政府投资项目BT模式审计实践中存在的问题及建议

孙吉庆

BT即Build和Transfer的缩写形式，即“建设——移交”，是一种由政府按揭和分期付款的行为，当政府计划进行基础设施建设或非经营性项目建设时，公开招标，有投资方在政府完成了项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期工作后接过这个项目的融资和建设的特许权，与政府签订BT投资合同后，组建BT项目公司。公司的运营资金、建设、建设期的风险都由投资方来承担，待项目完成后，政府按照BT合同规定验收项目，从而按照约定的总价支付给投资方。政府在整个过程中只承担监管和督促投资方完成项目的责任。

一、政府投资项目BT模式审计实践中存在的问题

1.政府投资项目BT模式的法律主体比较特殊，审计依据还不明确。《审计法》规定“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督”。但政府投资项目BT模式在执行的过程当中，是由普通投资人先进行投资和基建过程，之后再由政府相关部门进行回购，因此虽然是政府项目，但在真正回归政府前，是否应该被列为政府投建项目，还存在很大争议。这也就导致政府项目BT模式的审计依据无法确定，为审计工作带来了法律方面的问题。

2.BT项目受到审计管辖范围的限制，导致政府审计能否顺利进行面临考验。很多时候由于管辖范围的限制，对BT项目投资方的财务收支等方面是无法审计的。如果BT项目的投资人不在审计机关的管辖范围之内，会导致对一些涉及到投资方财务收支方面的经济事项无法进行审计工作，造成投建项目的真实费用支出无法合理、合法认定。

3.政府投资项目BT模式的报审资料通常缺乏规范和完整性，加大了审计的难度和风险。BT项目建设过程中经常造成变更签证手续缺失、没有相应补充合同等问题。另外，由于政府对BT项目基本属于托管状态，而投资方也采用发包的形式，导致项目上的实际管理工作较为混乱，报审数据频繁调整，给政府BT项目的审计工作带来巨大的负担，造成毫无意义的重复性劳动，同时也加大了审计难度。

4.BT项目收集审计证据的难度较大。政府在其所投资的BT项目中，为了降低其将来的回购成本，通常都会参与原料和设备的采购工作。在各方的利益发生冲突的情况下，这种行为很容易造成政府、投资方、施工方的意见不统一，再加上BT项目带有托管性质的这种特殊性，令审计工作人员在收集审计证据的过程中遇到很大困难，造成政府投资的BT项目的审计时间经常会拖延。

5.政府在签订BT项目协议时，通常会为回购时能与投资方有谈判和斡旋的机会，留出一些“开口”，因此有可能对一些该明确表述的事项表述不清或无表述，该约定的事项不约定，对后期的审计认定造成更大的困难。

二、对政府投资项目BT模式审计的几点建议

1.要慎重筛选，杜绝滥用BT项目的现象。BT项目其本身的复杂性使得项目在投入过程中需要很长的时间，技术、资金周转、专业化等方面要求也很高，所以短期内看不到效果，一些规模较小的市政交通工程等就不要运用BT模式来运营。政府在立项过程中一定要杜绝滥用BT融资手段，谨慎行事，用在关键的工程项目上。这样才可以避免BT项目审计问题的频发。

2.要加强审核，避免BT合同细节方面的含糊不清。为了减少项目的风险，一方面政府应该谨慎行事，对合同的关键条款要慎重审核，特别是对于一些细节方面责任的承担，在合同中要清楚注明，以减少或避免项目风险的发生，降低项目成本支出。另一方面，坚决防止政府内部人员的“暗箱操作”以及一些“寻租行为”的发生，严格按照国家的有关规定公开竞争招标，提高项目使用效益，减少灰色地带的出现。

3.重视审计，不放过项目任何可疑点。BT项目由于其财务性审计所占内容比重少而业务性材料较多，因此更多的是对合同等业务材料的审查，深入分析相关招标文件，界定BT项目的性质以防止其可能带来的风险，如对项目的背景和运行进展的调查和跟进，对政府是否具有回购能力的审核，对项目工程的质量是否达标，运行成本的有效利用等方面的检查，在实践过程中也增加了相关的经验供以后借鉴。

4.制定全国统一的法规，从法律上约束BT项目的运行。目前，我国还没有从国家层面上制定相关的约束BT项目的法律法规，所以，地方政府在运行BT模式时，一定要事先制定相关的地方法律法规，对BT项目实行规范化的管理和监督，以促使该模式相关的程序走上规范化、合法化、制度化管理的道路。可以很大程度上减轻项目风险的发生，提高的BT项目的成功移交率。

5.实行项目跟踪审计，避免协议规定不清、审计资料不完整等问题。审计通常分为事前审计、事中审计（跟踪审计）和事后审计三种，我国最常见、应用范围最广的就是事后审计，对于普通的企业来说，事后审计可以达到其确认财务报表公正、完整的目的，因此跟踪审计有可能会带来操作上的不便，通常并不会被普通企业采用。但对于工程项目来说，跟踪审计一方面可以对项目工程完成既定的审计工作，另一方面还可以实时监督和指导工程项目的推进，及时调整工程中不合理的部分。在BT项目中，实行跟踪审计还有两个特殊的优点，其一就是可以及时的发现工程项目协议中规定不明确的问题，在发现问题时及时的建议双方签订补充协议或者进行协议变更等，避免后期双方产生争议造成决算审计无法界定；其二是可以及时的搜集审计资料，避免审计资料不完整的问题，对于工程推进过程中双方进行的设计变更和进度调整等事宜可以及时掌握，并在项目上监督管理人员完成对审计资料的整理和报送工作。

BT模式尽管在我国还处于初期摸索阶段，且存在着很多问题，但是这种模式也为政府在应对大量基建工程的时候开脱了新的融资渠道。因此尽管BT项目的种种问题都为政府项目审计工作带来了很大的困难，我们仍应该坚持开展BT模式。但在开展BT项目的同时，应该进一步的发现和解决BT模式审计方面的问题，利用诸如完善相关法律规定、开展跟踪审计、加强监督管理等手段对BT模式进行修正，帮助顺利完成其审计工作。

[1]李亮.加强BT模式项目决算审计的思考.企业导报，2011-06-15.

[2]崔渊.BT项目模式下的投资控制.山东建筑大学，2012-6-15.

[3]李竞.BT模式在市政基础设施建设中的应用研究.武汉理工大学，2012-05-01.