让城市排水"主动脉"畅通起来——无证生产钢筋混凝土排水管存在的困惑与对策

■文/李梦丁

钢筋混凝土排水管具有抗外压强度高，使用寿命长，通水能力强等优点，广泛用于道路、沟渠排水、城市下水道、农田水利建设等长期工程。钢筋混凝土排水管在使用中，管体既要承受回填土及路面上车辆、行人的重量，以及由于外界气温变化而引起的地基热胀冷缩从而受到外部介质的挤压，同时还要经受管内介质和管外环境水、土的腐蚀，一旦使用不合格产品，容易引发工程返工、管道破裂，造成坍方、排水不畅、道路沉降等现象，进而产生损坏建筑物、阻断交通、污水外溢等事故，导致环境污染、水源污染、影响工农业生产和人民正常生活。无证生产和质量低劣的钢筋混凝土排水管是引发城市内涝、道路塌陷的主要原因之一，被称为城市建设中的“毒瘤”。

生产厂家的现状

一是不少厂家属于家庭式经营、小作坊式生产，生产工艺简陋、无证生产现象普遍存在。钢筋混凝土排水管生产工艺简单，易于制造，生产成本低廉，运输成本高昂。不少生产厂家无固定厂房，露天生产，无任何检验设备和场地，属于分散式的作坊式的生产。不少厂家由于短期租赁场地生产，生产场地不能相对固定，生产规模和生产能力较小，资金回收速度慢，资金后续跟进能力不强等诸多原因，不能按照规定申请取得生产许可证，长期处于无证生产、无序竞争的非法状态。

二是使用废旧回收材料，不按标准组织生产。不少排水管生产厂家没有到当地主管部门进行产品执行标准注册登记，对于现行有效的产品执行标准GB/T11836-2009《混凝土和钢筋混凝土排水管》的文本内容一无所知。有些采用悬辊生产工艺生产大公称内径的钢筋混凝土排水管厂家没有滚焊机制作钢筋骨架，而是直接手工绑扎。配筋根本没有按配筋图设计的要求来配置，对于钢筋骨架的纵向钢筋根数、直径、纵向钢筋的环向间距、环筋的内外混凝土保护层厚度等图集要求一无所知。

三是没有健全质量保证体系，缺乏检验设备和手段，产品未经检验合格出厂。不少排水管厂对原辅材料、成品的检测手段不健全，没有一个适应生产要求、保证产品质量的试验室，没有一名经过相关机构培训合格、持证上岗的专职检验人员，根本不能进行诸如砂石、水泥、钢筋等原辅材料的进行入库检验，原材料的质量处于失控状态；制管用的混凝土强度没有建立有效的质量保证体系，缺少混凝土试块留样检测环节，甚至连一组制样模具都没有，不能确保其强度达到标准要求。

查处过程中的困惑

为了保证直接关系公共安全、人体健康、生命财产安全的重要工业产品的质量安全，贯彻国家产业政策，促进社会主义市场经济健康、协调、可持续发展，2005年7月9日，国务院以国务院令第440号公布了《工业产品生产许可证管理条例》，在随后公布的国家实行生产许可证制度的工业产品目录中，输水管产品位列其中，钢筋混凝土排水管属于输水管的范畴 。2012年1月19日，国家质检总局公布实施了新的《输水管生产许可证实施细则》，上述法律和部门规章的有效实施，为工业产品生产许可证主管部门开展无证生产钢筋混凝土排水管的查处工作提供了准确的法律依据。按照国务院“三定”方案规定，各地质监局即为工业产品生产许可证发证产品的主管部门，作为钢筋混凝土排水管生产厂家的主要监督管理部门，我们在开展监督管理和行政执法的过程中，遇到了许多实实在在的困难，一时很难扭转无证生产、非法生产钢筋混凝土排水管的混乱局面，我们在日常工作中面临着如下困惑：

一是对于已经客观存在的生产厂家，光靠质监部门难以停止其无证生产的行为。多数厂家已经取得工商行政管理部门核发的《个体工商户营业执照》，执照上面明示许可的经营范围及方式为：水泥制品制造销售。同时，《工业产品生产许可证管理条例》中对于质监部门查处此类违法行为设定的查封、扣押的职权仅仅限于产品，对制造工具、模具、设备、原辅材料没有设定采用强制措施的权力。因此，试想，对于大量无证厂家责令停止生产，一家一家关停，工作难度可想而知，处理不当甚至可能诱发群体性的恶性事件发生，这是主管部门不得不提前思考的问题。

二是对于违法生产的产品，主管部门难以采取强制措施，难以按照法律规定予以没收。随着工业化城市化进程的加快，城市骨架的大规模延展，如今的排水管是越来越粗，越来越大，有些主动脉的排水管的直径达到2.2米，单根管道的重量达到8000kg。这些无证厂家生产的钢筋混凝土排水管库存数量巨大，单个产品体积大，重量大，如果将这些产品采取扣押措施或者予以没收，行政执法部门能将这些产品置于何处？产品没收之后又如何处置？这是执法部门面临的实实在在的困惑。

三是涉案货值金额数额较大，罚款难以执行到位。仅仅以执法人员检查当天发现的实际库存的产品来计算货值金额，库存产品货值金额动辄十几万元，几十万元，本条例的罚款处罚是以查获产品的货值金额为基数，这种罚款额度无论对于行政相对人，还是行政执法部门都带来了无形的压力，严格按照法律的规定来办理，履行难度和执行难度相当大。即便是参考地方法制部门制定的《行政处罚自由裁量权行使指导标准》来执行，难度仍然不小。

四是违法所得难以计算。本条例规定的违法所得，是指行政相对人违法获取的利润，一方面，执法部门查获的是无证生产厂家生产的库存产品，绝大多数是没有销售出去的产品，因此库存产品很难产生利润，当然，并不排除已经销售还没有运输出去的存放产品。多数无证生产厂家属于个体工商户，属无建账单位，很难计算材料、人工、税金等成本，利润当然很难计算，违法所得难以没收。

五是无证生产的行为达到什么情节需要移送司法机关追究刑事责任，需要严格把关，该移送的坚决按照规定程序移送，绝不姑息迁就，绝不以罚代刑。

六是由于大量无证厂家的客观存在，给依法取证的合法生产企业带来了大量的负面影响，低廉的价格直接冲击着取证企业的市场份额，直接影响了钢筋混凝土排水管行业的整体质量水平。

加强监管的对策

无证生产钢筋混凝土排水管的长期存在的客观现实，给工业产品生产许可证主管部门及政府相关部门带来了严峻的考验。主管部门不作为或者作为不到位都有可能受到来自取证企业、新闻媒体、职业打假人、行政监察机关的监督，甚至受到检察机关的渎职失职的法律责任追究。笔者根据日常工作中的经验和思考，提出如下建议供参考：

一是加强宣传力度，提高从业者学法守法的意识，提高用户和消费者的自我保护意识。

二是对初具生产规模和有一定实力的企业进行帮扶，指导并协助其依法取得生产许可证，使其生产合法化，在一定的区域内产生示范效应。

三是多向政府汇报，多与有关部门协调沟通，争取得到政府的支持和其他部门的配合，对于达不到申报条件或者拒不申报仍然无证生产、非法加工的，联合工商、税务、电力、供水等部门，像当年取缔“地条钢”小作坊一样，坚决予以取缔，尽到部门监管之职责。

四是争取当地政府招投标管理部门和城市建设部门的支持，把持证生产作为参加竞标的必要条件，对于没有合法证件的生产厂家实施招投标一票否决，取消其参与竞标的入场资格。把使用持证生产的给排水管道作为市政建设和给排水项目竣工验收的必备条件，使用无证生产的给排水管道的工程项目一律不得验收交付，更不能投入使用。

五是加强日常监督管理，开展专项执法检查。主要针对无证生产的生产厂家加大监督检查的频次，发现一起，查处一起，对于一年之内受过行政处罚再次实施同一违法行为的，给予从重处罚，按照法律规定的上限处罚、执行到位，绝不能心慈手软。

钢筋混凝土排水管是城市排水系统的主要部件，无证生产厂家的客观存在给取证企业带来了实实在在的市场冲击。如何采取有效措施，促使无证厂家升级为取证企业，促使输水管市场的无序竞争变为有序竞争，促进钢筋混凝土排水管行业整体质量水平的提高，需要当地从业业主、主管部门、监管部门、建设部门以及当地政府的共同努力。