发达国家社会管理模式及其发展趋势

邵云娜

仔细梳理发达国家社会管理的历程，我们发现，虽然国情存在差异，但是各国还是具有一些共同的社会管理领域，如社会公共安全、人口、就业、社会保障、食品药品、公共交通、环境、社会组织管理等，并且也形成了一系列社会治理模式及经验。

一、发达国家社会管理的主要模式

1.美国模式——自由主义模式

美国社会管理模式强调，每个人都有选择和创造自己生活的自由。只要他们的选择和创造活动不违反社会公共秩序，就不应进行干涉和阻挠。在他们丧失自我选择能力时，社会才会给他们提供必要的帮助。而这种必要帮助，美国政府部门提供的非常有限，大多由私营的、非营利性的组织来提供。

社会发展支出比重巨大且资金来源广泛。美国联邦政府所有福利项目，包括社会保障、卫生等，几乎占去了其政府财政开支的一半，但还是不能满足社会需求。因此，美国人不得不转向其他福利资源——私人、慈善和志愿组织。美国政府通过直接和间接的方式支持非营利部门去执行各类服务项目，特别是卫生、教育和福利服务。政府大约一半的卫生、教育、福利服务基金通过以社区为基础的非营利组织来执行。在美国，非营利组织的收入有20%来自个人、基金会和法人捐赠，31%来自政府基金或合同，49%来自缴款、收费、投资收入和其他所得。其非营利组织并非不盈利，只是盈利不能给非营利组织的工作人员发奖金，而要再捐赠给社会，或者用来扩大非营利组织的规模。

以社会需求为导向实现社会服务社会化。美国社会管理的显著特点是，在许多其他国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。根据美国法律，其非营利组织包括150多种类型，覆盖的领域有：文化、艺术、娱乐、教育、研究、卫生、医院、托老院、托儿所以及其他卫生机构；社会服务、残疾人救济、难民救济、环境保护和动物保护；经济、社会和社区发展；住宅、就业和就业培训；公民倡导组织；法律服务、慈善、宗教组织、专业或行业组织等等。另外，美国还有8.48万个行业协会。美国政府，联邦和州以及地方政府，也直接或间接支持这些非政府的服务组织提供各类社会服务，主要方式包括：建立和完善法律和法规体系；通过免税或减税鼓励私人和公民向非营利组织捐赠；通过政府资金直接支持非营利组织；通过对使用非营利组织提供服务的个人补贴、税收返还等对非营利组织提供间接支持。美国的非政府组织填补了“制约政府权力”的“空白”，社会与政府分权制衡是政府内部分权制衡的基础。同时，还满足了社会多元化的需求，支持社会多元格局。

重视社区发展及社会意识的提高。作为一个民主国家，美国政府并不直接介入、干预社区管理的操作，而是通过社区委员会根据法律规定来具体操作社区管理工作。美国社区发展是一个提高社会意识的过程，通过居民的广泛参与，了解自身的需求，并采取积极的改进行动，重点是主体意识的提高和居民自治的实现，关键在人民的参与和公私机构的协助。美国的社区管理的核心是居民的参与与奉献。有了全民参与和全民奉献，才实现了美国社区管理的目标，也构成了美国社区最大特点——和谐。在公私机构的协助下，美国居民动员社区内的一切资源，解决社区内的各种问题，如福利、就业、环境污染等，进一步提高全社区居民的福利和生活质量。

2.欧洲模式——福利国家模式

欧洲各国的情况各不相同，甚至可以说没有统一的社会模式可言，但是相对于美国的自由主义，欧洲国家的社会模式还是有其显著特点的，他们主张“社会对话”和“团结的原则”，并实行高福利的福利国家政策。特别是1980年以后，欧洲国家进行了“新公共管理运动”，把市场机制和企业管理的理论和方法引入政府管理和公共服务之中。具体体现就是：缩减政府福利支出、公共服务机构的私有化、公私机构的合作、社会福利的使用者付费制度、在福利供给中引入竞争机制、提出工作福利概念等，以此减轻政府财政负担，提高公共服务效率和效益。

普惠型的社会保障理念。随着公民权利意识的增长和福利国家建设，欧洲社会管理开始转向积极的、普遍主义的权利型政策，它以制度化的方式为几乎全体社会成员的社会风险提供社会保障。这就意味着，社会保障制度从最初维护社会稳定、缓解阶级矛盾和社会冲突的局部性措施，发展为以保障每个公民的社会权利为基础的普惠性的基本制度，享受社会福利和社会保障成为每个公民的基本社会权利。正是因为每个社会成员的社会权利都得到了保护，它才促进了社会的公正与进步。

发展型的社会管理目标。1980年后，欧洲社会管理目标开始向着积极的预防型、发展型和投资型转变，将发展的短期目标和长期目标结合起来，社会保障、社会福利不再被单纯看成是经济发展的社会成本或附属目标，而是转变成一种对社会和人力资本的投资，通过在经济、教育、培训等领域的政府投资和个人投资，建立一种使福利可以维护，但享受者具有相应责任与风险的积极福利政策。发展型的社会管理目标体现着对社会管理的全新认识，即社会管理不仅是社会问题的“承载器”，也是经济发展的“加速器”；不仅是针对弱势群体或特殊人群的管理，也是针对全体公民的管理；不仅为需要帮助的人群提供食物或资金，也关注增强每个人的能力，使每个人能够在市场和政治生活中寻求自己的发展。

多元参与型的社会管理主体。欧洲引入市场机制，引入私人企业、非营利组织参与到社会福利和社会服务中来，从而形成政府、私人企业、非营利组织共同参与社会管理的新格局。政府主要承担社会政策的制定和监督职能，并通过民营化、合同出租、特许经营、补助等方式，把政策的实施和福利的供给通过在私有企业、非营利组织及其与政府机构相互间的竞争来实现。即使是政策制定也不再是政府关起门来的决断，而是以公开、透明的方式广泛吸纳各个利益集团、社会组织的参与，实现决策的科学化、民主化。这样，在欧洲就形成了政府主导、多方参与的多元化社会管理格局。

政府干预市场化、社会化的社会管理实施。欧洲社会管理的实现方式，也就是社会福利供给方式发生了根本性转变，政府不再是垄断公共服务资源或是社会福利的唯一供给者，而是更多地通过市场化、社会化的方式提高社会福利供给的效率和质量。市场化、社会化的措施包括：合同外包、政府采购、民营化、使用者付费制度、各类组织之间的竞争、非政府组织参与等。其目的在于缓解因政府完全承担福利支出而带来的财政负担，达到更多选择、更低廉成本、更公正服务的福利供给目标。

3.亚洲发达国家的发展历程——经济社会和谐发展

亚洲发达国家（如韩国、日本、新加坡）的社会发展模式，与欧美国家相比，有着显著的特点：

经济社会综合发展。随着经济高速增长，国家长期非均衡发展的弊端逐步显现。日趋严重的城乡之间、产业之间、部门之间的非平衡问题，促使亚洲发达国家从单纯的经济发展向经济社会综合发展的方向转变。韩国社会很早就开始改变“增长第一”的发展模式。1981年，韩国政府制定第六个五年计划时，就将“经济开发五年计划”更名为“经济社会发展五年计划”，社会发展与经济增长并重的政策导向意图非常明显。1998年，新加坡人均国民生产总值达3.19万美元，经合组织决定把它升格为发达国家，其对外贸易发展迅速，外汇储备居世界前列，长期保持世界最高的储蓄率和投资率，在环境保护、社会保障、科技教育、政府效率、社会安定以及种族和谐等方面也进行了一系列综合改革，使社会发展与经济建设相配套。

政府在社会的稳定与公平方面更有作为。世界各国发展进程表明，“倒U曲线”（库兹涅兹曲线）并不会自动得到改善，需要政府政策引导。同拉美国家相比，在社会公平方面，韩国政府的作为更加显著。早在1970年代初，韩国政府已经开始关注这个问题，在第三个五年计划基本精神中增加了提高农民和低收入阶层收入、区域间经济协调发展的内容，“新乡村运动”在缓和城乡差别中起到了重要作用。1977年，第四个五年计划，第一次将“公平”作为发展理念，提出“推进综合、系统的社会开发，进一步增进公平，培养长久的经济增长潜力”。从税收财政和政府转移支付上，改善两次收入分配，同时继续改善农村生活环境。“五五”时期，韩国政府以“通过不同收入阶层之间、不同区域之间的均衡发展，增进国民福利”作为社会的发展目标之一。1987年开始的第六个五年计划，将公平与效率置于同样重要的位置，对区域经济协调、城乡社会保障、城市规划等问题作了更为详细的规划。

以创新和改革的思维解决各种问题。日本人近年的平均寿命，女性为82岁，居世界第一，男性为76岁，也居世界前列。究其原因，主要是日本饮食有较高的平衡性，此外还有卫生观念的普及、医疗服务的优质等原因。由于出生率下降、老年人口的增加，使日本逐渐形成老龄化社会。随着老龄化的进一步推进，一方面实际劳动人口减少，赡养老人的负担增加；另一方面，劳动人口也逐步走向老龄化，从而对社会经济产生重大影响。为了适应不断推进的老龄化现象，日本以改革创新的思维，建立了较为完善的社会保障体系，目前出现“高福利，高负担”、“受益者负担”等说法，反映了日本为建立全面而细致的社会福利使税金大幅提高的现状，也表明日本应对当前形势，对现有相关制度进行必要改革的要求。

二、发达国家社会管理模式发展趋势

纵观发达国家社会管理模式，公共服务型政府成为各国的必然选择，而公共服务型政府理论与新公共管理运动息息相关。在新公共管理运动中，公共行政改革尽管在不同国家有不同的特点，在具体措施和方法步骤上也有所不同，但在基本内容和价值取向上都反映出高度一致的共同特征，即形成了发达国家社会管理模式统一的发展趋势。

1.权力下放——社会管理向分权化发展

权力下放，作为推动民主政治建设、加强经济发展的一项策略，是发达国家政府进行社会管理的一个显著趋势。从20世纪80年代开始，许多国家纷纷开始了向地方政府分权的改革。尽管不同国家分权的具体形式有所不同，但都与强化地方政府的社会管理职能密切相关，目标都是扩大地方政府的自主决策权，同时让地方政府承担更大的地方治理责任。

在分权运动中，发达国家的地方政府在社会管理上获得了更多的自主权，并且在放松管制理念的指导下，工作积极性和行政效率都得到了明显提高，也能更有效地对地区内的利益格局进行调整。历史经验证明，与中央集权相比，分权的比较优势在于：有助于保护个人的权利和自由；社会系统免受中央当局决策失误的影响；确保政府决策更符合地方实际；促使地方当局能更好选择适合地方条件和需要的公共计划；由于赋予其自主权，存在着发挥主动性和创造性的广阔天地；不同地方之间的竞争能够产生改进公共服务质量的效果。

2.协调服务——社会管理向市场化发展

发达国家在社会管理的过程中，政府更多的是助推者和协调者而不是指挥者和控制者，是服务的供应者而不必是生产者。自20世纪80年代以来，以英国撒切尔政府为首的大多数发达国家开始了社会管理的市场化改革，以实现社会管理的公平、效率、效益等价值目标。

发达国家地方政府将社会管理市场化的方式主要有：第一，签约外包。这是各国社会管理实践中地方政府长期使用的一种方法，将大多数公共服务和公共事业以签定合同的形式与私人企业合作。第二，特许经营。国外地方政府在可以对公共服务的使用收费的领域采用特许经营，通过发放执照或许可证允许私人企业提供公共服务。第三，代用券。把代用券发给公民作为凭证，用来替代现金从私营或公营的卖主那里购买公共服务或产品。第四，混合策略。地方政府在提供某项公共服务时同时采用几种生产方式，以获得多种方式的优势。第五，代理机构。地方政府通过监督代理机构履行社会管理职能。发达国家社会管理市场化的进程说明，在政府与市场之间选择更多的市场、更少的政府是明智的选择，有助于提高地方政府社会管理能力。

3.重视科技——社会管理向科技化发展

科学技术是一个经济体未来竞争力的基础，也是一个政治体未来安全的保障条件。特别是进入信息化时代之后，一般基础设施的作用正在下降，而社会事业科学技术基础设施的重要性正在凸显。近些年来，发达国家也越来越重视科技在社会管理工作中的研究，它们根据各自的社会发展战略，注重根据不同科技领域的功能来部署自己的科技投入资源，用来强化自主创新能力、改善科技基础设施、提升产业技术研究能力。这些国家注重投向加强社会公益研究及科技服务、强化社会事业领域重大战略产品的技术集成和综合应变能力。现今美国约有规模大小不等的联邦实验室850个，从业人员多达20万人；法国国家科研中心有1300多个，且政府各部大都设有科研机构。美国和法国的试验室、科研中心等基础科研机构大都承担了大量社会事业科学技术任务，而德国、英国、日本、加拿大等国家的情况也基本类似。

4.自我管理——社会管理向社区化发展

当社区被授权来解决自身的问题时，它们会比那些依靠外人提供服务的社区更能发挥作用。因此，发达国家地方各级政府开始把社会公共事务的所有权和管理权从政府工作人员和专业人士手中夺回来交给社区，将公共组织的决策、资源和任务等实质性控制权转移给社区。发达国家的地方政府通过把社区事务的管理授权给社区组织，让社区居民普遍地参与社区管理，具体措施有：鼓励各社区建立养老院、残疾人服务中心等公益事业；政府机构如社会工作部门、警察局，出面组织邻里互助、街道联防等，以改进社会服务或控制犯罪活动等。在一些发达国家，社会团体对如何使用拨给社区发展所用的公共基金拥有发言权，并且公民可以参与社区的大型合作规划项目。

5.决策民主——社会管理向民主化发展

公共决策必须是社会各种利益群体公共选择的结果，而非单纯取决于领导集团的偏好和他们的主观评判。发达国家的地方政府大多注重发掘各种渠道，倾听不同社会阶层的利益诉求，增强公共决策的开放性、回应性、协商性，并且积极听取相关行业的专家学者的意见，将社会政策的制定和公共事务的决定建立在公共选择的基础上，以期满足公众各方面的公共需求，获得不同社会阶层共同的认可和接纳，增强地方政府社会管理的灵活性和回应力。科学民主的公共决策，有利于整合不同阶层的利益要求，将社会利益冲突控制在不影响社会稳定的范围之内，避免利益冲突引发大规模的群体事件。