强化直管河道采砂管理 推动生态文明建设

阚善光

（作者系沂沭泗水利管理局副局长）

河道采砂管理作为水利管理的重要任务，一直以来是沿湖群众、媒体和社会关注的焦点，也是沂沭泗局管理工作的重点和难点。多年来，沂沭泗局认真履行法定职责，积极探索符合直管工程现状的采砂管理模式，加强河道采砂管理，严厉打击河湖非法采砂行为，有效遏制了非法采砂，确保了直管河湖的防洪安全、航运安全和河势稳定，促进了地区经济发展和社会稳定。

一、调整工作思路，直管河道采砂管理秩序好转

（一）转变管理观念，创新采砂管理模式

在目前河道采砂管理法制不健全，管理体制不顺，流域管理机构执法力量薄弱的情况下，仅凭流域机构自身力量难以有效应对打击非法采砂。针对采砂管理中出现的新形势，沂沭泗局转变管理观念，调整工作思路，积极探索建立起流域机构组织协调、区域联动、部门配合的采砂管理联合执法机制。近几年的实践表明，各直属局与地方政府及有关部门建立的采砂管理联合执法机制在规范采砂管理秩序、打击河湖非法采砂活动中发挥了重要作用，促进了沂沭泗直管河湖采砂管理工作的有效开展。

（二）完善制度，推动监管工作规范化

按照审批程序和行政许可法的规定，坚持“公开、公平、公正、便民”的原则，集中受理采砂许可申请，组织行政审批，发放采砂许可证，并强化许可后的监管，将审批与监管相对分离。2012年以来，根据以往汛期禁采的实际困难，对许可期进行调整，确保了汛期零开采的管理目标。此外，沂沭泗局结合管理实际出台了《沂沭泗水利管理局河湖采砂管理办法》等一系列规章制度，推动了采砂管理工作的规范化。

（三）编制年度实施方案，为采砂管理提供有力技术支撑

2004年沂沭泗局委托有资质的单位编制《沂沭泗水系主要河道、湖泊采砂规划报告》上报，2009年又对规划进行了修改完善并上报。为解决采砂管理面临的实际困难，为采砂许可提供依据，沂沭泗局每年均组织编制沂河、沭河、中运河（徐州段）等采砂年度实施方案，为直管河湖采砂许可提供技术支撑，进一步保障采砂管理工作的科学化。

（四）利用现代科技手段，积极推动采砂精细化管理

积极探索河道采砂精细化管理，采取现代化、信息化监管措施，利用GPS定位、远程视频监控实现对船只数量控制、采砂总量控制、按量收费的精细化管理。沂沭河局在采砂管理现场安装视频监控系统，实现了采砂现场监管与远程监控，全面推行录像监控结合票据管理的方式，推进了采砂管理精细化的进程，管理效果明显。

二、采砂管理形势依然严峻，规范化管理目标任重而道远

尽管沂沭泗局做了大量艰苦扎实的工作，采砂管理取得了一定成效。但是，受多种因素影响，当前直管河湖采砂管理的可控局面依然十分脆弱，非法采砂回潮和蔓延的问题依然存在，采砂管理形势依然严峻。

（一）法规体系不健全

国家尚未制定统一的《河道采砂管理条例》和具体规定，导致采砂管理工作无法可依，采砂管理责任主体不清，流域机构、地方政府及相关涉水单位、部门责权不清，多头管理，打击非法采砂联合执法机制由于缺乏法律基础和制度保障，其作用的长期发挥受到限制。

（二）前期工作滞后

直管河道虽已制定采砂规划，但规划依据的河床资料多数是较早时期勘测的，与当前河床的实际情况差别很大，不能反映真实情况，且仍未得到批复；采砂年度实施方案中可采区、禁采区确定依据不够充分。前期工作的相对滞后对河砂的科学管理与合理开采形成明显制约。

（三）管理能力不足

采砂管理既涉及地方社会经济发展，又涉及采砂户特别是大量沿河群众利益，具有高度的复杂性、敏感性和风险性，稍有不慎就容易演变成群体性、社会性综合问题。由于点多线长，且采砂流动性大，现有执法人员严重不足，执法装备配置水平较低，目前，执法能力远不能适应采砂管理工作的需要。

（四）省际边界采砂管理整治难度大

在省际边界地区，插花地段多情况复杂，区划界线不清，协调难度大，造成采砂管理工作的困难。一些非法采砂船在边界水域长期滞留，上下流窜，钻区域之间打击的空隙，造成打击非法采砂的实际困难，同时，因非法采砂可能引发的边界水事矛盾也一触即发。

（五）社会稳定受到影响

由于非法采砂导致河床下切、滩地崩坍，影响河势稳定及航运安全、破坏水生态等，已引起社会及新闻媒体的广泛关注，因采砂引发的信访时有发生。采砂者之间因争抢砂场而引发摩擦纠纷、信访、暴力事件也时有发生，严重影响社会稳定。

（六）深层次社会因素难以解决

非法采砂现象在水上，根子却在岸上。几乎所有的非法采砂都有一个共同的特点，那就是非法采砂者往往与当地各种势力相互勾结，增加了打击非法采砂的难度和复杂性。

三、强化措施，狠抓落实，进一步推动采砂管理可控有序

（一）继续完善打击非法采砂联合执法机制，形成监管合力

充分利用流域机构和地方政府多年来在直管河道采砂管理中形成的好的工作机制与合作平台，坚持流域管理和区域管理相结合，积极建立联合监管机制、共同执法机制、定期会商机制、重大问题协调机制和信息资源共享机制，进一步推进流域机构和地方政府合作机制各项工作落到实处、落到基层管理和执行部门，形成监管和打击合力。

（二）全面排查安全隐患，加大巡查打击力度

对违法违规采砂问题比较突出、采砂量较大及防汛任务较重的河段，进行安全隐患排查。严密监控禁采区，严防“三无”船舶成规模聚集性非法采砂活动的发生。继续加大对直管河道采砂现场监管和日常巡查的力度和频度，对重点河段、重要区域和重要时段采取日常巡查、定期检查和适时组织专项打击行动相结合的方式，始终保持对非法采砂活动的高压严打态势。对出现反弹的局部河段，有组织地采取专项打击行动，不给非法采砂者以可乘之机。

（三）进一步规范河道采砂行政许可，积极探索更加科学的出让方式

严格按照《行政许可法》、《水行政许可实施办法》等法律法规的要求，规范采砂许可证审批、发放等环节的行政行为。积极探索更加科学的出让许可方式，规范和增强审批工作透明度。适时进行采砂许可方式改革，有计划地推行招标、拍卖方式，实现公平竞争。建立采砂可行性论证报告及采砂许可后评价制度，对许可行为进行审查和系统评估，不断提升行政许可行为质量。

（四）积极推动采砂管理法规体系建设，科学编制采砂规划，不断夯实采砂管理的法律基础和技术支撑

推动国家出台《河道采砂管理条例》及相关法规，解决采砂管理法律依据不足的问题。按照《水法》、《防洪法》和《河道管理条例》要求，在组织编制沂沭泗流域综合规划、河道整治规划中补充完善河道采砂的规划内容，为河道采砂科学管理提供技术支撑。在河道采砂规划尚未批准实施前，编制好重点河道采砂应急规划和年度开采计划。

（五）借鉴先进的经验，着力建立采砂管理长效机制

系统梳理和总结河道采砂管理存在问题，积极借鉴外单位的先进管理经验，紧紧抓住薄弱环节和突出问题，特别是对反复发生、长期未能根治的顽症痼疾，及时研究采取有效措施，建立健全执法责任体系和腐败风险防控机制。继续探索采砂管理新机制、新措施，大力推进精细化管理，确保直管河道采砂管理始终处于科学有序的可控状态。

（六）加大宣传力度，营造良好社会氛围

通过多种形式向社会宣传河道采砂管理的有关法律、法规，加强对沿岸群众的宣传教育和疏导工作，让广大人民群众了解非法违法违规采砂的危害性和依法管理、治理整顿的必要性，为加强河道采砂管理和打击非法违法违规采砂创造有利条件，形成全社会关心、支持、参与直管河道采砂管理的良好局面。

河道采砂事关防洪安全、资源可持续利用和经济社会发展。做好河道采砂管理需要全社会的理解、支持和参与，形成推动采砂管理工作的强大合力，以维护正常的河道水事秩序，推动地区生态文明建设和经济社会可持续发展