位预算支出明细表

表7 某年度高校政府采购预算表

（二）建立项目库，推行滚动预算

为解决高等教育投入不足、经费紧张以及最近几年高校专项经费支出进度缓慢、资金沉淀较多的矛盾，高校应建立项目库，推行“滚动预算”。“滚动预算”又称连续预算或永续预算，是指在编制预算时，按照“近细远粗”的原则，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的一种预算编制方法。高校应分类、分时段建立滚动的项目库，项目库分为项目储备库和项目执行库两大类。经审批或审定给予专项资金支持或纳入年度预算进行建设的项目，进入项目执行库进行专门管理。已申报但未获批准给予专项资金支持或未纳入高校年度预算进行建设的项目，按照轻重缓急依序建立储备库项目库。这样，在年度预算执行中，高校可根据省级及以上经费拨款增加情况，随时从储备项目库中提取申报专项，进行预算支出，既保证教学、科研的顺利进行，又不致专项经费沉淀较多，造成浪费。

四、新财务规则下高校预算编制控制方法的实现

高校预算编制控制作为预算控制的事前控制，其控制方法的实现依附于事中、事后控制，一旦年度预算指标分解下拨后，就需各部门严格按照预算执行，财务部门做好事中监督和事后考核工作。同时有条件的高校应利用信息化的手段进行预算管理，使预算管理系统与财务核算系统对接，预算执行过程中直接利用信息化手段进行控制和监督。没有使用预算管理软件的高校，需预算执行部门、审批领导、财务报账人员花费更多的时间和精力人为去控制和监督，对不符合预算执行要求的支出，坚决杜绝审批和报账。年终对预算执行情况进行分析和考核后，有针对性的进行奖励和惩罚。