特种设备事故行政处罚责任主体的认定

■文/林厉军 施竞辉

随着经济社会的快速发展，特种设备领域也出现了越来越多的新情况、新问题，尤其是在发生特种设备事故之后，如何快速有效地处理事故，准确认定事故责任主体，成为特种设备事故行政处罚的关键。而责任主体认定的准确与否，又关系到处罚是否正确，关系到相对人是否会对此提起行政复议和行政诉讼，关系到质量技术监督部门作出行政处罚的确定力、公信力和执行力。作为上海基层质量技术监督部门，负责本辖区内特种设备安全监察、牵头组织有关单位开展特种设备事故调查和处理等工作，本文在调查处理特种设备一般事故有关案例的基础上，对认定事故责任主体的有关因素进行分类和总结，尝试探讨如何在一般事故的调查处理中准确认定事故的责任主体。

责任主体的范围

《特种设备安全监察条例》（以下简称“《条例》”）第六十七条规定了一般事故由设区的市的特种设备安全监督管理部门会同有关部门组织事故调查组进行调查，《特种设备事故报告和调查处理规定》（以下简称“《规定》”）第二十三条和《特种设备事故调查处理导则》（TSG Z0006-2009）（以下简称“《导则》”）第十条分别对调查组的职责进行了明确，规定事故调查组要“认定事故性质和事故责任”。认定事故责任，就必须明确责任主体。也只有明确了责任主体，才能依据《条例》第八十八条，对事故发生负有责任的单位进行处罚。那么，责任主体的范围究竟有哪些呢？

笔者认为，责任主体的范围包括责任单位和责任人员。具体而言，《条例》第八十八条规定的对事故发生负有责任的单位，可能是设计、制造、安装、改造、维修等生产单位，可能是特种设备使用单位，也可能是两者都有，还有可能是上述单位之外的其他对事故发生负有责任的单位。对事故发生负有责任的人员，则包括了《条例》第八十九条规定的对事故发生负有责任的单位的主要负责人，以及具有《条例》第九十条规定情形的特种设备作业人员。当然，上述单位和人员是否对事故发生负有责任，要依据质量技术监督部门所在地人民政府批复的事故调查报告进行认定。

责任主体认定的考量因素

（一）责任单位

特种设备生产单位的责任比较明确，也比较容易认定。如果特种设备的生产单位未取得资质许可擅自生产，或者在设备的设计、制造、安装、改造或者维修等过程中存在过错，或者存在明显的缺陷，那么，可以认定有关设备的生产单位对事故的发生负有责任。如果事故仅仅是由生产单位的原因造成，那么可以认定生产单位为处罚的责任主体，可对其依据《条例》第八十八条进行处罚；如果事故是由生产单位和使用单位共同造成，那么，生产单位和使用单位就是处罚的共同责任主体，可依据《条例》第八十八条对生产单位和使用单位分别进行处罚；如果调查后发现，事故的发生与生产单位无关，那么生产单位就不是事故的责任单位，也不是处罚的责任主体。

相对而言，特种设备使用单位的责任认定比较复杂，需要考量的因素也较多，还有可能涉及到其他的有关单位。尤其是随着市场经济的发展和社会分工的细化，作业人员、设备和使用单位一致的情形虽然仍然占据绝大多数，但是三者发生分离的情形呈现出增长的趋势，这无疑给特种设备事故调查及责任主体的认定造成一定的困难。特种设备事故的发生原因在于物的不安全状态、人的不安全行为及两者的相互作用，所以特种设备的使用必须经过设备检验合格、作业人员持证上岗并严格按章操作等，因此，笔者认为，在对特种设备使用单位和相关单位是否构成责任主体进行认定的过程中，要从作业人员、设备、事故发生单位等因素进行考量，具体情况详见下表。

从以上表格可以看出，当作业人员、设备和使用单位发生分离，三者不一致的情况下，需要考量多重因素，并结合事故发生的具体情况和事故调查组的调查结论，对事故责任主体作出认定，最终确定对事故发生负有责任的单位。在上述八大类可能的情况下，每一大类又根据具体原因分为三种情况，确定事故的责任主体。但是无论哪种情形，设备使用单位都是当然确定的责任主体。如果作业人员单位和设备产权单位对事故的发生也负有责任，那么其与使用单位共同成为事故的责任主体，承担《条例》第八十八条所规定的行政处罚责任。

特种设备使用单位及相关单位责任主体认定表

责任人员

《条例》第八十九条规定对事故发生负有责任的单位的主要负责人未依法履行职责，导致事故发生的，应当承担相应的责任。主要负责人应当依法履行的职责，笔者认为，主要体现在《条例》第二章“特种设备的生产”和第三章“特种设备的使用”中，如果没有履行上述章节中的有关职责，导致事故发生，那么可以认定该单位主要负责人对事故的发生负有责任，是事故的责任人员。

《条例》第九十条规定特种设备作业人员有两种违法行为的，应当承担相应的责任。其一，作业人员违反特种设备的操作规程和有关的安全规章制度操作的行为；其二，作业人员在作业过程中发现安全隐患或者其他不安全因素，未立即向现场安全管理人员和单位有关负责人报告的行为。作业人员只要存在上述两种违法行为之一，便可认定作业人员对事故发生负有责任，是事故的责任人员。

责任主体的两个特殊问题

（一）协议中有关事故责任的约定是否有效

目前，在作业人员单位、设备产权单位和使用单位发生分离的情况下，单位与单位之间越来越多的以协议或者协议中某个条款的形式，对双方单位之间的权利义务进行约定，尤其是对发生事故后的责任主体及责任承担作出约定。以劳务派遣为例，劳务派遣单位（以下称“用人单位”）与劳动者签订劳动合同，约定由用人单位对劳动者进行相关的业务培训，培训合格后，将其派遣到有合作关系或有用工需要的单位（以下称“用工单位”）工作。用人单位和用工单位之间订立劳务派遣协议，就工作岗位、期限、劳动报酬等进行约定，同时也会对发生事故后谁承担责任进行约定，比如责任由用人单位承担或者由用工单位承担。那么，这些有关责任主体和责任承担的约定是否有效呢？

对此问题，有两种截然不同的观点。一种观点认为约定有效，因为这是双方的真实意思表示，双方对责任的承担作出了明确约定，在行政处罚时，就应当考虑双方的约定，对承担责任的单位给予处罚；另一种观点认为约定无效，因为法律法规已经明确规定，对事故发生负有责任的单位才是处罚对象，如果以双方的约定来推翻法律法规的规定，显然违法，如果被处罚的单位提起行政复议或行政诉讼，那么质量技术监督部门必然败诉。

笔者认为，对此问题，不能一概而论。一方面，《条例》第八十八条已经明确规定，行政处罚的对象是对事故发生负有责任的单位，因此，尽管有约定，如果约定的责任主体并不对事故的发生负有责任，那么就不能认定为事故的责任主体，反之亦然。况且，根据上文责任认定表的分析，事故的责任主体通常并不仅仅为使用单位一方，对事故发生负有责任的相关单位均有可能成为责任主体。另一方面，如果双方约定的责任主体与事故的责任主体相吻合，那么可以考虑该约定是有效的，此外，在不违反法律法规强制性规定的前提下，双方对承担责任的形式、数额、期限等作出约定，可以认定为有效，但这只是双方的内部约定，不能以此来对抗法律法规明确规定的责任。

共同责任主体如何承担责任

上文已述，特种设备事故责任主体往往并非使用单位一方，还有可能是作业人员单位以及设备产权单位。那么，在多个单位共同作为责任主体的情况下，质量技术监督部门应当依据《条例》第八十八条第一项对多个部门共同处以10万元以上20万元以下的罚款，还是对每个单位分别处以10万元以上20万元以下的罚款呢？

对此问题，也有两种不同的观点。一种观点认为，既然多个责任主体对事故的发生都有责任，那么就应该由这些单位共同承担10万元以上20万元以下的罚款，至于每个单位承担的份额多少，则可以根据责任的轻重大小进行划分；另一种观点认为，应当分别对每个责任主体处以10万元以上20万元以下的罚款，因为它们都对事故的发生负有责任，都应当承担责任。

笔者赞同第二种观点，认为应当分别对每个责任主体处以10万元以上20万元以下的罚款。根据《条例》第八十八条第一项的规定，凡是对事故发生负有责任的单位，就应当承担相应的责任。使用单位负有责任，应当对其处以10万元以上20万元以下的罚款；作业人员单位负有责任，应当对其处以10万元以上20万元以下的罚款；设备产权单位负有责任，也应当对其处以10万元以上20万元以下的罚款。因此，对于共同的责任主体，应当对每个主体分别处以10万元以上20万元以下的罚款，而不是分担10万元以上20万元以下的罚款。